!Учебный год 2024 / Сулейм
.pdf
6.1. Административное право |
131 |
|
|
Административное право – это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе внутриорганизационной и администра- тивно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов, а также при обеспечении юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц1.
Административное право можно определить как совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управленческой деятельности органов государственной администрации (в которые включаются исполнительные органы власти, а также иные государственные административные органы, не являющиеся формально исполнительными)2.
Административное право регулирует вопросы организации и деятельности разветвленного аппарата управления, т.е. всех звеньев системы органов исполнительной власти, а также «управленческий разрез» всех сфер экономического и социального развития3.
В учебнике по административному праву и процессу Ю.А. Тихомиров предлагает несколько другое определение:
«Административное право как отрасль российского права есть система правовых теорий и норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юри- дических режимов, обеспечения юрисдикционноохранительной деятельности и участия граждан в управлении государственными делами»4.
Административное право – это система юридических норм, регулирующих формирование и функционирование исполнительных органов государственной власти, их отношения между собой, с другими государственными органами, общественными объединениями и гражданами в процессе государственного управления, т.е. осуществления конкретных задач и функций государства на основе и во исполнение законов5.
1 См.: Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старикова. Воронеж: Изд. Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 41.
2 Административное право: Учебн. курс / Под ред. Р.А. Подопригоры. Алматы: Налоговый эксперт, 2010. С. 24 (автор главы – Р.А. Подопригора).
3 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 332.
4 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 60.
5 См.: Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд. М.: ООО ИД «Право и государство», 2005. С. 317.
132 |
Глава 6. Публично-правовые отрасли права |
|
|
Административное право Республики Казахстан – это система общеобязательных административно-правовых норм, закрепленных
внормативно-правовых актах, иных признаваемых государством источниках, являющихся государственно-властным критерием правомерно дозволенного и неправомерного поведения субъектов административного права1.
Как пишет Ю.Н. Стариков, предмет административного права можно представить следующим перечнем отношений:
а) управленческие отношения, возникающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право); б) управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной
власти и органов публичного управления; в) управленческие отношения, связанные с деятельностью испол-
нительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т.е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий;
г) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры;
д) отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления иных административных (юрисдикционных) органов о применении к физическим или юридическим лицам административных наказаний;
е) управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организациями делегированных им государством специальных государствен- но-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.
Общим признаком, объединяющим названные группы отношений
вединое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления (исполнительной власти)2.
Предмет административного права включает в себя следующие виды отношений:
1 См.: Таранов А.А. Административное право Республики Казахстан. Академ. курс. Алматы: Баспа, 2000. С. 12.
2 См.: Общее административное право. С. 44.
6.1. Административное право |
133 |
|
|
1)организационные управленческие отношения в области осуществления исполнительной власти. Регулируются организационноуправленческим правом;
2)внутриорганизационные управленческие отношения во всех сферах государственной деятельности;
3)административно-правовые контрольные отношения;
4)административно-юстиционные отношения (отношения по защите субъективных публичных прав граждан, законных интересов физических и юридических лиц);
5)административно-деликтные (охранительные) отношения. Регулируются административно-деликтным правом1.
Н.Ю. Хаманева определяет предмет административного права как совокупность общественных отношений, возникающих, развивающихся и прекращающихся в сфере функционирования субъектов исполнительной власти и осуществления административного судопроизводства,
атакже в связи с осуществлением иными государственными органами внутриорганизационной деятельности управленческого характера2.
По мнению Ю.Н. Старикова, предмет административного права – это система общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности публичной администрацией по исполнению законов, актов правосудия, публичных договоров (если они не стали предметом регулирования других отраслей права), а также при осуществлении административного судопроизводства.
Главная составляющая предмета административного права, его ядро – система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права – правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить и как совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, иных отношений, связанных с ее деятельностью, а также при осуществлении административного судопроизводства3.
Если проанализировать все эти определения, можно прийти к выводу, что административное право регулирует отношения в сфере государственного управления или, по-другому, в сфере управленческой деятельности органов государственной администрации.
1 См.: Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старикова. Воронеж: Изд. Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 45–54.
2 См.: Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК «Велби», Проспект, 2008. С. 10.
3 См.: Бахрах Д.И., Россинский Б.В., Стариков Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд. М.: Норма, 2005. С. 67.
134 |
Глава 6. Публично-правовые отрасли права |
|
|
Административное право является публично-правовой отраслью права. Это публичное право в чистом виде, причем самое объемное
иразветвленное среди отраслей публичного права. В этом его сходство с гражданским правом, которое занимает такое же место в системе частного права. Именно поэтому административное право и гражданское право являются базовыми и системообразующими отраслями соответственно публичного права и частного права.
Одной из серьезных проблем административного права является, на мой взгляд, вопрос о соотношении административного и государственного права. Сами административисты эту проблему обычно обходят.
Например, в фундаментальном труде «Общее административное право» данному вопросу уделен один абзац. Приведем его целиком:
«Административное право конкретизирует своими нормами конституционное право и устанавливает возможность полной реализации конституционно-правовых норм (например, организация единой системы органов исполнительной власти, государственные службы, развития административного законодательства и административнопроцессуального законодательства, административное судопроизводство, защита прав и свобод человека и гражданина). Конституционное право определяет структуру административно-правового регулирования и устанавливает «стандарты» правового государства в установлении режима функционирования исполнительной власти»1.
Примерно также объясняет соотношение конституционного и административного права Ю.М. Козлов. Он пишет: «Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации
ифункционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. 10, 11, 71–72, 77, 83–88, 102-103, 110–117, 125 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст. 85, 103, 111, 117) и т.п. Многие стороны организации
идеятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право исходные начала берет в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев
1 См.: Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старикова. Воронеж: Изд. Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 56.
6.1. Административное право |
135 |
|
|
системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений
иадминистративноправовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой
имежотраслевой, региональной и местной организации и т.п.»1
По мнению Ю.А. Тихомирова, наиболее тесные связи административного права складываются с отраслями публичного права и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами2.
И далее Ю.А. Тихомиров пишет: «Наблюдается немалое сходство подотраслей и институтов конституционного и административного права. Нередко оно достигает такой степени, что приходится очень тонко разделять «слои» их правового регулирования. Есть совпадающие институты, например, статус органов исполнительной власти и прежде всего Правительства. В конституционном праве закреплены его основные элементы – природа органа, порядок образования, основные полномочия. В административном праве сумма актов подробно регулирует правовое положение Правительства и его полномочия как в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», так и в тематических и иных законах. Трансформация конституционно урегулированных полномочий в соответствующие нормы текущего законодательства оказывается непростым делом.
Весьма сходны также нормы конституционного и административного права. В них одной стороной всегда выступает государственный орган либо его участие опосредовано»3.
Таким образом, все административисты говорят о близости двух отраслей, о близнецах-братьях, о неуловимости грани, о том, что административное право берет начало в конституционном праве и т.д. и т.п.
Но где проходит грань между конституционным и административным правом, они не отвечают. И в соответствии с господствующей концепцией построения системы права и не могут ответить.
При таком подходе неверным будет и определение предмета административного права – отношения в сфере государственного управления.
Если статус органов исполнительной власти, и прежде всего Правительства, относится к конституционному праву, то как же быть с предметом административного права? Ю.А. Тихомиров называет нормы о статусе совпадающими институтами. Но тогда получает-
1 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 57–58.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. 3 См.: там же.
136 |
Глава 6. Публично-правовые отрасли права |
|
|
ся, что эти нормы находятся одновременно и в конституционном,
ив административном праве, что невозможно по господствующей теории.
Эта проблема легко решается, если мы признаем конституционное право комплексной суперотраслью (надотраслью) права, состоящей из двух частей (подотраслей): конституционное государственное право
иконституционные основы национального права1.
Нормы административного права (наиболее важные, базовые, определяющие) как бы «прорываются» или закрепляются в конституционном праве, оставаясь при этом нормами административного права. Причем располагаются эти нормы в той части (подотрасли) конституционного права, которая называется «конституционные основы отраслей национального права». В конституционном государственном праве административно-правовых норм нет. Тогда получается, что конституционное государственное право регулирует все вопросы организации государственной власти, за исключением вопросов государственного управления.
Еще одна проблема, которую я хотел бы рассмотреть, – это влияние административного права на формирование комплексных отраслей права. В силу того, что административное право является самым разветвленным и охватывающим практически все сферы экономической, политической, социальной деятельности, отношения в отдельной сфере, им регулируемые, зачастую настолько тесно связаны со смежными отношениями, что требуется единое комплексное регулирование этих отношений. Другой отраслью права, регулирующей эти отношения (по горизонтали), обычно выступает гражданское право.
Поэтому большинство комплексных отраслей совпадает по сфере регулирования с институтами особенной части административного права.
Чтобы не быть голословным, приведу классификацию институтов административного права, воспользовавшись для этого одним из последних по времени учебников административного права.
Р.А. Подопригора пишет: «... особенная часть казахстанского административного права включает такие институты, как:
–управление в сфере экономики (индустрия, торговля, энергетика, сельское хозяйство, транспорт и коммуникации, строительство);
–управление в административно-политической сфере (оборона, национальная безопасность, органы внутренних дел, юстиция, чрезвычайные ситуации);
1 См.: § 5.3 настоящей работы.
6.2. Финансовое право |
137 |
|
|
– управление в социально-культурной сфере (образование, здравоохранение, культура, информация, спорт, туризм)»1.
Сравните это с классификацией комплексных отраслей права, которую я привожу в § 8.1 настоящей работы, и, как говорится, почувствуйте сходство.
6.2. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Определение предмета финансового права является одним из спорных и до конца не решенных в теории финансового права. Я не буду подробно погружаться в данную проблему, которая исследуется во многих научных трудах, монографиях и диссертациях. Осветить ее в полном объеме в небольшом разделе, конечно, нереально.
Главным ориентиром и путеводителем по миру финансово-пра- вовой литературы для меня будут труды известного казахстанского и российского ученого А.И. Худякова. Но сначала, для того чтобы показать обширность материала, я воспользуюсь тем анализом, который провел один из исследователей вопроса о предмете финансового права, сгруппировавший самостоятельные направления внутри научных исследований, посвященных предмету финансового права, следующим образом:
1)провозглашение публичных финансов в качестве определяющего компонента предмета современного финансового права (Н.П. Кучерявенко, А.А. Нечай, П.С. Пацуркивский, Е.А. Триска);
2)выявление и конкретизация внутри «традиционного» предмета финансового права общественных отношений, которые ранее не были объектом пристального научного внимания (финансовая деятельность таможенных органов, финансовый контроль, публичный долг и др.) (О.Ю. Бакаева, Е.Ю. Грачева, Д.Л. Зима, Е.В. Покачалова, Г.Ф. Ручкина, Л.А. Савченко);
3)расширение границ финансовой деятельности государства в сторону децентрализованных фондов денежных средств, в основном негосударственных (О.А. Дмитрик, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева);
4)выявление имущественной и обязательственно-правовой составляющей в предмете финансового права (С.В. Запольский, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Е.В. Покачалова);
5)включение (невключение) в предмет финансового права общественных отношений в сфере финансовой деятельности муниципаль-
1 См.: Административное право: Учебн. курс / Под ред. Р.А. Подопригоры. Алматы: Налоговый эксперт, 2010. С. 47.
138 |
Глава 6. Публично-правовые отрасли права |
|
|
ных образований наряду с финансовой деятельностью государства (М.В. Карасева, Н.Л. Пешин);
6)разграничение общественных отношений, связанных с товар- но-денежным и денежным оборотом, на отношения, подлежащие урегулированию нормами финансового и гражданского права (И.В. Рукавишникова, Т.А. Серебрякова, Э.Д. Соколова);
7)разграничение общественных отношений, связанных со сферой государственного управления и регулирования, на отношения, подлежащие регулированию нормами финансового и административного права (Н.П. Кучерявенко, А.И. Худяков);
8)выделение отношений, обеспечивающих нормальное функционирование финансовой системы (учетных систем, финансовых процедур, финансового мониторинга и др.) (Е.М. Ашмарина, О.Н. Горбунова, С.В. Запольский);
9)включение (невключение) в предмет финансового права денежных и кредитно-денежных отношений (М.Ф. Ивлиева, А.Т. Ковальчук, Э.Д. Соколова);
10)отнесение к сфере финансово-правового регулирования экономических институтов, порожденных рыночными отношениями (А.Т. Ковальчук, И.В. Рукавишникова, Г.В. Петрова);
11)исследование института финансово-правовой ответственности (М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Н.А. Саттарова);
12)отнесение (неотнесение) к предмету финансового права отношений по использованию фондов денежных средств (М.Ф. Ивлиева, А.И. Худяков и др.).
При этом следует отметить, что соответствующие научные исследования проводятся не изолированно друг от друга, они пересекаются, многие рассматриваются в допустимом единстве, а также дискуссионности1.
Еще в начале 1960-х г. P.O. Халфина высказала мнение, что финансовое право является самостоятельной отраслью права. Однако по поводу происхождения финансового права было высказано две точки зрения. Сама P.O. Халфина, а также некоторые другие авторы считали, что финансовое право выделилось из государственного
иадминистративного права и сохранило в себе черты этих отраслей2.
1 См.: Рыбакова С.В. Дискуссионные вопросы предмета современного финансового права: взгляды ученых Украины и России // Финансовое право. 2009. № 4.
2 См.: Халфина P.O. Вопросы современного административного и финансового права. М., 1952. С. 194–195; Иванов Б.Н. О системе советского финансового права // Труды ВЮЗИ. Т. IX. 1967. С. 40–41; Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 49; Цыпкин В.Д. Доходы государственного бюджета СССР. M., 1973. С. 14–15.
6.2. Финансовое право |
139 |
|
|
Некоторые авторы добавляют к этому еще и гражданское право1. С.Н. Братусем была высказана точка зрения, что финансовое право является отделившимся от административного права2, но, как справедливо отмечает А.И. Худяков, это суждение не может считаться правильным, так как административное право регулирует деятельность исполнительной ветви государственной власти, финансовая же деятельность осуществляется и представительными органами. Поэтому административное право полностью никогда не могло охватывать финансовое право3.
Другие авторы признают финансовое право просто самостоятельной отраслью права4, а В.В. Бесчеревных обосновал вывод о том, что финансовое право не выделялось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль права наряду и одновременно с государственным и административным правом5.
Соглашаясь с этой точкой зрения, А.И. Худяков добавляет, что главное заключается в следующем. Финансы – атрибут государства. С возникновением государства возникают и его финансы. Существование финансово-экономических отношений объективно возможно лишь в форме финансово-правовых отношений. Иначе говоря, наличие финансов предопределяет наличие финансового права: государство не может существовать без финансов, а финансы – без финансового права. Следовательно, государство, его финансы и финансовое право являясь атрибутами по отношению друг к другу, возникают практически одновременно6.
А.И. Худяков говорит еще о третьей точке зрения, отрицающей самостоятельность финансового права: является частью административного права7 (в настоящее время никем не разделяется); является комплексной отраслью, состоящей из норм государственного, адми-
1 См.: Советское административное право / Редкол.: Козлов Ю.М., Лазарев Б.М., Лунев А.Е., Пискотин М.И. М., 1978. С. 39.
2 См.: Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 122.
3 См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: Баспа, 2001. С. 80.
4 См., например: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 64; Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1954. С. 36; Вильнянский С.И. К вопросу о системе советского права // Советское государство и право. 1957. № 1. С. 107; Основы теории государства и права: Учеб. пособие / Александров Н.Г., Калинычев Ф.И., Карев Д.С., Недавний А.Л. и др.; Общ. ред.: Александров Н.Г. М, 1963. С. 494; Химичева Н.И. Субъекты бюджетного права. Саратов, 1978. С. 3.
5 См.: Бесчеревных B.B. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 24–32.
6 См.: Худяков А.И. Финансовое право. Общая часть. С. 81.
7 См.: Общая теория советского государства и права. М., 1966. С. 328.
140 |
Глава 6. Публично-правовые отрасли права |
|
|
нистративного и гражданского права1 (признавая возможность существования комплексных отраслей права, А.И. Худяков категорически отрицает такую возможность для финансового права)2.
Вторая точка зрения, скорее всего, более правильная. Но, честно говоря, это большого значения не имеет, ибо и первая позиция,
ивторая одинаково предполагают, что финансовое право относится к публичному праву и имеет много общих черт с государственным
иадминистративным правом.
Почти во всех учебниках финансового права предметом финансового права с теми или иными оговорками признается финансовая деятельность государства. Например:
–предмет финансового права составляет совокупность правовых норм (безграмотно. Предметом отрасли права являются не нормы,
аобщественные отношения – М.С.), регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период развития3;
–предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию денежных средств4;
–предмет финансового права охватывает совокупность юридических норм (финансовое законодательство), регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач5;
–предметом финансового права являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований6.
Однако, как отмечает А.И. Худяков, «уже при самом поверхностном рассмотрении выясняется, что государство осуществляет формирование, распределение и использование своих денежных фондов не только на основе экономических финансовых отношений, но и дру-
1 См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947. С. 193. 2 См.: Худяков А.И. Финансовое право. Общая часть. С. 77–79.
3 См.: Финансовое право / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1966. С. 27.
4 См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М., 1997. С. 14.
5 См.: Никитин A.M., Цыпкин Ю.А., Эриашвил Н.Д. и др. Экономика и право. М. ЮНИТИ, 1999. С. 320.
6 См.: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Ka paceвa. М.: Юристъ, 2004. С. 23.