Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). 1995

-создание полноценной государственной границы с государствами Закавказья;

-безотлагательное введение российского гражданства;

-разработку конкретной программы по борьбе с межрегиональной организованной преступностью, контрабандой оружием, наркотиками, раскры тие других особо опасны х преступлений, способны х криминализировать структуры государственного управления и подорвать безопасность в регионе;

-содействие скорейшему созданию в республиках, краях и областях региона служб миграции и комитетов по национальной политике.

Возможные подходы к решению ингушско-осетинского конфликта.

Разрешение ингушско-осетинского конфликта представляется как длительный и чрезвычайно трудный процесс, требующий поиска компромиссов, взаимных уступок, изживания недоверия, взаимных обид, налаживания добрососедских отношений. Этот путь должны пройти обе стороны, в противном случае нам грозит повторение карабахской трагедии на российской земле.

Вкачестве возможного варианта разрешения ингушско-осетинского конфликта можно предложить следующие шаги:

а) восстановление разрушенных домов и деревень в Пригородном районе и постепенное возвращение туда беженцев;

б) разоружение и расформирование незаконных вооруженных формирований обеих сторон;

в) скорейшее завершение формирования Ингушской Республики со всеми необходимыми атрибутами государственности, для чего разработать и принять специальную федеральную программу;

г) поэтапны й вывод российских воинских формирований, обеспечивающих поддержание режима чрезвычайного положения, с территории Северной Осетии и Ингушетии;

д) создание авторитетной согласительной комиссии из представителей органов, общественных организаций, религиозных деятелей, старейшин Ингушетии и Северной Осетии, других регионов Северного Кавказа, которая бы выступила посредником в разрешении спорных ситуаций; е) выявление инициаторов возникновения ингушско-осетинского

конфликта; ж) возврат к вопросу о статусе Пригородного района после окончания

переходного периода и снятия моратория, наложенного Верховным Советом Российской Федерации на решение территориальных вопросов.

Возможный подход к решению проблемы Чеченской Республики

Всложившейся на Северном Кавказе ситуации крайне важно прервать период неопределенности в отношениях с Чеченской Республикой. Представляется возможным следующий вариант решения данной

70

проблемы: на основании решения VII Съезда народных депутатов России о создании Чеченской Республики в составе Российской Федерации провести переговоры с руководством республики по вопросу определения статуса Чечни в составе Российской Федерации и разграничения полномочий между федеральными и республиканскими органами власти; также по вопросу сохранения и развития существующих экономических связей. Предпочтительным является присоединение Чеченской Республики к Федеративному договору (с рядом дополнительных прав), однако допустимым компромиссом было бы и определение статуса Чечни как ассоциированного члена Российской Федерации.

Вслучае невозможности осуществления предложенного варианта предлагается не признавать государственную независимость Чеченской Республики. Временно, до решения вопроса о самоопределении Чечни

врамках Конституции Российской Федерации, определить ей особый статус, предполагающий введение по периметру ее территории режима государственной границы и установления отношений на уровне специальных представителей, регламентирующих политические, экономические и культурные сношения двух сторон в соответствии с общепризнанными нормами международного права, включая взаимные расчеты по установившимся мировым ценам.

Влюбом случае требуются скоординированные действия Верховного Совета Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, тесное участие в этой работе Госкомнаца, Минюста, МИДа, МБ.

Возможные пути решения лезгинской проблемы

ВАзербайджане и в Дагестане в районах проживания лезгин сохраняется весьма непростая обстановка. Можно утверждать, что вероятность возникновения вооруженного конфликта на территории Азербайджана высока, особенно в связи с предстоящим введением режима государственной границы между Россией и Азербайджаном. Вместе с тем, еще один конфликт у границ России, наряду с конфликтом

вАбхазии, всерьез дестабилизирует ситуацию не только в Дагестане, но и на всем Северном Кавказе.

Учитывая всю сложность проблемы разделенности лезгинского народа, можно предложить следующую концепцию ее поэтапного решения:

а) Необходимо начать переговоры с Азербайджаном о подготовке и заключении двустороннего договора о двойном гражданстве с тем, чтобы

впоследующем предоставить российское гражданство всем желающим лезгинам, живущим в Азербайджане, обеспечив одновременно беспрепятственное получение азербайджанского гражданства всем желающим лезгинам - гражданам России, а также живущим компактно

вДагестане азербайджанцам.

71

б) Необходимо подготовить условия для образования в составе Республики Дагестан на территории проживания лезгин автономного района или национально-культурной автономии.

в) Начать переговоры с Азербайджаном по вопросу образования на территории проживания лезгин в Азербайджане автономного района или национально-культурной автономии.

г) Предпринять усилия для создания на основе обоих национальных образований на территории России и Азербайджана международно­ культурной автономии (по типу международно-культурной автономии на территории Бельгии и Голландии).

Ключевую роль в осуществлении данного решения должен сыграть МИД Российской Федерации, хотя в переговорах с азербайджанской стороной непременно следует принять участие и соответствующим службам правительства Дагестана. Кроме того, принятию за основу предлагаемого варианта решения проблемы лезгинского народа должны предшествовать переговоры Правительства Российской Федерации и Правительства

Республики Дагестан с участием представителей лезгин (например, лидеров “Садвала”).

Следует подчеркнуть, что заключение двустороннего договора с Азербайджаном о двойном гражданстве, помимо прочего, будет содействовать решению проблемы русскоязычного населения Азербайджана. По этой причине представляется целесообразным поручить МИДу Российской Федерации развернуть работу по подготовке и заключению двусторонних договоров о двойном гражданстве со всеми государствами - бывшими республиками СССР.

Другие неотложные проблемы Северо-Кавказского региона

Серьезную проблему составляют претензии ряда национальных и казачьих организаций на создание новых национально-территориальных образований, реализация которых повлечет за собой нарушение территориальной целостности уже существующих субъектов федерации.

Наиболее тревожными симптомами обострения подобных противоречий являются следующие:

а) Требования ногайского движения “Бирлик” о создании ногайской автономии на территории Ногайского района Дагестана, Нефтекумского района Ставропольского края и Шелковского района Чеченской Республики.

б) Провозглашенные рядом казачьих организаций планы добиваться создания казачьей республики Юга России на территории Ростовской области, Краснодарского и Ставропольского краев, а также Чечни и Карачаево-Черкесии. Шагами к реализации этого плана являются провозглашение Урупско-Зеленчукской и Баталпашинской казачьих

72

республик на территории Карачаево-Черкесии, Терской в Чечне, Донской в Ростовской области и Армавирской в Ставропольском крае, а также угроза выделения районов с преобладанием русского населения из Республики Адыгея.

в) Д еятельность оргкомитета по созданию Ш апсугского национального района в составе Российской Федерации и соответственно выделению территории этого образования из Краснодарского края. Эти требования также являются частью более широкого плана, о котором нередко упоминали лидеры адыгских организаций (Адыгского национального конгресса, Конгресса кабардинского народа, “Адыге хасе”), по созданию в будущем конфедеративного объединения республик, в которых проживают адыги (Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Адыгеи), с возможным включением в это образование территории расселения шапсугов.

г) Проживающие в шести районах Дагестана кумыки под влиянием национального движения “Тенглик” ставят вопрос об образовании в составе Дагестана Кумыкской республики, что вызывает резкое неприятие других коренных народов Дагестана.

д) Сохраняется напряженность в отношениях между чеченским, с одной стороны , лакским и аварским населением, с другой, проживающими в Новолакском и Казбеговском районах Дагестана, где жители чеченской национальности требуют восстановления Ауховского района, упраздненного в 1944 году при их выселении.

Представляется наиболее целесообразным начать реш ение перечисленных проблем путем предоставления национально-культурной автономии вышеназванным народам Северного Кавказа.

4. РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ КОНФЛИКТОВ НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ

Вусловиях глубоких социально-политических трансформаций и экономического кризиса, которые переживает Российская Федерация, высока вероятность возникновения конфликтов между различными этническими общностями. Важнейшая задача национальной политики

-предотвращение или трансформация конфликтов из насильственных форм в конституционные, переговорные рамки, снижение уровня агрессивности, недопущение открытых столкновений и человеческих жертв.

Взависимости от причин и уровня конфликта должны быть задействованы различные механизмы их предотвращения и разрешения.

Первым механизмом и, можно сказать, основным является прогнозирование и раннее предупреждение конфликтов, предполагающее

73

определение индикаторов напряженности межнациональных отношений, выявление причин и территориальной зоны конфликта, прямых и косвенных участников, принятие комплекса срочных и долговременных профилактических мер. Реализация этого механизма должна осущ ествляться прежде всего местными органами власти, общественными движениями, партиями и организациями с опорой на экспертизу и рекомендации прогностических и информационных научных центров и групп. Для этого необходимо создание службы раннего предупреждения и разрешения межнациональных конфликтов в рамках Госкомнаца Российской Федерации.

Второй механизм обеспечения межнационального согласия и снижения напряженности - воздействие через экономическую инфраструктуру и комплекс направленных социальных мер с целью устранения социально-экономического неравенства групп населения по этническим параметрам, явлений дискриминации в сфере доступа к ресурсам и предпринимательской деятельности, в области трудовых отношений.

Необходимо переориентирование инвестиций федерального и местного уровней в наиболее конфликтогенные районы Северного Кавказа, где в результате обострения социально-экономической обстановки могут вспыхнуть межнациональные конфликты.

Экономические, приватизационные и социальные программы должны вклю чать своим обязательны м ком понентом учет этнокультурного фактора, традиций хозяйственного жизнеобеспечения, специфические потребности в вопросах использования территорий и их ресурсов, характер адаптации у различных народов. Для реализации этого механизма необходима эффективная постоянная работа Межведомственной правительственной комиссии по Северному Кавказу, которая бы готовила и реализовывала различные программы.

Третий механизм - дальнейшее развитие конституционно-договорных основ федерализма и децентрализации, расширение и совершенствование нормативно-правовой базы регулирования межнациональных отнош ений. Необходимо принятие федеральны х законов о государственной границе, о национально-культурной автономии, о статусе национальных советов, районов и округов, и других, а также активная нормотворческая деятельность республиканских, краевых и областных органов власти.

Четвертый механизм - целенаправленное ф орм ирование благоприятной культурной инфраструктуры межнационального согласия на Северном Кавказе. Этот механизм предполагает расширение функционирования родных языков различных национальностей. Ш ирокую поддержку должно получить регулярное проведение

74

фестивалей народного творчества и национальных праздников, деятельность национально-культурных обществ.

В случаях открытых конфликтов, особенно в насильственных формах, необходимо задействование ряда особых механизмов их трансформации и разрешения. Одним из них является институт посредничества или привлечения третьей стороны, пользующейся уважением и доверием конфликтующих сторон. Необходимо создание в Российской Федерации системы постоянно действующих конфликтных комиссий и третейских судов на основе советов представителей культурно-национальных общественных объединений, а также образование временных согласительных комиссий в зонах конфликтов. Во многих случаях роль миротворца и посредника могут играть церковь, советы старейшин, женские организации и другие традиционные социальные институты.

5. ОБЩИЕ МЕХАНИЗМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ РЕГИОНЕ

Составляя на нынешнем этапе важнейшую сферу государственных функций, национальная политика не имеет мощных и отлаженных механизмов ее осуществления. Реформа управленческого механизма в столь сложной и деликатной сфере общественной жизни должна основываться на обновленной формуле согласия, координации и сотрудничества вместо прежней жесткой централизации и диктата.

Основное стратегическое направление национальной политики заложено в Федеративном договоре, разработанном и подписанном субъектами Федерации и руководителями Российской Федерации (Президент, Председатель Верховного Совета).

Разрабатывает законодательную базу национальных отношений и осуществляет контроль за выполнением национальной политики Верховный Совет Российской Федерации.

Со своей стороны Правительство Российской Федерации принимает концепцию национальной политики, вырабатывает принципиальные решения по конкретным общефедеральным проблемам национального развития.

Совет Безопасности при Президенте Российской Федерации рассматривает и принимает решения по межнациональным проблемам, затрагивающим безопасность государства и его граждан.

Заместитель Председателя Совета М инистров Правительства Российской Федерации, курирующий национальные вопросы, координирует деятельность центральных министерств и ведомств по осуществлению национальной политики. В этой деятельности он опирается на межведомственную комиссию по национальным проблемам.

75

На Госкомнац Российской Федерации возлагается ответственность за выработку и осуществление национальной политики, а также за обеспечение единой политической линии межнациональных отношений (как, например, за М ИДом соответствующим Распоряжением Президента Российской Федерации от 8 ноября 1992 года - обеспечение единой политической линии России в международных отношениях).

На Северном Кавказе могут быть следующие механизмы реализации национальной политики:

1.Армавирское совещание глав республик, краев и областей Северного Кавказа с участием руководителей российского Правительства.

2.М ежпарламентский союз Северного Кавказа с участием руководителей Верховного Совета Российской Федерации. (В настоящее время идея находится в стадии реализации).

3.Постоянно действующее Совещание комитетов по национальной политике республик, краев и области Северного Кавказа.

4.Региональный центр Госкомнаца России по Северному Кавказу (будет расположен в Краснодаре).

5.Постоянно действующий “круглый стол” с участем представителей властных структур республик, краев и областей Северного Кавказа и лидеров партий и национальных движений региона (проект).

6.Координационный межведомственный центр по Северному Кавказу Правительства Российской Федерации в Пятигорске (проект).

ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПРОГРАММА “СЕВЕРНЫЙ КАВКАЗ” (Основные направления)

1. Программа законодательного обеспечения междунароного мира на Северном Кавказе (Государственно-Правовое Управление Верховного Совета Российской Федерации)

1.Закон о государственной границе.

2.Закон о беженцах и вынужденных переселенцах.

3.Закон о национальном сельсовете, национальном районе и округе.

4.Закон о национально-культурной автономии (национально­ культурных обществах).

5.Закон об особом статусе Северо-Кавказского региона как пограничной зоны.

6.Закон о механизме передачи во временное Федеральное управление территорий, являющихся спорными между субъектами Федерации.

7.Срочно доработать ст.74 УК РФ, где четко определить признаки разжигания межнациональной розни.

8.Закон об использовании армии в зонах межнациональных конфликтов.

76

9.Закон о статусе репатриантов.

10.Закон о политических партиях.

11.Закон о выборах.

II.Региональная социально-экономическая программа для Северного Кавказа (Минэкономики, Минфин)

1.Разработка и реализация конкретной программы выхода экономики региона из кризиса в рамках общегосударственной концепции реформ,

ипрежде всего мер по восстановлению хлебопроизводящей отрасли и

обеспечению сырьем нефтеперерабаты ваю щ ей и м еталло­ обрабатывающей отрасли.

2.Определение и принятие мер по углублению интеграции СевероКавказского экономического региона в экономику Российской Федерации.

3.Осуществление программы приватизации государственной собственности в регионе с учетом местных особенностей и национальных традиций, в частности, традиций землепользования. Предотвращение конфликтов по поводу приватизации земли и другой собственности.

4.Поддержка развития негосударственных форм экономики, предпринимательства, фермерских хозяйств.

5.Разработка программы развития сети транспортных коммуникаций региона в соответствии с изменившимся геополитическим положением.

6.Сохранение и восстановление экологической среды региона.

7.Разработка программы восстановления разрушенных объектов Пригородного района и возвращения беженцев.

8.Разработка программы помощи Ингушетии в создании атрибутов государственной власти, социальной инфраструктуры и др.

III. Программа “Интеграция” (Минэкономики, Госкомнац, Совет Безопасности)

1.Создание Экономического совета Северного Кавказа с участием представителей Правительства России.

2.Создание Межпарламентского союза (Палата Национальностей

Верховного Совета Российской Федерации).

3.Армавирское совещание глав республик, краев и области Северного Кавказа (Совет Безопасности, Госкомнац).

4.Создание постоянно действующего “круглого стола” общественных объединений Северного Кавказа (Госкомнац, Палата Национальностей Верховного Совета Российской Федерации).

5.Создание “Интерпола” Северного Кавказа (МБ, МВД).

77

6.Создание постоянно действующего совещания Комитетов по национальной политике республик, краев и области Северного Кавказа (Госкомнац РФ).

7.Содействие формированию союзов промы ш ленников и предпринимателей региона (Минэкономики, Минпромышленности).

IV. Программа “Политические Реформы” (Верховный Совет Российской Федерации, Госкомнац, Государственно-Правовое Управление)

1.Координация законотворческой деятельности в республиках, краях

иобласти Северного Кавказа (подготовка проектов конституций, государственных уставов, законов о выборах, гражданстве, языках и других).

2.В соответствии с Федеративным договором разграничение полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации на Северном Кавказе.

3.Способствовать формированию местных политических элит. Содействие инфильтрации в них лидеров традиционных родовых структур, а также умеренных лидеров национальных движений, промышленников и предпринимателей.

4.Создание условий для широкого развития форм самоуправления в регионе с учетом его исторических традиций.

5.Способствовать формированию центристских политических сил в регионе, базирующихся на прагматических ценностях и способных стабилизировать ситуацию в республиках.

6.Подготовка национальных кадров в ВУЗах Российской Федерации.

7.Проведение досрочных выборов, изменение структур власти внутри субъектов Федерации только на основе решений законных органов власти либо результатов референдума, проводимого среди всего населения данного субъекта Федерации.

V. Программа “Национальные движения” (Госкомнац РФ)

1.Формирование постоянно действующего “круглого стола” как механизма взаимодействия Федерального центра, местных властных структур, общественных объединений.

2.С одействовать развитию общ ественны х объединений, занимающихся проблемами культуры, языка, образования народов Северного Кавказа.

3.Создание при Госкомнаце РФ Общественного совета с участием лидеров национальных движений как консультативного органа.

4.Содействие стажировке лидеров национальных движений,

78

политических партий в учебных заведениях, политологических центрах Российской Федерации.

VI. Программа “Репрессированные народы” (Госкомнац, Минфин)

Разработка региональных программ реабилитации репрессированных народов Северного Кавказа (включая казачество).

VII. Программа “Средства массовой информации” (Госкомнац, Минпечати, Союз журналистов)

1. Считать целесообразным создать при Союзе журналистов Российской Федерации гильдию журналистов, профессионально освещающих национальные проблемы.

Организовать учебу для этих журналистов, создать им льготные условия для работы в “горячих точках”.

2.Создать ассоциацию журналистов Северного Кавказа.

3.Подготовить совместный цикл телепрограмм “Северный Кавказ” (на базе Российского телевидения).

4.Начать подготовку и создание регионального телевидения (на базе Краснодарского или Ростовского телевидения).

5.Оказать всемерную помощь межрегиональным прогрессивным газетам (“Северный Кавказ” и другие), а также республиканским газетам.

6.Шире пропагандировать положительный опыт стабилизации обстановки и укрепления законной власти на Северном Кавказе, а также освещать отрицательный опыт попытки решить территориальные споры силовыми методами.

7.Решить вопрос создания регионального информационного агентства, имеющего собственные теле-, радиоканалы и полиграфическую базу на Северном Кавказе.

VIII. Программа “Механизм реализации национальной политики России на Северном Кавказе”

1. Основное стратегическое направление национальной политики заложено в Федеративном договоре, разработанном и подписанном субъектами Федерации и руководителями России (Президент, Председатель Верховного Совета).

2.Парламент России разрабатывает законодательную базу национальных отношений и осуществляет контроль за выполнением национальной политики.

3.Правительство Российской Федерации:

79