непротиворечивой системы законодательных актов, своеобразного свода законов, регулирующих различные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны и нетопливной энергетики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Яновский А.Б., Барон Ю.Л. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года и нормативное правовое обеспечение ее реализации; Гудков И.В., Лахно П.Г. Энергетическая стратегия России в системе программных документов: внутригосударственные и международно-правовые аспекты; Грищенко А.И. Энергетическая стратегия 2030 года и атомная отрасль России; Блинкова Е.В. Правовая реформа в теплоснабжении (в аспекте Энергетической стратегии России на период до 2030 года) // Энергетическое право. 2010. N 1.

II. Энергетическое право - комплексная отрасль законодательства

Энергетическое право - это реальность. Какой смысл мы вкладываем в этот термин, что это - отрасль права или отрасль законодательства? Представляется, что мы можем употреблять это словосочетание аналогично тому, как мы говорим о сельскохозяйственном, промышленном, транспортном праве и т.д. Действительно, речь идет о совокупности норм, законодательных актов, источников права, обеспечивающих регулирование этой важнейшей отрасли экономики.

Все это, не говоря уже о технических, технологических особенностях данной сферы, существенным образом определяет характер правового регулирования ТЭК. Поэтому энергетическое право - это

сложный комплекс. Это что, публичное право? Или это частное право? Да и то и другое. Это скорее отрасль смешанного характера, так сказать, частно-публичного <1>. Поэтому говорить, что здесь сформировалась какая-то единая правовая отрасль, можно, но лишь в определенном смысле, как комплексная отрасль.

--------------------------------

<1> См.: Яковлев В.Ф. Правовое регулирование топливно-энергетического комплекса России // Энергетика и право / Под ред. П.Г. Лахно. М., 2009. Вып. 2.

Вопрос о комплексных отраслях права и законодательства в советской литературе получил довольно серьезную разработку, особенно в процессе предвоенных и послевоенных дискуссий о системе советского права, в новейших правовых воззрениях российских ученых о делении права на публичное и частное <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995; Он же. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 3; Алексеев С.С. Частное право. М.: Статут, 1999; Он же. Право. Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999; Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательное выражение и юридическая техника. Екатеринбург, 1999. С. 3; Он же. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000; Он же. Правовая система России - состояние и проблемы: Стенограмма доклада на официальной церемонии 31 мая 2007 г. награждения победителей и лауреатов II Всероссийского профессионального конкурса "Правовая Россия". URL: www.garant.ru/; Суханов Е.А. Гражданское право России - частное право. М., 2008; Андреев В.К. Гражданское право не должно быть частным // Российское правосудие. 2011. N 2; и др.

Особую актуальность применительно к исследованию энергетического законодательства Российской Федерации имеют высказанные еще в послевоенные годы взгляды и выводы проф. В.К. Райхера о комплексных отраслях права, более поздние выводы С.С. Алексеева о комплексных, вторичных, производных правовых образованиях. Небезынтересными представляются соображения относительно системы структуры права и свойств частей этой структуры, высказанные Ю.К. Толстым: "Система права существует не в одном, в самых различных измерениях. Иными словами, система права многомерна или, что то же самое, полимерна. В системе права существуют не только первичные, но также вторичные, третичные и прочие правовые образования" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 184; Толстой Ю.К. О преподавании гражданского права на современном этапе // Преподавание гражданского права в современных условиях. СПб., 1999. С. 43. Он поддерживает также мнение некоторых других питерских юристов, согласно которому любому правовому образованию, независимо от его места в системе права, присущ элемент комплексности, и делает вывод о том, что "химически чистые отрасли права выделить невозможно, их просто-напросто нет". См.: Там же.

По мнению В.К. Райхера, комплексные отрасли права должны соответствовать трем условиям: "Во-первых, необходимо, чтобы совокупность правовых норм была адекватна определенному, специфическому кругу общественных отношений, т.е. имела в этом смысле единый и самостоятельный предмет регулирования, а следовательно, и предметное единство. Во-вторых, регулируемый такой совокупностью норм специфический круг отношений должен обладать достаточно крупною общественною значимостью. В-третьих, образующий такую совокупность нормативно-правовой материал должен обладать достаточно обширным объемом" <1>.

--------------------------------

<1> Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М. - Л., 1947. С. 189 - 190.

Сходную мысль, но в другом ракурсе высказал С.С. Алексеев: "От структуры права нужно отличать структуру его источников, в частности систему законодательства. Если первое - это объективно существующее деление внутри самого права, в рамках его содержания, то второе представляет собой состав, соотношение, построение источников, внешней формы права, в том числе нормативных актов, наличие в них подразделений, обособляемых главным образом по предметному и целевому критерию" <1>. С этим связана, по нашему мнению, потребность в структурно единой системе правового регулирования ТЭК РФ с естественной разбивкой по отдельным суботраслям ТЭК, а именно: правовое регулирование электроэнергетики, газовой промышленности, в том числе газоснабжения, нефтяной промышленности и промышленности нефтепродуктообеспечения, угольной промышленности (сланцы, торф), ядерной (атомной) энергетики, гидроэнергетики. В систему энергетического комплекса страны входит нетопливная, альтернативная, возобновляемая энергетика, отношения в сфере которой также требуют надлежащего правового регулирования. Речь идет о солнечной энергии, ветряной энергии, геотермальной электро- и теплоэнергии, биомассовой энергии, океанской термальной энергии и энергии приливов и отливов, синтетическом топливе как источнике энергии, водородной, а также малой энергетике. В совокупности это и составляет предмет энергетического законодательства Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 254. Иную точку зрения см.: Корнеев С.М. Вопросы построения советского права // Правоведение. 1963. N 1. С. 14 - 25.

Структурно единая система правового регулирования в названной сфере обусловливается не единым методом регулирования отношений, как, по мнению многих ученых, в первичных, базовых, фундаментальных, основных отраслях, а только общей сферой (предметом) регулирования - отношениями, связанными с организацией и функционированием топливно-энергетического комплекса России и нетопливной энергетики. Отсюда энергетическое законодательство Российской Федерации необходимо рассматривать в качестве интегрированной, комплексной отрасли законодательства,

где предмет регулирования включает в себя элементы других первичных, фундаментальных отраслей, не говоря уже о юридических режимах, методах и механизмах правового регулирования. Это дает возможность использования межотраслевого взаимодействия правовых норм, иного инструментария для адекватного регулирования энергетических отношений.

В реальной жизни очень трудно найти публичные или частные правоотношения в чистом виде. Тем не менее в энергетическом праве нужно четко разграничивать публичное и частное право. Почему? Потому что это два разных типа регулирования общественных отношений, поскольку частное и публичное право регулирует два типа общественных отношений. Частное право регулирует так называемые горизонтальные отношения, где нет власти и подчинения, где есть отношения равенства и свободы. Публичное право регулирует отношения с участием государства как носителя власти - это вертикальные отношения, отношения субординации, отношения власти и подчинения. Без таких отношений современное общество функционировать не может. Энергетическое право состоит из "чересполосицы" публичного и частного права <1>. Мы вернулись в естественное состояние современного общества - у нас есть частные отношения, частные интересы и частное право и есть властеотношения как сфера применения публичного права. Весь вопрос, очевидно, в дозировке того и другого. И в их, во-первых, соотношении и, во-вторых, во взаимодействии. Что мы должны в конечном счете поставить во главу угла: публичные интересы или частные интересы? Частный интерес - это интерес гражданина, публичный интерес - это интерес общества в целом, выражаемый государством. Иногда у нас этот интерес называют государственным интересом. Во-первых, мы предпочитаем другой термин - "публичные интересы"... Публичное право необходимо для выполнения государством его функций. Частное право необходимо для обслуживания жизни граждан, для обслуживания их прав и интересов. Мы должны постоянно думать о том, в каком соотношении находятся у нас публичное и частное право. Это соотношение оптимально или нет? И, во-вторых, мы должны обеспечивать постоянное их взаимодействие. Частное право не может эффективно функционировать, если оно

не подкреплено возможностями публичного права <2>.

--------------------------------

<1> Sacker. Handbuch zum deutsch-russischen Energierecht. Ein Rechtsvergleich. Herausgeber: Franz Jurgen Sacker / Petr G. Lakhno. Munchen: C.H. Beck, 2010. S. 1 - 16.

<2> См.: Яковлев В.Ф. Правовая система России - состояние и проблемы: Стенограмма доклада на официальной церемонии 31 мая 2007 г. награждения победителей и лауреатов II Всероссийского профессионального конкурса "Правовая Россия". URL: www.garant.ru/.

На самом деле в энергетическом праве в значительной степени представлено частное право - гражданское право (корпоративное право, право собственности, договорно-обязательственное право, право интеллектуальной собственности), трудовое право и т.д. С другой стороны, представлено и публичное право. Органичное переплетение частного и публичного права - пожалуй, одна из главных особенностей этого правового комплекса. Практически в регулировании отношений этой сферы участвуют все отрасли права, начиная, конечно, с конституционного права. Конституция РФ устанавливает не только определенные отправные положения, но ее формулировки указывают нам на то, что в регулировании отношений в этой сфере должны сочетаться и взаимодействовать подходы, характерные для публичного и частного права (см. ст. ст. 9, 36 Конституции РФ).

Недра - публичная собственность, отсюда на стадии представления недр в пользование используются элементы административно-правового регулирования в виде лицензий, установления обязательных правил. Также не стоят в стороне налоговое, финансовое, уголовное право. Ну и, конечно, судебное право <1>.

--------------------------------

<1> См.: Клеандров М.И. Об организации преподавания в юридических вузах России правовых дисциплин вообще и энергетического права в частности // Энергетика и право / Под ред. П.Г. Лахно. М., 2008. С. 473 - 549.

Система энергетического законодательства Российской Федерации отражает федеративный характер устройства нашего государства. Поэтому в его структуре имеются нормативно-правовые акты федерального уровня: федеральные законы, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные нормативные акты (нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и других федеральных органов).

Федеральное энергетическое законодательство составляет основной массив энергетического законодательства Российской Федерации. В развитие положений федеральных законов в области энергетики субъекты Российской Федерации создают свое энергетическое законодательство, тесно связанное с законодательством по владению, пользованию и распоряжению землей, недрами, водными

идругими природными ресурсами, что находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (подп. "в" п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Практически во всех субъектах Российской Федерации имеются нормативные правовые акты, регулирующие отношения в топливно-энергетической сфере, относящиеся к энергетическому законодательству. Наиболее продвинутой здесь является нормотворческая деятельность Ханты-Мансийского автономного округа. При этом нормы регионального законодательства устанавливаются в тесной взаимосвязи с федеральным законодательством и не противоречат ему, что действительно означает детализацию и практическое применение принципов совместного ведения.

Всубъектах Российской Федерации принято немало законов, развивающих отдельные положения федеральных законов или конкретизирующих их исходя из специфики того или иного региона. Так, например, приняты и действуют законы субъектов Федерации в развитие Федерального закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Предмет правового регулирования энергетического законодательства - энергетические отношения - служит причиной своеобразия норм, которые составляют эту отрасль. Поэтому для надлежащего

иэффективного правового регулирования отношений в области энергетики большое значение имеют технические и технологические условия, базирующиеся на выводах естественных наук. Без знания и учета этих качеств энергетических отношений разработка и применение правовых норм будут не полными, а во многих случаях, может быть, ошибочными. В энергетическом законодательстве мы должны исходить из совершенно очевидного факта: признания приоритета естественных законов перед социальными.

Вэтом плане регулирование отношений в области энергетики сопоставимо с регулированием отношений в сфере телекоммуникаций, электронной коммерции, использования возможностей Интернета в сфере бизнеса, где также большое значение имеют технические и технологические условия. В связи с принятием 27 декабря 2002 г. Федерального закона N 184-ФЗ "О техническом регулировании" ведется большая работа по установлению обязательных требований (технических

регламентов) к продукции и видам деятельности, в том числе и в энергетической сфере.

Вэнергетическом законодательстве наблюдается особое сближение правового регулирования отношений в области использования первичных невозобновляемых минеральных энергетических ресурсов, в первую очередь нефти и газа, ибо они как предметы правового регулирования (в отношении которых установлены правовые нормы) в своей основе имеют простые химические формулы нефтяной смеси и варьируются от простого газообразного метана, состоящего из стандартного набора молекул: один атом углерода и четыре атома водорода - CH4, до более сложного октана - C8H18, компонента сырой нефти <1>. Определенными особенностями отличается уголь, хотя при определенном производственном воздействии (гидрогенизации) и его можно превратить в жидкое топливо, в основе которого те же химические элементы. Особое место занимает электроэнергетика, которая является вторичным видом энергии и наиболее распространена и привлекательна в использовании. Электроэнергетика является единственной суботраслью ТЭК (правда, электроэнергия вырабатывается и на атомных электростанциях, деятельность которых просто не может безопасно функционировать без правовой, технической, технологической и иной регламентации), которая в связи с реформированием получила солидное правовое обеспечение. В 2003 г. был принят пакет законодательных актов и постановлений Правительства Российской Федерации, а также иных актов, регламентирующих электроэнергетическую сферу <2>.

--------------------------------

<1> См.: Казьмин Д. Газ стал нефтью. Споры о химии // Ведомости. 2010. 29 сент.

<2> Звягин Вл. Правовой лабиринт Чубайса. О проблемах законодательного обеспечения реформы электроэнергетики // Мировая энергетическая политика. 2003. N 6. С. 66 - 69.

Всоответствии с Федеральным законом "Об электроэнергетике" принят ряд подзаконных нормативных актов, регламентирующих правила оптового и розничных рынков, технические регламенты

всфере функционирования Единой энергетической системы России (передачи электроэнергии, надежного энергоснабжения и т.д.) и др.

И конечно, научная мысль и реальные потребности заставляют обратить внимание и на альтернативные возобновляемые источники энергии - солнце, ветер, вода, геотермальные источники, энергия приливов и отливов и др. Надо сказать, что в зарубежных странах принят целый ряд нормативных актов, регулирующих отношения в этой сфере <1>. Достижением российского законодательства следует признать закрепление в Законе "Об электроэнергетике" перечня возобновляемых источников энергии и определение экономических механизмов, стимулирующих их использование <2>.

--------------------------------

<1> На сегодняшний день более чем в 100 странах приняты отдельные законы, регулирующие отношения в области использования и стимулирования возобновляемых источников энергии. URL: www.nevs.kremlin.ru/transcripts/7872/.

<2> См.: Федеральный закон "Об электроэнергетике" // СПС "КонсультантПлюс".

Вто же время целостная концепция энергетического законодательства Российской Федерации предполагает учет специфики, особенностей и различий правового регулирования нефтяной, газовой, угольной, атомной и других суботраслей российского ТЭКа. Это нашло отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих отношения в названных сферах: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" <1>; Федеральный закон от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" <2>. В настоящее время Министерством энергетики РФ разработан проект Федерального закона "О добыче, переработке и транспортировке нефти и продуктов ее переработки" <3>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.

<2> Собрание законодательства РФ. 1996. N 26. Ст. 3033; 2000. N 33. Ст. 3348.

<3> См.: Джавахян А.О. О концепции проекта Федерального закона "О добыче, переработке и транспортировке по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки" // Законодательство. 2010. N 3. С. 57 - 60; Интервью зам. Министра энергетики РФ С. Кудряшова "Все идет по плану" // Российская газета. 2009. 13 мая. N 84 (4908).

Состояние ТЭК России в наше время характеризуется двумя моментами: с одной стороны, мы получили наследие от советского времени. Тогда были сформированы крупные национальные системы энергообеспечения, были хорошо налажены разведка и поиск недр, полезных ископаемых, отработаны балансы, запасы. С другой - в этом комплексе произошли очень крупные перемены ввиду вторжения в эту сферу частного элемента, частной собственности, частного бизнеса и, соответственно,

частноправового регулирования. Вторжение частного элемента имело, конечно, и некоторые негативные последствия, но тем не менее создало базу для реализации принципов и основ рыночной экономики в этой сфере.

Сейчас сам ТЭК и его правовое регулирование характеризуются сочетанием частного и публичного их взаимодействия. Очевидна необходимость совершенствования законодательства в этой сфере для того, чтобы снять ту напряженность, которая образовалась в этом секторе нашей экономики из-за осуществления преобразований в отсутствие какой-либо концепции. Поэтому вторжение частного носило спонтанный характер. Совершенствование права в этой сфере в России - чрезвычайно важное дело, поскольку в ней наблюдается нерациональное и не всегда экологичное использование природных ресурсов, а также крайне неравномерное распределение доходов, влекущее за собой неоправданные социальные расслоения.

Необходимо органично сочетать частное исходя из сочетания

предпринимательской свободы с государственной регламентацией с помощью законов, а не индивидуальных актов. Государство должно обеспечивать стабильность, безопасность, доступность источников энергии, экономичность в их использовании, обеспечение наших национальных интересов.

Главная задача энергетического законодательства - правовое регулирование отношений в сфере энергетики в целях обеспечения потребностей населения и экономики страны в энергетических ресурсах, их рациональном использовании, а также в создании условий для равноправного хозяйствования организаций всех форм собственности в топливно-энергетическом комплексе и выполнения Российской Федерацией своих международных обязательств и охраны окружающей природной среды. Энергетическое законодательство призвано создать правовую базу регулирования добычи (производства), преобразования, транспортировки, распределения и потребления энергетических ресурсов.

Энергетическое законодательство является уникальным примером взаимодействия экономики, политики и права на фоне рыночных отношений. В нем в высшей степени проявляется взаимодействие публично-правового и частноправового методов регулирования общественных отношений.

Формирование долгосрочной государственной экономической политики, в том числе в сфере энергетики, началось с первых шагов новой России как самостоятельного государства, что было законодательно закреплено на самом высоком правовом уровне. В Конституции РФ 1993 г. установлено, что "в ведении Российской Федерации находятся... федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы..." (п. "и" ст. 71).

В развитие конституционных положений государственная энергетическая политика новой России закрепляется на законодательном и ином нормативно-правовом уровне <1>.

--------------------------------

<1> См.: Быков А.Г., Шалманов Г.Г., Толченков Н.И. Нормативно-правовое обеспечение Энергетической стратегии России // Энергетическая политика. 1995. Вып. 1. С. 5 - 12; Хрилев Л.С., Давыдов Б.А., Орлов Р.В. Актуальность создания системы энергетического законодательства в России // Энергетическая политика. 1999. Вып. 4, 5. С. 74 - 80; Лахно П.Г. Становление и развитие энергетического законодательства РФ // Государство и право на рубеже веков: Мат-лы всерос. конф. М., 2001. С. 274 - 284; Попондопуло В.Ф. Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития // Правоведение. 2007. N 3. С. 3 - 12; Вершинин А.П. Энергетическое право: Учебно-практический курс. СПб., 2007; Lakhno P. 1) Adjusting the course. Legal aspects of Russia's new energy strategy // Oil of Russia. 2004. N 1; 2) On the stage of development. New legislation for the energy sector is consistently shape in Russia // Ibid. 2006. N 2; Lakhno P., Belitskaya A. Basis of the Investment Climate // Ibid. 2008. N 4.

Государственный подход к организации и функционированию ТЭК, его правовому обеспечению проявляется как в разработке, принятии и применении федеральных законов и иных нормативных правовых актов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере ТЭК, так и в разработке документов программного характера, определяющих стратегические направления развития ТЭК на среднесрочную и отдаленную перспективу, в том числе и программу развития энергетического законодательства Российской Федерации.

Прямое отношение к ТЭКу РФ имеют положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 <1>, где речь идет об усилении государственного регулирования в экономике <2>. В настоящее время основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства определяет Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <3>. Согласно Закону правовую основу обеспечения безопасности составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской

Федерации, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности (ст. 5).

--------------------------------

<1> URL: www.kremlin.ru.

<2> См.: Экономическая безопасность России. Общий курс: Учебник / Под ред. В.К. Сенчагова. М.,

2005.

<3> URL: www.kremlin.ru.

В современных условиях особую значимость приобретает государственная энергетическая политика, задающая устойчивый долгосрочный курс развития энергетического сектора. Документом, конкретизирующим цели и задачи перспективного развития российского энергетического сектора, приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, является Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная в ноябре 2009 г. распоряжением Правительства Российской Федерации.

ЭС-2030 - не первый документ подобного рода. Энергетических стратегий в России начиная с 1991 г. было разработано несколько. Последняя - с проекцией на 2030 г. Но все они базировались на "трех китах". Первое - обеспечение энергетической безопасности страны и ее регионов. Обеспечение энергетической безопасности определяется ресурсной достаточностью, экономической доступностью, экологической и технологической допустимостью. Ресурсная достаточность определяет физические возможности бездефицитного обеспечения энергоресурсами национальной экономики и населения, экономическая доступность - рентабельность такого обеспечения при соответствующей конъюнктуре цен, экологическая и технологическая допустимость - возможность добычи, производства и потребления энергоресурсов в рамках существующих на каждом этапе технологий и экологических ограничений, определяющих безопасность функционирования энергетических объектов <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 2 разд. V ЭС-2030.

Второе - эффективно использовать природные ресурсы и весь энергетический потенциал, все национальное богатство для развития экономики и повышения качества жизни населения.

Третье - инновационно обновить как сам ТЭК, так и с его помощью всю отечественную промышленность <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.politekonomika.ru/000013/?cat=11; Бушуев В.В. Поставка электроэнергии - это услуга, а не товар // Политэкономика. 2009. Вып. 10 - 11 (23 - 24).

Важное значение придается вопросам экологии <1> и климата <2>.

--------------------------------

<1> См.: Экологическая доктрина РФ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 36. Ст. 3510; СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: Климатическая доктрина РФ // Собрание законодательства РФ. 2009. N 51. Ст. 63; СПС "КонсультантПлюс".

Одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу является энергетическая безопасность <1>. Необходимыми условиями обеспечения национальной и глобальной энергетической безопасности являются многостороннее взаимодействие в интересах формирования отвечающих принципам Всемирной торговой организации (ВТО) рынков энергоресурсов <2>, разработка и международный обмен перспективными энергосберегающими технологиями, а также использование экологически чистых альтернативных источников энергии <3>.

--------------------------------

<1> См.: Belykh V.S. Energy Law as a legal basis for Russian national economic security // Russian law. Theory and practice. 2010. N 1.

<2> См.: Анхель де ла Вега Наварра. Примирить ОПЕК и ВТО. Регулирование энергорынков // Ведомости. 2008. 19 июня.

<3> Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы) (концептуальный подход). URL: http://archive.kremlin.ru/text/docs/2009/04/215303.shtml#.

Основным содержанием энергетической безопасности являются устойчивое обеспечение спроса достаточным количеством энергоносителей стандартного качества, эффективное использование энергоресурсов путем повышения конкурентоспособности отечественных производителей,

предотвращение возможного дефицита топливно-энергетических ресурсов, создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение стабильности функционирования систем энерго- и теплоснабжения <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 60 Стратегии национальной безопасности.

Энергетическая безопасность - это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Эти угрозы определяются внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, а также внутренними - состоянием и функционированием энергетического сектора страны.

Государство несет ответственность за энергетическую безопасность общества.

Смысл создания Энергетической стратегии состоит в том, чтобы обеспечить баланс интересов государства и бизнеса.

Государство старается обеспечить сбалансирование развития всех отраслей экономики. В отличие от бизнеса оно стремится не столько к коммерческой, сколько к социально-экономической эффективности народного хозяйства, например ставит цель выйти на определенный уровень доходов в расчете на душу населения (подушевое потребление энергии) или уменьшить энергоемкость экономики. На единицу ВВП мы тратим в 5 - 6 раз больше, чем развитые европейские страны, и в 12 - 16 раз больше, чем США и Япония <1>. Например, исходя из социально-экономической эффективности снижения нагрузки на окружающую среду развивать альтернативную энергетику очень важно, несмотря на текущую ее коммерческую непривлекательность, поскольку реальная отдача от вложений в этот вид деятельности возможна лишь в отдаленной перспективе <2>.

--------------------------------

<1> См.: Там же.

<2> См.: приложение N 2 "Индикаторы экологической безопасности энергетики" к ЭС-2030.

Бизнес же устремляется туда, где видит возможность больше заработать при действующих экономических условиях, и это совершенно естественно и правильно: он стремится к коммерческой эффективности. Цели компании просты и краткосрочны: минимизация налогов и максимизация прибыли, максимальная эффективность на вложенный капитал.

Энергетическая стратегия нужна, чтобы компании (бизнес) понимали, какие цели государство ставит перед отраслью, какие направления стремится развивать и что оно будет предпринимать для этого. Компании работают в текущей системе координат. Задача Стратегии - изменить эту систему в нужную сторону, формируя новые рамочные условия бизнеса с таким расчетом, чтобы бизнесу было выгодно инвестировать в программы, намечаемые государством, т.е. в развитие государственно-частного партнерства, о чем неоднократно говорится в ЭС-2030.

ЭС-2030 - объемный документ, содержащий 89 страниц основного текста и пять приложений на 49 страницах. В восьми разделах документа отражены текущие результаты реализации предыдущей Энергетической стратегии России до 2020 года и сформулированы цели и задачи на период до 2030 г.

А в пяти приложениях сформулированы конкретные показатели и индикаторы, в большей части цифровые, развития топливно-энергетического комплекса России.

Особое место в нем занимает приложение N 5 - Сводный план ("дорожная карта") мероприятий государственной энергетической политики на период до 2030 г., обеспечивающих реализацию стратегии. В нем наряду с другими (всего 23 пункта) и в развитие п. 4 "Развитие внутренних энергетических рынков" разд. V "Государственная энергетическая политика" Энергетической стратегии предусмотрены меры по развитию внутренних энергетических рынков: 1) по совершенствованию государственного контроля за уровнем экономической концентрации; 2) по созданию и развитию отечественных систем биржевой торговли всеми видами топливно-энергетических ресурсов; 3) по формированию эффективной и стабильной системы тарифо- и ценообразования на энергетических рынках.

На заседании Совета безопасности "О состоянии и мерах по обеспечению энергетической безопасности России", состоявшемся 13 декабря 2010 г., Президент РФ Д.А. Медведев сказал: "У нас в повестке дня один из вопросов, который является, наверное, ключевым в экономической сфере, во всяком случае, мы очень часто к нему обращаемся, - это энергетическая безопасность страны.

Энергобезопасность в любом государстве рассматривается в качестве гарантии суверенного развития нации. То же самое относится к нашей стране, хотя мы, казалось бы, энергией обеспечены больше, чем кто бы то ни было. Эта энергобезопасность прямо влияет на решение самых разных задач, прежде всего, конечно, социально-экономических, и на конкурентоспособность экономики в целом" <1>. Президент РФ поручил Правительству РФ разработать Доктрину энергетической безопасности.

--------------------------------

<1> URL: www.news.kremlin.ru/news/9809/.

По словам главы государства, первоочередными мерами по реализации доктрины должны стать, в частности, устойчивое и долгосрочное снабжение страны энергоресурсами, активное развитие гидроэнергетики и альтернативных источников энергии, определение порядка быстрого реагирования на чрезвычайные ситуации, модернизация предприятий топливно-энергетического комплекса, особые меры защиты энергетических объектов от террористов, международная энергетическая кооперация.

Меры по обеспечению энергетической безопасности, показатели, характеризующие степень энергетической безопасности страны, должны быть предусмотрены в законах, создающих нормативно-правовую базу функционирования энергетики и обеспечивающих эффективное государственное регулирование деятельности предприятий ТЭК. Особенно важными являются законодательные и иные нормативно-правовые акты, направленные на энергосбережение и повышение энергетической эффективности <1>, повышение инвестиционной активности как в экономике страны в целом, так и в топливно-энергетическом секторе в частности.

--------------------------------

<1> См.: Энергосбережение - это серьезная экономия как для бюджета, так и для граждан. В Набережных Челнах 26 октября 2010 г. состоялось заседание Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России, на котором обсуждались вопросы реализации проектов в области энергоэффективности. URL: www.news.kremlin.ru/news/9809/.

В развитии энергетического законодательства Российской Федерации можно выделить определенные этапы, проследить некоторые наметившиеся тенденции. На начальном этапе становления Российского государства (именно Российского, с момента провозглашения независимости Российской Федерации и существования ее в качестве суверенного самостоятельного государства) в зарождавшемся энергетическом законодательстве преобладали нормативные акты в основном подзаконного характера: указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, и предназначались они в основном для оперативного регулирования организации и функционирования ТЭК, решения текущих задач об акционировании и приватизации в отраслях ТЭК, о государственной поддержке нефтяной промышленности и стабилизации предприятий нефтяного комплекса, создания равных условий инвестирования и расширения их внешнеэкономической деятельности и др.

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года исходит из того, что необходимо сформировать комплексную систему законодательства в этой области, которая явится основой для подзаконных и других нормативных актов федеральных органов исполнительной власти страны.

В настоящее время мы можем констатировать факт создания значительного числа нормативных актов базового рыночного энергетического законодательства, представляющих устойчивую систему правового регулирования организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны.

Современное состояние энергетического законодательства Российской Федерации отражает уровень научно-теоретической разработки соответствующих правовых проблем топливно-энергетического комплекса, их воплощения в конкретные нормативные правовые акты, принимаемые органами власти и управления. В этой сфере много еще предстоит сделать, поскольку не все требующие законодательного урегулирования отношения в сфере ТЭК имеют соответствующее правовое обеспечение. Многие отношения регулируются подзаконными или даже ведомственными нормативными правовыми актами.

Представляется, что дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы топливно-энергетического комплекса Российской Федерации будет развиваться в направлении разработки и принятия нормативных правовых актов на уровне федеральных законов, адекватно отражающих требования правового регулирования государственного воздействия и конкуренции в рыночном хозяйстве топливно-энергетического комплекса страны.

III.Энергетический кодекс Российской Федерации - основополагающий юридический документ,

регулирующий отношения в ТЭК

Создание единой, комплексной, непротиворечивой, адекватной системы

нормативно-правового регулирования энергетических отношений - непременное условие эффективного развития ТЭК и нетопливной энергетики.

Юридическая практика показывает, что без надлежащей правовой основы обеспечения устойчивого развития и функционирования энергетики, при наличии в этой сфере фрагментарного законодательства и отсутствии единой методологии объективно невозможно урегулировать отдельными правовыми актами особенности деятельности и взаимосвязи и взаимозависимости предприятий ТЭК, отношений производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов, энергетических материалов, продуктов и энергетических услуг.

Также необходим более тщательный научный анализ проблемы приведения энергетического законодательства в целостную систему. Видимо, нужен концептуальный законодательный акт, который закрепил бы отправные положения и принципы правового регулирования ТЭК России, а также ее участия в международных связях на условиях цивилизованных рыночных отношений.

Устранение этих недостатков связано с процессом систематизации и кодификации энергетического законодательства, переходом от текущего регулирования отдельных сторон деятельности к единой унифицированной системе правового регулирования. Речь в данном случае идет о принятии основополагающего для данной отрасли кодификационного акта - Энергетического кодекса или обобщающего Закона об энергетике. По этому пути уже пошли некоторые развитые страны: в Германии, например, в 2005 г. был принят новый (ранее действовали Законы 1938 г. и 1968 г.) Закон об энергетическом хозяйстве. Его целью является "создание ориентированного на конкуренцию, устойчивого и, в соответствии с экологическими аспектами, действенного энергетического рынка" (ст. 3); в США в 2005 г. Президент Буш подписал одобренный Конгрессом новый Закон об энергетической политике (Energy Policy Act of 2005) и др. В странах Содружества Независимых Государств также имеется опыт подобного регулирования.

Предлагаемый кодифицированный акт (Энергетический кодекс), мы совершенно убеждены в этом, должен быть не узковедомственным энергетическим актом по вопросам функционирования

энергетических систем, топливных отраслей промышленности и нетопливной энергетики, а важнейшим межотраслевым законодательным актом, призванным обеспечить комплексное правовое регулирование отношений в сфере энергетики. Он должен органически увязать в единой системе все многообразие сложившихся здесь отношений, содержать исходные нормы, способствующие формированию и развитию единого топливно-энергетического комплекса страны и нетопливной энергетики, определить тот уровень и основные параметры регулирования энергетики, которые будут обязательны для всех законов и иных нормативных правовых актов об энергетике, соподчиненных с ним.

Вконцептуальном плане Энергетический кодекс или иной нормативный акт в системе действующего законодательства следует рассматривать как обобщающий акт и как основу дальнейшего формирования системы законодательства в области производства и потребления топливно-энергетических ресурсов, энергетических материалов и продуктов, энергетических услуг в стране. Его положения могут быть развиты и детализированы в законах, регламентирующих отдельные суботрасли ТЭК, отдельные вопросы деятельности предприятий и организаций, входящих в систему энергетического комплекса страны. Он станет важнейшим инструментом регулирования отношений в сфере энергетики и вместе с конституционным, предпринимательским, гражданским, экологическим, административным, трудовым, финансовым, налоговым законодательством, законодательством о недропользовании, таможенным законодательством призван завершить формирование системы законодательства в сфере энергетики.

При разработке предлагаемого нормативного акта, несомненно, должны быть учтены достижения и положительные наработки действующего законодательства и практики его применения, предложения экспертного сообщества энергетиков - представителей различных отраслей знания, в том числе и юридической профессии. В этом плане значительную роль могли бы сыграть Общественная палата Российской Федерации, Ассоциация юристов России, в частности ее Комиссия по правовому регулированию в сфере энергетики.

ВЭнергетическом кодексе должны найти отражение особенности и специфика функционирования предприятий энергетики, заключающиеся в уникальном взаимодействии экономики, политики и права на фоне рыночных отношений, складывающихся в связи с деятельностью организаций ТЭК и отдельных потребителей энергоресурсов и энергетических услуг, а также взаимодействие государственных структур с хозяйствующими субъектами различных форм собственности.

Предметом правового регулирования Энергетического кодекса или иного обобщающего акта должны быть правовые, организационные и экономические основы и принципы регулирования отношений, основы единой государственной политики в сфере организации и функционирования топливно-энергетического комплекса и нетопливной энергетики и установление соответствующих полномочий органов государственной власти и управления; создание правовых условий формирования цивилизованного энергетического рынка (рыночной инфраструктуры) и недискриминационных экономических взаимоотношений его субъектов между собой и с государством как регулятором рыночных взаимоотношений.

Одними из ключевых задач кодекса должны стать:

определение общего направления развития энергетического законодательства, в том числе его специфики, заключающейся в учете в правовом регулировании энергетических отношений технических и технологических условий, базирующихся на выводах естественных наук;

формулировка основных юридических понятий в сфере энергетики, в том числе понятия энергии как способности выполнять работу, ее видов и форм, ее источников и носителей, ее

использования и применения, исходя из того, что энергия как предмет правового регулирования характеризуется уникальными особенностями и признаками, отличающими ее от других предметов и явлений материального мира. Эти особенности во многом предопределяют необходимость самостоятельного регулирования энергетических отношений, включающих весь комплекс проблем, связанных с превращением энергии природных ресурсов в благо человечества. Ибо многие проблемы, связанные с регулированием, коренятся не в самом акте регулирования, а в том, что регулируется;

определение (в развитие п. "и" ст. 71 Конституции РФ) федеральных энергетических систем

(понятие, состав, правовой режим, содержание понятия ведения органов государственной власти РФ по отношению к этим системам, порядок взаимодействия и взаимосвязи федеральных энергетических систем между собой и др.) и законодательное установление порядка их функционирования;

формулировка и раскрытие правовых средств, форм и методов (юридического инструментария) энергетической, в том числе сырьевой, транспортной безопасности и укрепления экономической интеграции страны;

создание правовых условий для инвестиционной привлекательности, а следовательно, высокотехнологичного развития предприятий и организаций энергетики, партнерства государства и бизнеса (чтобы бизнес инвестировал проекты, в которых заинтересовано государство);

правовые формы и способы энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

правовые вопросы энергетической экологии;

правовые формы и способы регулирования отношений по стимулированию использования возобновляемых источников энергии;

систематизация действующего законодательства в области энергетики и его гармонизация с международным энергетическим законодательством с учетом положений Концептуального подхода к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы) <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.kremlin.ru.

Ввиду наличия специального законодательства отношения, связанные с использованием и охраной недр, земель, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, охраной труда, здоровья и безопасности граждан, должны регулироваться Энергетическим кодексом с учетом специфики отношений, возникающих в энергетике.

При этом важно обеспечить сохранение и закрепление законодательного регулирования отношений, возникающих в сфере энергетики, доказавших на практике свою эффективность: угольная отрасль, газоснабжение, электроэнергетика, энергосбережение и повышение энергетической эффективности.

Предлагаемый акт, Энергетический кодекс, в своих правовых нормах должен целостно закрепить концептуальные положения энергетической политики страны как государственно-властные предписания, юридически обязательные для органов государственной власти и управления.

Энергетический кодекс Российской Федерации явится важным шагом на пути дальнейшего становления, формирования и развития относительно самостоятельного, отличающегося существенными правовыми особенностями, несомненно, связанного со всей системой современного российского законодательства правового массива, имеющего своей целью правовое обеспечение организации и функционирования топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, нетопливной энергетики и сфер потребления энергетических ресурсов, энергетических материалов и продуктов, энергетических услуг, в том числе и на международной арене.

Энергетический кодекс будет являться объединяющим, стержневым нормативно-правовым актом, устанавливающим правовой энергетический порядок Российской Федерации.

Предприниматель не желает учитывать традиционную дифференциацию отраслевого правового регулирования, пока еще доминирующую в российской правовой доктрине. Ему необходимо комплексное правовое регулирование его бизнеса. По нашему мнению, актом, который наиболее эффективно решал бы поставленную задачу, мог бы стать Энергетический кодекс Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Интервью А.Г. Быкова // Энергетическое право. 2008. N 1. С. 5 - 7; Лахно П.Г. Энергетический кодекс Российской Федерации - основополагающий юридический документ, регулирующий отношения в ТЭК // Бизнес. Менеджмент. Право. 2006. N 3.

§ 3. Принципы энергетического права (законодательства) <...>