495

разделения властей, определенному Конституцией Российской Федерации при осуществлении особого метода государственного финансового контроля, – аудита бюджета.

К внутреннему государственному финансовому контролю следует отнести финансовый контроль, проводимый исполнительной властью. Внутренний финансовый контроль, осуществляемый в отношении собственной деятельности участников бюджетного процесса, неразрывно связан с задачами, поставленными перед каждым участником бюджетного процесса, и позволяет проверить, насколько эффективно участники бюджетного процесса справляются с их выполнением.

Внешний государственный финансовый контроль – это финансовый контроль, независимый от органов исполнительной власти, осуществляемый "извне" по отношению к исполнительной власти органами, формируемыми представительной (законодательной) ветвью власти;

б) негосударственный бюджетный контроль, проводимый организациями и физическими лицами, заинтересованными в своевременном и полном получении бюджетных средств. К таковым можно отнести бюджетные учреждения, осуществляющие свою деятельность за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы.

По времени проведения Бюджетный кодекс РФ (ст. 265) выделяет следующие виды бюджетного контроля:

а) предварительный контроль, осуществляемый в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетнофинансовым вопросам. Предварительный контроль носит предупреждающий характер и способствует предотвращению бюджетных правонарушений;

б) текущий контроль, осуществляемый при рассмотрении вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с

121

депутатскими запросами. Данный вид контроля называют также оперативным, поскольку он позволяет оперативно реагировать на изменения в бюджетной деятельности и избежать негативных последствий, ведущих к финансовым потерям и убыткам. Текущий (оперативный) контроль ежедневно проводится финансовыми службами для предотвращения нарушений финансовой дисциплины в процессе привлечения или расходования денежных средств, выполнения организациями обязательств перед бюджетом;

в) последующий контроль, осуществляемый в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Данный вид контроля позволяет оценить результаты финансовой деятельности, эффективность проводимых финансовых операций за истекший период.

Бюджетный контроль – важнейшая часть государственного финансового контроля, осуществляемого в бюджетном процессе; главной целью является контроль соблюдения бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений. В Бюджетном кодексе определены по времени проведения три формы бюджетного контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления: предварительный, текущий и последующий.

Предварительный контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетнофинансовым вопросам; текущий – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов государственных органов, органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Последующий контроль проводится по окончании отчетного периода

122

или финансового года с целью проверки количественнокачественных (по каждому виду доходов и расходов) показателей исполнения бюджетов разных уровней.

Субъектами осуществления бюджетного контроля являются: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство; финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей в получателей бюджетных средств, кредитных организаций и других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам внебюджетных фондов. Министерство финансов осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств (бюджетополучателями), за соблюдением общих и специальных принципов бюджетного и бюджет- но-сметного финансирования. В некоторых случаях, специально оговоренных в Бюджетном кодексе, Министерство финансов осуществляет контроль исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов (например, при предоставлении финансовой помощи субъекту Федерации или местному бюджету). Министерство финансов также организует контроль и проверки юридических лиц - получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Аналогичные контрольные функции возложены на финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств в части их целевого обеспечения и своевременного возврата, а также предоставления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами; проводят проверки подведом-

123

ственных государственных и муниципальных предприятий и бюджетных учреждений.

Особое значение имеет осуществление бюджетного контроля в процессе подготовки и рассмотрения отчета об исполнении бюджета. При выявлении фактов нарушения бюджетного законодательства (несоответствия бюджета утвержденному закону о бюджете, неведении режима сокращения и блокировки расходов) соответствующий представительный орган вправе отклонить отчет об исполнении бюджета и обратиться в органы прокуратуры РФ для проверки обстоятельств, приведших к нарушениям, и привлечении к ответственности виновных должностных лиц.

Вопросы и задания для самопроверки

Каковы этапы бюджетного процесса?

Какова продолжительность составления проекта бюджета?

На основании каких документов составляется проект Федерального бюджета?

Как выглядит процедура рассмотрения и утверждения бюд-

жета?

Что предусматривает исполнение бюджета по доходам?

Что предусматривает исполнение бюджета по расходам?

Что такое бюджетная отчетность?

Как осуществляется бюджетный контроль?

Глава 5. Государственные внебюджетные фонды

5.1. Общая характеристика внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды являются одним из важнейших звеньев бюджетной системы любой страны с рыночной экономикой. В настоящее время основные положения формирования и деятельности внебюджетных фондов содержатся в Бюджетном кодексе РФ.

Существует несколько критериев классификации внебюджетных фондов, в частности:

124

-в зависимости от субъектов, которые определяют порядок формирования и использования фондов, все они делятся на государственные (федеральные) и фонды субъектов РФ;

-по социально-экономическому содержанию (в зависимости от целевого назначения) выделяют фонды экономические и социальные;

-по способу образования фонды подразделяются на фонды, выделенные в составе бюджетов, и фонды, имеющие автономное управление;

-по характеру использования в материальных отраслях народного хозяйства существуют фонды технологического развития и фонды поддержки отраслей.

Наиболее важное значение принадлежит государственным внебюджетным фондам. Как следует из Бюджетного кодекса РФ, государственный внебюджетный фонд – это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином им предусмотренном порядке.

Бюджетное законодательство формулирует общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов. Бюджетный кодекс РФ декларирует, что вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на:

-социальное обеспечение по возрасту;

-социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении;

125

- охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом.

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Средства этих фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.

Государственными внебюджетными фондами РФ являются: Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Имеются общие черты, присущие всем этим внебюджетным фондам:

-все они контролируются государством;

-отчисления в них производятся от всех сумм оплаты, выплаченной работникам;

-эти фонды по своей экономической природе являются страховыми, т.е. внесенные в них суммы страховых взносов являются в принципе возвратными – работодатели, начисляя за своих работников страховые взносы, тем самым страхуют их.

При отсутствии страхового случая для конкретного гражданина начисленные суммы организации не возвращаются (как это бывает частично при добровольном страховании), а перераспределяются государством в пользу нуждающихся в конкретной социальной помощи.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных (представительных) органов в составе документов и материа-

126

лов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных органов субъектов РФ одновременно с представлением проектов законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов РФ о бюджете.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

-обязательных платежей, установленных законодательством РФ;

-добровольных взносов физических и юридических

лиц;

-других доходов, предусмотренных законодательством

РФ.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, субъектов РФ, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными соответствующими законами. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов возложено на Федеральное казначейство РФ.

Контроль исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ. Бюджетный кодекс устанавливает порядок и сроки представления отчетности государственных внебюджетных фондов, в том числе публикуемой.

127

Особенностями внебюджетных фондов является то, что

они:

-вводятся органами государственной власти и имеют строгую целевую направленность;

-их денежные средства используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;

-фонды формируются преимущественно за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;

-страховые взносы в фонды и правоотношения, возникающие при их взимании, имеют налоговую природу, т.е., как и налоги, платежи и сборы, они устанавливаются государством на принципах обязательности изъятия у плательщиков, их исчисление, удержание и перечисление регулируются налоговым законодательством;

-средства фондов являются государственной собствен-

ностью, не входят в состав бюджетов и других фондов и не могут изыматься на цели, прямо не предусмотренные законом;

-средства фондов расходуются по распоряжению правительства или уполномоченного им органа (Правления фонда);

-из фондов могут осуществляться субвенции для привлечения дополнительных средств на финансирование инвестиционных проектов и программ.

Механизм формирования фондов, предусматривающий получение их доходов от относительно надежной облагаемой базы – фонда оплаты труда, что объективно способствует обеспечению привлечения необходимых финансовых ресурсов в фонды. При ежемесячных отчислениях от фактически начисленного фонда оплаты труда происходит самоиндексация доходов фондов. Такой механизм особенно эффективен в период нестабильной экономики, высокой инфляции, при большом бюджетном дефиците, поскольку и в неблагоприятных экономических условиях позволяет мобилизовать необходимые средства для решения важных социальных проблем.

128

Вопросы для самопроверки

В чем состоит необходимость внебюджетных фондов?

По каким признакам можно классифицировать внебюджетные фонды?

Какие государственные внебюджетные фонды существуют?

Каковы общие черты внебюджетных фондов?

Каковы особенности внебюджетных фондов?

Каковы источники ресурсов внебюджетных фондов?

5.2. Пенсионный фонд РФ

Пенсионный фонд РФ образован Постановлением ВС РСФСР от 22.12.1990 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ. С 1992 г. действует Положение о Пенсионном фонде РФ (редакция Указа Президента РФ от 24.12.1993 №2288; Федеральный закон от 05.05.1997 №77 ФЗ). Денежные средства Пенсионного фонда РФ находятся в государственной собственности РФ. Денежные средства фонда не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат. Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ.

Основными задачами Пенсионного фонда РФ являются:

-финансирование расходов в соответствии с назначением Пенсионного фонда РФ;

-организация работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников

идругих граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

-капитализация средств Пенсионного фонда РФ а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

-контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в Пенсионный фонд РФ

129

взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;

-межгосударственное и международное сотрудничество РФ по вопросам, относящимся к компетенции Пенсионного фонда РФ.

Пенсионный фонд РФ используется на выплату: пенсий по возрасту, по инвалидности, по потере кормильца, за выслугу лет, пенсий военнослужащим, пособий, одиноким матерям, пособий на детей, инфицированных вирусом иммунодефицита, пособий пострадавшим на Чернобыльской АЭС, материальной помощи престарелым и инвалидам. В условиях инфляции пенсии гражданам пересматриваются в сторону повышения также за счет фонда. Пенсионный фонд РФ финансирует различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров, детей.

В бюджет Пенсионного фонда РФ подлежат зачислению следующие доходы:

1) налоговые доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами, от минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, – по нормативу 60 %;

2)неналоговые доходы:

-страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;

-страховые взносы по дополнительному тарифу для ор-

ганизаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации;

-недоимки, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд РФ;

-доходы от размещения средств Пенсионного фонда

РФ;

-штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба;

3) безвозмездные поступления:

130