§ 5. Финансово-бюджетный контроль и надзор

в зарубежных странах

Большинство стран мира признают, и это закреплено в международных документах, что финансовый контроль является одним из важнейших направлений деятельности государства независимо от его формы правления и устройства. Важнейшим инструментом государства для достижения его политических целей является возможность не только воздействовать на формирование государственных доходов, но и контролировать распоряжение бюджетными средствами.

Нормативно-правовую основу организации и деятельности по осуществлению финансового контроля составляют конституции, регламенты палат парламента, законодательные акты и подзаконные акты. Как правило, конституции определяют лишь наиболее существенные аспекты статуса органов, осуществляющих данный контроль, формулируя основные задачи и принципы их образования.

Финансовый контроль в зарубежных странах проводится различными ветвями власти, а контрольные полномочия соответствующих органов реализуются с учетом специфики национальной правовой системы <1>. В зависимости от органов, которые его осуществляют, контроль имеет следующие формы: парламентский, административный, судебный, наднациональный. Парламентский контроль реализуется в процессе рассмотрения проекта бюджета государства и отчета о его исполнении, а также в ходе деятельности парламентских комитетов и специальных уполномоченных, избираемых парламентом или назначаемых по его представлению. Административный финансовый контроль осуществляется правительством, главой государства и специализированными органами. Помимо законодательной и исполнительной власти в зарубежных государствах финансовый контроль проводят и органы судебной власти. Наднациональный финансовый контроль как разновидность финансового контроля появился в Европейском союзе. В настоящее время в Европе функции финансового контроля возложены на Европейскую счетную палату <2>, Европейский парламент <3> и Европейский центральный банк <4>.

--------------------------------

<1> См.: Правовое регулирование государственного контроля / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012. С. 419.

<2> URL: http://eca.europa.eu/portal/page/portal/eca_main_pages/splash_page.

<3> URL: http://www.europarl.europa.eu/portal/en.

<4> URL: http://www.ecb.int.

В большинстве иностранных государств повышение эффективности контроля за исполнением государственного бюджета, а также оказание помощи парламенту в реализации его контрольных полномочий достигается с помощью специализированных коллегиальных органов внешнего контроля, называемых высшими органами финансового контроля. В ряде государств романо-германской правовой системы подобные функции возложены на специфические судебные органы: Счетный трибунал (Бразилия), Суд счетов (Испания, Италия, Бельгия, Нидерланды, Португалия). Необходимо отметить, что в некоторых странах аналогичные функции выполняются должностным лицом парламента, например Генеральным контролером и аудитором Палаты общин парламента Великобритании <1>; Генеральным аудитором парламента Канады <2>. Однако для реализации возложенных на них задач создается соответствующее ведомство. Таким образом, организация финансового контроля в этих странах также осуществляется специализированным коллегиальным органом, однако статус его председателя отличается от статуса председателя счетной палаты.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Агапцов С., Петракова С. Организационно-правовые основы парламентского контроля в Великобритании // Финансовый контроль. 2006. N 11 (60).

<2> Подробнее об этом см.: Козырин А.Н. Управление Генерального аудитора: Канадский опыт аудита эффективности // Публичные финансы и финансовое право: Сб. ст. / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2005. С. 4 - 14.

Высшие органы финансового контроля создавались и развивались как органы независимой сертификации государственных счетов. Позднее они стали анализировать и контролировать эффективность управления государством.

Основные принципы и механизмы организации финансового контроля заложены в Лимской декларации руководящих принципов. Данный документ содержит четкое определение видов и форм контрольной деятельности и является основополагающим для работы всех органов финансового контроля.

На международном уровне действует организация высших инстанций финансового контроля - ИНТОСАИ <1>, в которой объединены почти все верховные контрольные органы государств - членов ООН, а основанная в 1991 г. Европейская организация высших инстанций финансового контроля - ЕВРОСАИ <2>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.intosai.org/.

<2> URL: http://www.eurosai.org/ru/about-us/about-eurosai/.

Правовое положение счетных палат в системе государственных органов неоднозначно - варьируется: в одних странах это палата-трибунал, в других - ведомство. Но во всех государствах счетная палата имеет общую универсальную и основную черту - независимость. Объем полномочий и возможных объектов контроля со стороны счетных палат также неодинаков. В некоторых странах данный орган наделяется полномочиями судебного органа (Греция, Португалия, Франция). Соответственно, различается и правовое положение членов счетных палат. В одних странах они представляют собой должностных лиц, на которых распространяются положения о государственной службе, в других они наделяются статусом судей и являются несменяемыми на своем посту. Процедура бюджетного контроля в зарубежных странах имеет как общие черты, так и свою специфику.

Конституционные положения о месте счетных палат в системе органов государства некоторых стран относят их к органам парламента, призванным оказывать помощь в реализации полномочий в сфере бюджетного контроля (Венгрия, США). В других государствах счетные палаты наделены статусом самостоятельного высшего государственного органа финансово-экономического контроля (Испания, Болгария, Польша, ФРГ). В ряде стран счетные палаты несут черты судебного органа или непосредственно включены в систему судебных органов (Греция, Португалия, Италия). Судебные функции контрольных органов в основном являются результатом длительного процесса формирования национальной системы финансового контроля в отдельно взятом государстве и не могут внедряться повсеместно.

Однако во всех государствах законодательно закреплена независимость деятельности счетных палат от исполнительных и судебных органов любого уровня. Гарантией этой независимости служит особый правовой статус их членов: они несменяемы на своем посту, пользуются иммунитетом, предусматриваемым для судей, а также не имеют права заниматься коммерческой деятельностью. Одним из способов обеспечения независимости деятельности счетных палат является наделение их председателей статусом высшего должностного лица.

Рассмотрим некоторые аспекты проведения финансового контроля и правовые статусы высших органов финансового контроля в различных государствах.

Во Франции контроль за расходованием государственных средств возлагается на счетную палату - Суд по счетам (Court of Auditors <1>). Палата осуществляет контроль за исполнением бюджета в пределах его расходных статей и пресекает перераспределение средств из одной статьи бюджета в другую. Конституция Франции 1958 г. не определяет правовой статус Суда по счетам, устанавливая лишь то, что он призван оказывать помощь парламенту и правительству в проведении контроля за исполнением финансовых законов.

--------------------------------

<1> URL: http://www.ccomptes.fr/.

На практике Суд по счетам выступает в двух качествах: как судебная инстанция, осуществляющая контроль за правильностью публичных расчетов, и как административный орган, контролирующий деятельность государственных бухгалтерий и определенной категории распорядителей кредитов. В его состав входят: первый председатель, председатели палат, главные советники, советники-докладчики и аудиторы. Члены палаты имеют статус судей и несменяемы на своем посту. Первый председатель, председатели палат и главные советники назначаются Советом министров, остальные - Президентом Республики. При Суде действует прокуратура, включающая в себя Генерального прокурора и двух его заместителей, в задачу которых входят представление интересов государства в Суде по счетам и наблюдение за единством судебной практики.

Объекты контроля со стороны Суда по счетам можно определить исходя из структуры Декрета N 85-199 "О Счетной палате" <1> 1985 г., который состоит из следующих разделов: контроль за предприятиями и организациями, получающими государственную финансовую помощь; контроль за деятельностью в области социального обеспечения; постановления палаты о публичных счетах и сообщениях, направляемых палатой контролируемым органам и коллективам.

--------------------------------

<1> URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=9250188529CB6EF827BE9AD576981D54.tpdila17v_1?cidTexte=JORFTEXT000000884998&dateTexte=19850215.

Структурные единицы счетных палат (их всего семь) разделяются по объектам контрольной деятельности: две занимаются делами государственных служб, две - делами местных коллективов, две - делами по проверке счетов национализированных предприятий, одна, специализированная, - делами Министерства труда и национального здравоохранения.

Контроль, проводимый Судом по счетам, не является финансовым в узком смысле этого слова. Счетная палата должна не только убедиться в том, что счета являются точными и верно отражают финансовые операции, проведенные государством, государственными учреждениями или предприятиями, но и проверить, что указанные операции были произведены в соответствии с правилами ведения бюджета и финансового учета и при этом самым эффективным образом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Соменков А.Д. Бюджетный контроль в зарубежных странах: Монография: В 3 кн. Элиста, 1999. Кн. 3. С. 31.

Контроль счетной палаты распространяется как на денежные, так и на материальные ценности, хотя в отношении данной отчетности палата действует скорее в качестве эксперта, чем в качестве судебного органа, не вынося окончательных постановлений, а лишь декларируя соответствие.

Решения счетной палаты - это судейские решения, они являются обязательными и окончательными, но в случае нарушения закона или существенных форм юрисдикции заинтересованные лица могут подать кассационную жалобу в Государственный совет Франции. За исполнение постановлений Суда по счетам отвечает Министр финансов, получающий уведомления от Главного прокурора.

Можно выделить следующие виды деятельности Суда по счетам Франции:

- проверка соответствия с нормами (сертификации);

- поиск наименьшей стоимости (правильного использования бюджетных средств);

- учет последствий, возникших в экономической и социальной среде вследствие решения, принятого государственными властями.

В Германии согласно абз. 1 ст. 109 Основного закона страны <1> федерация и земли при ведении бюджетного хозяйства являются самостоятельными и независимыми друг от друга. Бюджетное хозяйство включает в себя составление бюджета, принятие решения парламентом по бюджету, исполнение бюджета органами исполнительной власти, а также контроль со стороны Парламента к Счетной палате. Согласно ч. 2 ст. 114 Счетная палата (Суд аудиторов) <2> осуществляет проверку отчета Федерального правительства об исполнении бюджета и об имуществе и долгах на следующий финансовый год, а также проверку правильности ведения экономического и бюджетного хозяйства. Федеральная счетная палата должна ежегодно представлять свои отчеты бундестагу, бундесрату и федеральному правительству.

--------------------------------

<1> URL: https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf.

<2> URL: https://www.bundesrechnungshof.de/en.

В отдельных федеральных землях имеются также земельные счетные палаты.

На Федеральную счетную палату и земельные счетные палаты задачи возлагаются соответствующей конституцией, законами о счетных палатах и специальными законами. Они выполняют свою деятельность как самостоятельные, подчиняющиеся только закону высшие государственные учреждения, обладающие судейской независимостью. Судейская независимость членов счетных палат - это прежде всего личная и профессиональная независимость. Личная независимость заключается в невозможности смещения чиновника с должности или перевода его на другое место работы.

Закон "О Федеральной счетной палате" <1> от 11 июля 1985 г. закрепляет ее правовое положение следующим образом: "Федеральная счетная палата является высшим федеральным учреждением и в качестве независимого органа финансового контроля подчиняется только закону. В рамках установленных законом задач она оказывает поддержку германскому бундестагу, бундесрату и федеральному правительству при принятии ими решений (финансовых)".

--------------------------------

<1> URL: https://www.bundesrechnungshof.de/en/bundesrechnungshof/rechtsgrundlagen/bundesrechnungshof-act.

Соответствующие правовые положения можно найти также в законах о счетных палатах земель. Следует обратить внимание на то, что не может быть ни иерархического подчинения среди счетных палат, ни права одной счетной палаты давать указания другой счетной палате и осуществлять надзор за ней.

Федеральная счетная палата контролирует:

- бюджетное финансирование и управление экономикой федерации, ее особого имущества и предприятий;

- деятельность юридических лиц федерального уровня в рамках публичного права, включая государственные предприятия данной правовой формы.

Проверке подлежат доходы, расходы, обязательства на произведение расходов; имущество и задолженности; способы хранения финансовых средств; использование сумм, выделенных на самостоятельное хозяйство; планы и ход мероприятий, способных иметь финансовые последствия <1>. Проверяется, насколько точно соблюдаются нормативы, установленные для бюджетного и хозяйственного управления. В ходе ревизии выявляются возможности выполнения работ с меньшим составом персонала, с более низкими затратами. Задачи проверяющих - "как можно раньше распознать и остановить неправильные действия в управлении экономикой", пресечь ошибочно запланированные мероприятия, определить, приняла ли Федерация все меры, чтобы ее средства использовались в соответствии с законом.

--------------------------------

<1> См.: Соменков А.Д. Указ. соч. С. 457.

В связи с тем, что Федеральной счетной палате поручена проверка правильности экономической эффективности бюджета и хозяйства государства, это открывает возможности для борьбы с коррупцией в административных органах, где она видит главную обязанность администрации в том, чтобы заботиться о законной выдаче государственных заказов.

При выполнении своих задач данный контрольный орган опирается на деятельность предварительного контроля. Предварительный контроль имеет целью подготовить и дополнить его проверки. Организация предварительного контроля в Германии осуществляется путем создания:

- служб счетного контроля как органов, подчиненных Федеральной счетной палате;

- контрольных служб, которые в организационном и кадровом отношении входят в состав проверяемого ведомства, но руководствуются распоряжениями Федеральной счетной палаты.

Некоторые федеральные земли создали службу счетного контроля. На федеральном уровне законодатели предпочли вторую организационную модель. Решения о создании органов предварительного контроля и их полномочиях принимает федеральное министерство по согласованию с Федеральной счетной палатой.

Конституция Австрии <1> устанавливает, что Счетная палата подчиняется непосредственно Национальному совету (одной из палат парламента), независимо от Федерального правительства и правительств земель, а также положениям закона. Председатель и вице-председатель избираются Национальным советом, перед вступлением в должность они приносят присягу Федеральному Президенту Австрийской Республики.

--------------------------------

<1> URL: http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/Erv/ERV_1930_1/ERV_1930_1.pdf.

Конституционный закон Австрии гласит: председатель Счетной палаты и его заместители не могут войти в состав какого-либо представительного органа. Претенденты на эти должности в течение предшествующих четырех лет также не должны быть членами федерального правительства или правительства земель. Членство в Счетной палате Австрии несовместимо с участием в руководстве и управлении организациями, деятельность которых подлежит контролю со стороны Счетной палаты.

На Счетную палату конституционно возлагаются задачи по проверке финансовой деятельности на уровне: федерации, земель, союзов общин, общин и иных определенных законом субъектов права. Конституция также устанавливает, что проверка, проводимая Счетной палатой, должна быть нацелена на выявление соответствия деятельности имеющимся предписаниям, точности цифровых данных, экономичности, рентабельности и целесообразности расходов.

Объектами контроля Палаты являются предприятия, которые организуются федерацией либо федерацией совместно с другими субъектами права в случае, если им принадлежит не менее 50% первоначального, основного или собственного капитала и в отношении которых Счетная палата уполномочена осуществлять контроль.

Палата проводит проверку на основании предварительных смет и итоговых балансовых отчетов, которые правительство земель обязано ежегодно направлять ей. Результаты своей проверки Палата должна сообщать бургомистру для представления общинному совету, а далее - правительству земли. Также Палата обязана сообщить результаты проверки финансовой деятельности федеральному правительству.

Примечательным является то, что 90% объема работы Счетной палаты - это контроль за использованием государственного бюджета. Вторая важная задача - составление годового финансового баланса государства. В других странах обычно этим занимается Министерство финансов, после чего с замечаниями Счетной палаты либо без них баланс передается парламенту.

Национальное собрание может поручить Счетной палате проведение какого-либо конкретного контроля.

Механизм государственного финансового контроля Швейцарии определен в Федеральном законе "О финансовом контроле" 1967 г. (далее - Закон "О финансовом контроле") <1>.

--------------------------------

<1> URL: https://treasury.gov.mt/en/Documents/Legislation/Financial_Administration_and_Audit_Act,_Chapter_174.pdf.

Финансовые контролеры Федерального правительства Швейцарии отвечают только за проверку финансовой деятельности подведомственных им структур. Регламент работы финансовых контролеров утверждает Федеральный орган финансового контроля (ФОФК).

Федеральный орган финансового контроля является высшим инспекционным учреждением Швейцарии, ответственным за финансовый контроль в Конфедерации. В функции данного органа входит надзор, осуществляемый по запросу парламента, а также Федеральной администрации над федеральными предприятиями, Федеральной службой социального обеспечения и организациями, получающими государственные дотации.

Закон подчеркивает самостоятельность и независимость ФОФК в рамках конституционных норм. Во главе ФОФК стоит директор, назначаемый Правительством. Кандидатура на эту должность должна быть одобрена финансовой комиссией обеих палат парламента: Национального совета и Совета кантонов.

Функции ФОФК четко определены законодательством. Так, в соответствии со ст. 5 Закона "О финансовом контроле" ФОФК осуществляет свою деятельность "по критериям системности, законности и экономической необходимости". Под экономической необходимостью понимается исследование целесообразности расходования государственных средств, разумности соотношения затрат и получаемых результатов. ФОФК проверяет правильность исполнения бюджета страны, проводя выборочные проверки, следит за расходованием государственных материальных и финансовых ресурсов. Надзору со стороны ФОФК подлежат также административно-территориальные органы Швейцарской Конфедерации (ст. 6 Закона "О финансовом контроле", ст. 58 Закона "Об организации публичной администрации"). В данном случае ФОФК не только следит за правильностью расходования местными органами власти выделяемых бюджетных кредитов, но и осуществляет выборочную проверку составляемых от имени этих органов платежных документов и деятельности их внутренних контролирующих систем, включая бухгалтерскую отчетность и фактическое наличие финансовых средств. Что касается контроля за использованием бюджетных ассигнований, ФОФК вправе проверять деятельность всех без исключения получателей таких ассигнований. В соответствии с п. 3 ст. 10 Закона "О финансовом контроле" все административно-территориальные единицы Швейцарской Конфедерации представляют ФОФК право доступа к информации, необходимой для осуществления финансового надзора. ФОФК публикует официальные отчеты и заключения.

Проверяемый орган власти или управления вправе оспорить правильность заключения ФОФК в Департамент финансов Швейцарии. Если нарушение выявлено в структурной единице Департамента финансов, то заключение может быть оспорено в Департаменте юстиции и полиции. Решение соответствующего департамента не является окончательным, оно может быть направлено в Ведомство финансового контроля в правительстве, чье решение и будет считаться окончательным.

Что касается отчетности ФОФК, то в соответствии со ст. 14 Закона "О финансовом контроле" он обязан предоставлять в распоряжение финансовой комиссии обеих палат Федерального собрания все без исключения документы о рассмотренных делах. Правительство и финансовая комиссия парламента ежегодно получают от ФОФК отчет о выполненных работах, содержащий выводы и предложения.

В Бельгии действует единственное контрольное учреждение - Бельгийская счетная палата <1> (Суд аудита). Состав ее руководящего персонала определяется Законом "О счетной палате" 1846 г. <2>. Счетная палата является органом, который не подчиняется правительству и совершенно от него не зависит; подведомственна она лишь Палате народных представителей. Бельгийские исследователи называют ее "оком" Палаты депутатов, от которого ничего не ускользает и которое зорко следит за правильностью и законностью действий администрации <3>.

--------------------------------

<1> URL: https://www.ccrek.be/EN/.

<2> URL: https://www.ccrek.be/EN/Presentation/ReferenceTexts/ReferenceText1846.html.

<3> См.: Соменков А.Д. Указ. соч. С. 160.

К членам Счетной палаты предъявляются особые требования, в частности: они не могут находиться даже в отдаленном родстве с министрами; быть в составе законодательных палат; состоять в правлении кредитных, коммерческих или промышленных предприятий; иметь другое оплачиваемое занятие - как государственное, так и общественное.

Счетная палата проводит финансовый аудит, проверку законности, правильности и рациональности использования государственных средств. Под контроль подпадают доходы и расходы государства, общин, регионов, государственных учреждений. Счетная палата осуществляет проверку эффективного управления (проверяет декларации, поданные политическими представителями и старшими должностными лицами, оказывает консультации по финансовой отчетности политическим партиям и по расходам на проведение избирательных кампаний).

При проведении аудита рационального использования государственных средств Счетная палата проверяет, отвечает ли реализация государственной политики в таких сферах, как здравоохранение, правосудие, занятость, налогообложение, образование, сельское хозяйство, туризм и т.д., принципам экономности, рационального использования, эффективности и критериям результативности. Другими словами, обеспечивает гарантии того, что финансовые, людские и материальные ресурсы используются в целях достижения оптимальных результатов.

Основными функциями бельгийской Счетной палаты согласно Конституции Бельгии и Органическому закону "О Палате" являются:

- контроль за расходованием государственных средств;

- судебный контроль над всеми подотчетными лицами;

- предварительный контроль расходов распорядительных управлений;

- контроль назначения пенсий;

- ревизионное рассмотрение общего отчета Министерства финансов и отчетов отдельных министерств.

О результатах всех проводимых Счетной палатой контрольных мероприятий регулярно докладывается на законодательных собраниях и провинциальных советах.

Члены Счетной палаты назначаются Палатой представителей. Счетная палата следит за исполнением бюджета в пределах его расходных статей, пресекает любое перераспределение средств из одной статьи бюджета в другую. Общий контроль за операциями, связанными с установлением и взиманием налогов государством, также возложен на Счетную палату. Общий государственный отчет с замечаниями Счетной палаты направляется в Палату представителей.

Генеральный аудитор Австралии в соответствии с Законом "О Генеральном аудиторе" 1997 г. <1> выступает в качестве главного контролера государства и оказывает аудиторские услуги парламенту и организациям государственного сектора. Раздел 41 данного Закона устанавливает, что Генеральный аудитор является независимым членом парламента, назначается Генерал-губернатором по рекомендации Министра финансов на 10-летний срок. Австралийская национальная служба аудита (Australian National Audit Office <2>) осуществляет содействие Генеральному аудитору. Основная цель деятельности данной Службы - предоставление независимой оценки в отдельных областях государственного управления в сфере финансовой отчетности в государственном секторе и управлении. Под аудит финансовой отчетности подпадает деятельность исполнительной власти и организаций государственного сектора. Служба также стремится обеспечить объективную оценку тех областей, в которых можно добиться улучшения в сфере государственного управления и предоставления услуг. Австралийская национальная служба аудита обладает широкими полномочиями доступа к документам и информации. Ее деятельность регулируется стандартами аудита, в соответствии с которыми осуществляется контроль эффективности деятельности и финансовой отчетности, а также внешние проверки отчетов.

--------------------------------

<1> См.: Auditor-General Act 1997. URL: http://www.comlaw.gov.au/Details/C2012C00445.

<2> URL: http://www.anao.gov.au/.

Высший контрольный орган Италии - Счетная палата (Суд аудиторов) <1>, учрежденная Законом от 14 августа 1862 г. N 800 <2>. В настоящее время ее статус определяется Конституцией Италии <3> 1947 г. и Законом от 14 января 1994 г. N 20 "О юрисдикции и контроле Счетной палаты" <4>, в соответствии с которыми были упразднены некоторые секции Палаты и были созданы новые региональные структуры. В настоящее время Счетная палата состоит из 10 секций, одна из них осуществляет контрольные функции, остальные - юрисдикционные.

--------------------------------

<1> URL: http://www.corteconti.it/.

<2> URL: http://www.corteconti.it/english_corner/about_us/jurisdictional_activity_/.

<3> URL: https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf.

<4> URL: http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/english_version/Law_14_january_1994_no_20.pdf.

Так, в ст. 100 Конституции Италии говорится о том, что Счетная палата осуществляет предварительный контроль за соблюдением законов и распоряжений правительства и последующий контроль за государственным бюджетом. Таким образом, задачей Счетной палаты является и контроль финансового менеджмента органов, систематически получающих дотации от органов государственного управления. О результатах соответствующих проверок Счетная палата готовит доклады, которые направляет в парламент. Конституция содержит все предпосылки для выполнения поставленных перед Счетной палатой задач, а именно для осуществления контроля:

- деятельности правительства;

- органов, систематически получающих денежные средства от государства.

Полномочия по назначению членов Счетной палаты принадлежат правительству на основании Королевского декрета от 14 ноября 1901 г. N 446 "Полномочия Совета министров".

При более детальном рассмотрении круга обязанностей Счетной палаты можно выделить следующие:

- осуществление предварительной регистрации всех королевских правительственных указов и декретов, носящих финансовый характер;

- осуществление предварительного визирования и регистрации всех платежных ордеров и вновь открываемых кредитов;

- проверка периодических отчетов второстепенных распорядителей кредитов и государственных "чиновников-расходчиков" и контроль правильности представления данных отчетов;

- контроль за поступлением государственных доходов и осуществление ревизии государственного имущества;

- рассмотрение в первой и второй инстанции дел о незаконных действиях "чиновников-расходчиков";

- рассмотрение дел во второй инстанции по жалобам на постановления Совета префектуры по вопросам об отчетах коммунальных казначейств и благотворительных учреждений;

- рассмотрение дел во второй инстанции по вопросам об отчетах областных казначейств и подведомственных им учреждений и др.

Как мы видим, Счетная палата Италии имеет очень широкие полномочия, которые значительно выходят за пределы контрольной работы.

Согласно ст. 21 Закона от 14 августа 1862 г. N 800 Счетная палата при проведении предварительной ревизии должна убедиться в том, что требуемые расходы не превышают сумм, ассигнованных по соответствующей статье бюджета, что нет незаконного передвижения кредитов и что платежи осуществляются в соответствии с законами и регламентами. При выполнении всех этих условий Палата визирует.

Представителем Главной Прокуратуры в Счетной палате и защитником интересов государства и закона является Главный прокурор. Основная его обязанность состоит в возбуждении судебного преследования замеченных в злоупотреблениях государственных "чиновников-расходчиков". Главный прокурор действует совершенно самостоятельно, он не зависит ни от Счетной палаты, ни от администрации и руководствуется исключительно предписаниями закона. Он назначается на должность королевским указом по предложению Министра финансов Бельгии.

Счетная палата представляет парламенту соответствующие финансовые отчеты, в которых приводится мнение об осуществлении финансовой деятельности соответствующими субъектами и даются предложения по улучшению управления государственными средствами.

Суд аудиторов Португалии <1> - высший контрольный орган с равнозначными судебными и аудиторскими функциями. В рамках португальской судебной системы его статус приравнен к статусу Верховного суда юстиции и Конституционного суда. Другими словами, высший контрольный орган в Португалии является одновременно судом, наделенным специфической судебной юрисдикцией, и верховным контрольным органом, предназначенным для проведения независимого внешнего финансового аудита.

--------------------------------

<1> URL: http://www.tcontas.pt/en/english.shtm.

Государственный прокурор имеет в суде трех представителей, но они не входят в состав суда, как и Генеральный атторней, который инициирует соответствующие процедуры в компетентных судах, когда нарушения финансового законодательства влекут за собой гражданскую или уголовную ответственность.

За Судом аудиторов закреплены функции по проведению анализа законности бюджетных ассигнований, договоров или других инструментов, которые генерируют расходы или представляют прямые или косвенные финансовые обязательства для субъектов центральных, региональных и местных органов публичной администрации и по подготовке докладов о состоянии общегосударственной отчетности и отчетности в отдельных регионах.

В качестве верховного органа, осуществляющего контроль за соблюдением финансового законодательства, Суд аудиторов:

- пользуется полной независимостью в осуществлении аудита;

- располагает исключительными полномочиями в аудиторской деятельности (нет никакого другого контрольного органа, который имел бы равнозначные или более широкие полномочия), его решения не подлежат апелляции;

- осуществляет всеобъемлющий аудит в соответствии с конституционным положением о том, что все государственные расходы без исключения являются предметом контроля Суда аудиторов;

- правомочен давать оценки по вопросам бухгалтерской отчетности государственных структур, а в случае необходимости привлекать виновных лиц к финансовой ответственности.

Со вступлением в действие Закона 1997 г. N 98 <1> "в Португалии был установлен особый режим внешнего финансового контроля в секторе государственных предприятий и учреждений, осуществляемого Судом аудиторов. Целью проверок Суда аудиторов является контроль не только правового соответствия действий или соглашений, имеющих определенные финансовые последствия, но и разумности и упорядоченности финансовой деятельности предприятий. Данные направления работы предполагают констатацию со стороны Суда аудиторов соответствия контрактов принципам экономии, эффективности и продуктивности в отношении использования государственных средств.

--------------------------------

<1> URL: http://www.tcontas.pt/en/workgroups/public_procurement_tcp.pdf.

Для контроля за исполнением бюджета, а также экономической деятельностью государства парламентом Испании (Генеральные кортесы) образован высший контрольный орган - Счетный трибунал <1> (ст. 136 Конституции Испании). Данный орган подчинен парламенту и представляет в обязательном порядке свое заключение по проекту бюджета и отчет о его исполнении. Данный контрольный орган действует в Испании довольно давно. Члены Трибунала обладают той же независимостью и несменяемостью, что и судьи, и на них распространяется аналогичное требование о несовместимости с другими мандатами, должностями и занятиями.

--------------------------------

<1> URL: http://www.tcu.es/tribunal-de-cuentas/es/.

Статус Трибунала определяется Органическим законом "О Счетном трибунале" 1982 г. <1> и Законом "О деятельности Счетного трибунала" 1988 г. <2>.

--------------------------------

<1> URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1982-11584.

<2> URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1988-8678.

В соответствии с законодательством под контроль Счетного трибунала подпадают следующие структуры: администрация государства, автономные сообщества, местные корпорации, учреждения социального обеспечения и иные публичные предприятия. Счетным трибуналом осуществляется надзор за использованием субвенций, кредитов, поручительств и иной финансовой помощи, оказываемой публичным сектором физическим и юридическим лицам. В отличие от аналогичных органов в Италии и Бельгии на Счетный трибунал возложен только последующий контроль.

Счетный трибунал состоит из 12 советников, в число которых входят председатель и прокурор. Председатель назначается королевским декретом, а советники - Генеральными кортесами (Конгрессом и Сенатом) из числа судей и магистратов высших судов страны. Члены Трибунала независимы и несменяемы. Прокуратура Трибунала состоит из назначаемых правительством прокурора и двух прокурорских адвокатов и функционально подчинена Генеральному прокурору государства.

В некоторых автономных сообществах (например, в Каталонии) учреждены независимые от Счетного трибунала счетные палаты. По своим функциям эти палаты имеют сходство с французскими счетными палатами, действующими в регионах. Данные палаты не располагают судейскими функциями и могут только давать рекомендации Счетному трибуналу.

Законодательство Испании содержит также нормы о том, что Счетный трибунал должен контролировать общественные средства, которые правительство выделяет политическим партиям на выборы (более подробно полномочия изложены в Законе о финансировании политических партий 2007 г. <1> и Законе об избирательной системе 1985 г. <2>). Счетный трибунал Испании подотчетен непосредственно Генеральным кортесам.

--------------------------------

<1> URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2007-13022.

<2> URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-11672.

В некоторых зарубежных странах существуют органы регионального финансового контроля, наличие которых не является предметом разногласий с высшими контрольными органами. Несомненно, что созданная в том или ином государстве система общегосударственного финансового контроля непосредственно влияет на организацию и правовое регулирование регионального финансового контроля. Законодатель при учреждении органов регионального финансового контроля скорее руководствовался тем, что они будут способствовать ликвидации пробелов в системе общегосударственного финансового контроля, вызванных территориальными особенностями государства или иными особенностями, связанными с системой государственного устройства.

Именно региональные контрольно-счетные органы в ряде зарубежных стран наделяются правом осуществления проверок расходования общегосударственных денежных средств на подведомственной им территории. Так, в Швейцарии органы финансового контроля кантонов осуществляют тесное сотрудничество с Федеральным органом финансового контроля и по его поручению исполняют некоторые контрольные поручения, включая проверку общегосударственных бюджетных средств.

Федеративная Республика Германия является примером федеративного государства, в котором действуют органы регионального финансового контроля - региональные счетные палаты, осуществляющие свои полномочия на основании нормативных правовых актов, принятых землями. Несмотря на то что "отсутствует полное сходство в структуре земельных счетных палат, действующих в разных землях ФРГ" <1>, существующие различия имеют организационный характер. Правовую основу деятельности всех счетных палат земель Германии составляют Конституция ФРГ, законы о счетных палатах, а также иные специальные законы. Нормы законодательства устанавливают, что земельные счетные палаты выступают в качестве высшего органа финансового контроля земли и не являются контрольными органами низшего уровня по отношению к Федеральной счетной палате ФРГ, а представляют структуру одного уровня. Более того, законодательно предусмотрено четкое разграничение полномочий между ними, а также установлены способы взаимодействия.

--------------------------------

<1> См.: Ионова А.И. Счетные палаты ФРГ: правовые основы и принципы деятельности // Государство и право. 1998. N 3. С. 95.

Примером централизованной системы финансового контроля, где региональные финансово-контрольные учреждения находятся в прямом организационном подчинении у высшего органа финансового контроля государства, являлась Франция. До начала 1980-х гг. Счетная палата Франции имела только центральный аппарат. В 1982 г. в связи с принятием Закона "О Счетной палате" были созданы региональные управления контроля. Проводя совершенствование системы финансового контроля, Франция на современном этапе одновременно ведет политику последовательной финансовой децентрализации с политикой сохранения контроля со стороны государства. В государстве имеется четкое разграничение финансовых полномочий и ответственности центральных и региональных органов и органов местного самоуправления <1>. Региональные счетные палаты организовываются на тех же принципах, что и Суд по счетам Франции. В их состав входят члены, которые имеют статус судей и являются несменяемыми. Председатель (главный советник или финансовый инспектор) региональной счетной палаты назначается декретом Президента Республики из числа главных советников или советников-докладчиков федеральной палаты. Для оказания содействия к региональным счетным палатам могут быть прикреплены магистры федеральной палаты Франции. Во всех региональных палатах есть должность комиссара правительства, который избирается из числа магистров палаты и осуществляет функции прокурора (по аналогии с Генеральным прокурором федеральной палаты Франции), который фактически выполняет функции внутреннего контролера <2>. К региональным счетным палатам могут быть также прикреплены государственные чиновники и чиновники местных коллективов.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Самойлова Л.М. Контроль над исполнением бюджета во Франции: эволюция правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 44.

<2> Подробнее об этом см.: Трещетенкова Н.Ю. Правовой статус счетных палат (опыт иностранных государств) // Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999. С. 7, 8.

В соответствии с Законом от 2 марта 1982 г. N 82-213 на региональные счетные палаты Франции возложены следующие полномочия:

1) высказывать свою позицию и предложения относительно бюджетных актов местных органов управления, по которым имеются несоответствия и отклонения;

2) выносить судебные решения по счетам всех органов местного самоуправления и их государственных учреждений;

3) обеспечивать надлежащее использование государственных средств данными учреждениями.

Проведение проверки осуществляется в следующем порядке: утверждается постановление о ее проведении, которое направляется работникам финансовых отделов. Проверка счетов выполняется ревизорами или ответственными работниками финансовых отделов, а копия отсылается руководителю органа местного самоуправления. Далее проводится проверка правильности использования бюджетных средств органами местного самоуправления, региональными публичными учреждениями.

Во Франции существует зависимость региональных счетных палат от Суда по счетам, так как в законодательстве закреплено право контроля за принимаемыми региональными счетными палатами решениями со стороны федеральной палаты Франции. Таким образом, есть дела, по которым региональная счетная палата имеет исключительные полномочия и принимает окончательное решение, и дела, по которым решения региональных счетных палат могут быть обжалованы в Суд по счетам. Фактически Суд по счетам Франции выступает в качестве апелляционной судебной инстанции, если вынесенное решение является спорным.

В случае обжалования решения региональной счетной палаты апелляционная жалоба подается лицом (учреждением), несущим ответственность за нарушение, выявленное в ходе проверки. В случае выявления новых, ранее не исследованных фактов для разрешения конфликтной ситуации обычно проводится повторное рассмотрение дела.

Во всех шести штатах Австралии и на двух ее территориях действуют Генеральные аудиторы и службы аудита, которые являются независимыми организациями и оказывают Генеральному аудитору штата/территории содействие в обеспечении независимости мнения о финансовой и операционной деятельности государственных организаций. В каждом штате приняты сходные законы, регулирующие их деятельность.

Так, например, Закон об аудите штата Тасмания 2008 г. закрепляет полномочия Генерального аудитора штата, его функции и мандат. Согласно его положениям Генеральный аудитор должен осуществлять аудит финансовой отчетности государственных структур штата и устанавливать соответствие законодательству и стандартам бухгалтерского учета их отчетов. Кроме того, Генеральный аудитор имеет право на проведение:

- аудита эффективности изучения, результативности и экономичности государственного образования, ряда государственных учреждений, части государственной организации или филиала государственного образования;

- экспертизы или исследования любого вопроса, касающегося счетов казначея, в государственной организации или дочерней компании государственного образования и общественного имущества.

Результаты всех проведенных проверок представляются в парламент для рассмотрения.

Генеральный аудитор и персонал Службы аудита штата Квинсленд имеют беспрепятственный доступ во все государственные учреждения и могут проанализировать действенность и эффективность какого-либо аспекта финансовой деятельности организации общественного сектора и администрации и доложить об этом парламенту штата <1>.

--------------------------------

<1> См.: Auditor-General Act of Queensland.

Такая децентрализованная система финансового контроля, существующая в штатах Австралии в виде отдельных региональных контрольных организаций, предназначенных для осуществления контроля над бюджетными средствами административно-территориальных образований, не является единой системой общегосударственного финансового контроля и не подчиняется высшему финансово-контрольному органу государства.

Подводя итог, хотелось бы обратить внимание на то, что на региональном уровне для большинства государств первостепенное значение в деятельности внешних региональных контрольных органов имеет предварительный финансовый контроль, который нацелен на повышение результативности управленческих решений региональных и местных властей. Деятельность контрольных учреждений направлена не только на проверку правильности движения государственных финансов, но и на совершенствование системы финансового управления в целом.

С целью оказания содействия в развитии региональных органов финансового контроля, а также создания условий для совершенствования методики их деятельности путем сотрудничества, обмена информацией и опытом, проведения исследований, касающихся вопросов контроля над публичными финансами на международном уровне, действует Европейская организация региональных институтов внешнего контроля за государственным сектором в Европе (EURORAI <1>). Данная организация, обеспечивая наиболее рациональное использование государственных средств, осуществляет консолидацию региональных контрольно-счетных учреждений, часто имеющих одинаковые организационно-правовые проблемы. Международное сотрудничество в этой сфере позволяет выработать единые подходы к организации региональных органов финансового контроля и правовому регулированию их деятельности, а также определить основные направления их дальнейшего развития.

--------------------------------

<1> http://www.eurorai.org/eurorai/eurorai_ru.nsf

Проведенное исследование показывает, что в зарубежных государствах сформировались различные системы финансового контроля. Тем не менее деятельность контрольно-ревизионных органов базируется на общих принципах, сложившихся благодаря многолетнему международному опыту.