Учебные пособия по ОРГ / book_191_Moscow_2023-text

дворянской аристократии ограничить власть самодержца предпринимались в русской истории неоднократно. Так, в XVIII в. при вступлении на русский престол герцогини Курляндской Анны Иоанновны (1730–1740) «верховниками» (представителями Верховного тайного совета) были составлены и поданы так называемые кондиции, которые существенно ограничивали власть монарха. Императрица спустя несколько недель порвала эти кондиции и сохранила самодержавный характер власти в России.

Во второй половине XVIII в. к идее принятия конституции не раз обращалось русское дворянство. Разрабатывались умеренные монархические подходы к изменению российской власти и общества (Н. И. Панин, А. А. Безбородко, А. Р. Воронцов); создавались либеральные проекты, авторами которых становились известные российские ученые, писатели, издатели (С. Е. Десницкий, Д. И. Фонвизин и Н. И. Новиков).

Российский опыт конституционного строительства очень своеобразен и во многомотражает сложности и противоречияполитического процесса. Первые упоминания о конституции в истории нашей страны — вопрос дискуссионный36, поскольку зачастую термином «конституция» в России именовали совсем не то, что сегодня принято считать основным законом государства. Например, известно, что в начале XIX в., во время декабристского восстания, связанного в том числе и с отречением от престола Константина Павловича, некоторые участники шли под лозунгом «За Константина и Конституцию», имея в виду под последней жену великого князя.

Наряду с проектами декабристов («Русская Правда» П. И. Пестеля, Конституция Н. М. Муравьева) в период правления императора Александра I активно разрабатывались идеи умеренного монархического

36 Некоторые исследователи указывают на более длительный исторический опыт развития отечественного конституционализма. Аргументами в данном случае выступают традиции ограничения царской и великокняжеской власти боярством и церковью. См., напр.: Лихобабин В. А., Пархоменко А. Г. Российский конституционализм. История. Современность. Перспективы. М., 2000.

411

конституционализма. Стоит упомянуть деятельность кружка близких к царю людей, образовавших Негласный комитет (граф П. А. Строганов, князь В. П. Кочубей, князь А. Чарторыйский и граф Н. Н. Новосильцев). Многое сделал для становления российской традиции конституционализма выдающийся русский государственный деятель М. М. Сперанский. Его перу принадлежат многие работы, ставшие основой для преобразований российского государства на протяжении почти всего XIX в. («О коренных законах государства», «О постепенности усовершенствования общественного», «Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», «Введение к уложению государственных законов», «О создании Государственного Совета» и др.).

Во второй половине XIX в. конституционные проекты активно разрабатывались и конкурировали с иными планами государственного устройства, которые были представлены в творчестве русских мыслителей, писателей, государственных деятелей (консервативного, революционного толка). Среди конституционных проектов этого времени выделяются тексты П. А. Валуева, великого князя Константина Николаевича, М. Т. ЛорисМеликова. Конституционализм в целом становится частью либеральной политической традиции в России, последовательно ориентируется на ограничение самодержавия, введение парламента и начал представительного правления по западному образу и подобию. Некоторые важные элементы конституционализма проявляются в политических программах конца XIX — начала XX в. (программа «Земского союза» и проект конституции «Союза освобождения»).

ВходереволюционныхсобытийначалаXX в.(революция1905–1907гг.) были сформированы конституционные основы ограничения монархии. Манифест об учреждении Государственной Думы 6 августа 1905 г., Манифест от 17 октября 1905 г., Основные государственные законы, утвержденные 23 апреля 1906 г., рассматриваются сегодня как документы, открывшие важный этап развития конституционного строя в России. Система государственной власти

412

в стране в период 1906–1917 гг. отражала неустойчивый политический компромисс: функционирование новых политических институтов — политических партий и Государственной Думы нарядус широкими правами и прерогативами Императора по управлению страной. Политический кризис февраля 1917 г. привел к падению мо нархии и последующему перевороту, который ознаменовал приход к власти большевиков в октябре.

Советский период конституционализма (1917–1991) характеризуется формированием новой модели государственной власти, основанной на идеологии коммунизма, закреплении социалистических ценностей, строительстве новой советской государственности — СССР в форме федерации.

Складывание советского конституционализма происходило в несколько этапов,каждый из которых связан с принятиеми введениемв действиенового текста конституции:

—первая советская Конституция РСФСР 1918 г.;

—Конституция СССР 1923 г., принятая после образования союзного государства в декабре 1922 г., Конституция РСФСР 1925 г.;

—Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г.;

—Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г.

Советский период конституционного развития характеризовался не только становлением однопартийной системы, но и постепенной ее идеологической эволюцией от диктатуры пролетариата к общенародному государству37.

37 Как пишет известный российский специалист, профессор МГУ имени М. В. Ломоносова С. А. Авакьян: «При разработке проекта Конституции все уперлось в то, какое общество мы имеем или строим на новом этапе. Оставаться на позициях диктатуры пролетариата как сущности общества и власти было невозможно: никакой „классовой борьбы“ уже не было, поэтомуотдаватьприоритетывобществеигосударствеоднимсоциальнымслоямисчитать другие как бы стоящими на втором плане — уже не имелось даже надуманных оснований. Чтобы отойти от прежних догм и создать новую концепцию общества (иначеговоря, новые догмы), требовалось время. Как известно, родилась теория зрелого, развитого социалистического общества. И только тогда, когда она была создана (а на это ушло около 15 лет), разработка проекта Конституции пошла более быстрыми темпами». Цит. по: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.

413

В конце 1980-х гг. начинается новый этап — переход от советского государственного права к демократическим институтам, становлению конституционного права. Этот период длился с 1989 по 1993 г. и был связан с целымрядом политических кризисов,врезультате которыхпроизошел распад одного государства — СССР и сформировались новые, независимые постсоветские государства, выбравшие для себя иные конституционные институты и политические траектории развития. В нашей стране этот процесс был весьма болезненным и явился проявлением политических конфликтов, которые в свою очередь отражали особенности развития страны в так называемый переходный период. Среди основных конфликтных разломов, повлекших за собой серьезное противостояние одних политических элит против других, выделим три:

—противоречия относительно стратегии и тактики экономических реформ (конфликт разных представлений о будущей экономике России, формате проведения приватизации, социальных последствиях либерализации и «отпуска цен»);

—конфликт между сторонниками создания совершенно новой формы правления, ориентированной на зарубежный опыт президентских и смешанных республик, и теми, кто полагал возможным использование советского опыта государственного строительства;

—конфликт, связанный с пониманием перспектив развития российского федерализма (российские элиты были далеко не едины в том, как в дальнейшем будет строиться политический процесс взаимодействия Центра и регионов, а распад СССР некоторые оценивали как мощную угрозу дезинтеграции России).

Эти и другие линии конфликтного взаимодействия в российском правящем класса в значительной мере проявились в ходе конституционного процесса начала 1990-х гг.

414

Политическая система современной России: разработка и принятие Конституции России 1993 г.

Политические события в России начала 1990-х гг. во многом остаются понастоящему не изученными в общественных науках. По-прежнему для интерпретации конфликта союзного ироссийского руководства (1990–1991) и противостояния ветвей власти 1992–1993 гг. используются упрощенные подходы, сводящие все многообразие политических интересов к личностному противостоянию лидеров («Горбачев — Ельцин», «Ельцин — Хасбулатов») либо противоречию идеологических установок, объяснению этой динамики как конфликтных отношений «старого» советского и «нового» посткоммунистического типов властвования. Однако данные события решающим образом повлияли на становление новой российской государственности, выбор политического курса и формирование новой системы социальных отношений.

Важность «раннего этапа» российского конституционализма определяется еще и тем, что в период 1991–1993 гг. происходил процесс масштабного включения в отечественную правовую систему тех новых институтов, норм и правил, которые обеспечивали интеграцию России в ряд международных организаций (например, Совет Европы, ВТО и др.). Закрепление прав и свобод человека и гражданина отдельной главой Конституции, фиксация основ конституционного строя, закрепивших основные принципы правового и политического развития страны, — все это стало результатом конституционного процесса начала 1990-х гг. Достижения этого процесса необходимо фиксировать наряду с теми просчетами, которые заложили основы для последующего развития политических конфликтов. Решение такой задачи возможно при внимательном изучении опыта конституционного строительства с учетом тех возможностей, которые не были использованы (выбор формы правления, закрепления полномочий основных государственных институтов, особенностей конституционно-договорного

415

федеративного устройства, реализации модели местного самоуправления и т.

д.).

Разработка проекта Конституции России активно проводилась в рамках российского парламента еще с 1991 г. Эта работа стала интенсивной после распада СССР. На основе декабрьских 1991 г. соглашений президентов РСФСР, Украины и Белоруссии (Б. Ельцин, Л. Кравчук и С. Шушкевич ) и решений Верховных Советов всех трех республик, которые ратифицировали эти соглашения, СССР был ликвидирован. Было создано Содружество НезависимыхГосударств(СНГ),аРоссияофициальносталасамостоятельным суверенным государством, субъектом международного права, правопреемником СССР. Создание СНГ было призвано тогда сыграть роль некоторой компенсации народам бывшего СССР и выступить новой формой союзных отношений республик, ставших независимыми субъектами международныхотношений.Этобыловажно,посколькутакая «естественная» денонсация Союзного договора вступала в противоречие с волей граждан советских республик (на референдуме 17 марта 1991 г. 113,5 млн человек из 148,6 млн, а это 76,4% от общего числа голосовавших, высказались за сохранение обновленного СССР).

В документе, получившем позднее название «Беловежское соглашение», говорилось о том, что, основываясь на исторической общности народов, связях между ними, учитывая двусторонние договоры, стремление к демократическому правовому государству, намерение развивать свои отношения на основе взаимного признания и уважения государственного суверенитета, стороны договорились об образовании Содружества Независимых Государств.

Одним из первых изменений в конституционной истории России 1991 г. являетсяпоявлениенового названиягосударства — на основании Законаот25 декабря 1991 г. Верховный Совета объявил новое наименование РСФСР —

416

Российская Федерация — Россия38. Вопрос о внутреннем устройстве страны стоял очень остро. Многие политики говорили о возможности дальнейшей дезинтеграции постсоветского пространства, отмечалась опасность распада России как единого государства. Поэтому было крайне необходимо понимание того, что такое федерация в России, кто ее субъекты, каковы их права и отношения друг с другом. В итоге в стране формируется подход по строительству федерации на основе сочетания национального и территориального начал. 31 марта 1992 г. были подписаны три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответственно республик в составе РФ, автономной области и автономных округов, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург. Причем по настоянию республик в касающемся их Федеративном договоре они названы суверенными республиками.

Процесс разработки новой Конституции РФ идет очень интенсивно. В апреле 1992 г. созывается VI съезднародныхдепутатов.Посколькукпринятиюновой Конституции не готовы ни страна в целом, ни депутаты, то принимается решение одобрить в основном проект, подготовленный Конституционной комиссией,ипродолжитьработупоподготовкеКонституции.Вдействующую Конституцию России вносятся масштабные изменения. Так, например, в ст. 1 включена ч. 2: «Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделениевластей».Ст.3ранеепосвящаласьдемократическомуцентрализму как принципу организации и деятельности государства. Новая редакция ст. 3 закрепила,во-первых,принципразделениявластей,причемвдвухаспектах — между органами законодательной, исполнительной и судебной властей, а также между уровнями — РФ, ее субъекты, местное самоуправление; во-

38 См.: Закон РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 2. Ст. 62.

417

вторых,принципподотчетностигосударственныхоргановидолжностныхлиц народу.

ВКонституции был отражен состав РФ (в виде количества и наименований субъектов РФ) на момент внесения изменений. При этом было указано, что изменение конституционно-правового статуса субъектов, а также их разделение и объединение могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей в них с утверждением Съездом народных депутатов РФ. Изменение территории субъекта без его согласия было невозможно, а для реализации таких целей надо было выявлять волю населения путем проведения местного референдума. Стоит отметить, что субъекты по объему собственных прав стали не совсем равными друг другу: республики получили ряд преимуществ — например, право иметь конституцию, принимать законы (другие субъекты получили право издавать собственные акты, но при этом не могли именовать эти акты законами) и др.

Врезультате такого неравенства субъектов Российскую Федерацию ученые и некоторые политики стали называть «асимметричной федерацией».

ПостПрезидентаРоссии,появившийсявполитическойсистеместранысовсем недавно — в 1991 г., — был включен в текст Конституции и постепенно усиливался. Это происходило таким образом: если ранее глава государства мог издавать указы и распоряжения на основе Конституции и законов России, то в последующем появились и более широкие возможности — издавать акты по «вопросам, отнесенным к его ведению». Это давало Президенту право регулировать ту или иную сферу собственными актами, не дожидаясь появления соответствующего закона, который должен принять парламент. Такое положение главы государства во многом предопределило ход политических и социально-экономических реформ в стране. Отметим также, что российский Президент, избранный на всенародных выборах 12 июня 1991 г., имел определенное символическое преимущество перед Президентом

СССР, избранным Съездом народных депутатов.

418

С начала 1992 г. все российское общество ощутило «на собственном кармане» начало экономических реформ — произошла либерализация цен. За короткое время цены, которые государство перестало регулировать, резко взлетели вверх, что сильно ударило по большей части населения (особенно тех, кто имел низкую зарплату). Это было тем более мощным ударом (не случайно, многие экономисты называли такую стратегию реформ «шоковой»), если учесть, что в Сберегательном банке все накопленные гражданами сбережения моментально обесценились.

Такой поворот в политическом развитии страны серьезно сказался на отношениях Президента и Правительства, с одной стороны, и российского парламента, Верховного Совета, с другой стороны. Своими действиями они всебольшеприближалиськполитическомукризису,риторикаиполитические шаги становились все более непримиримыми и жесткими. В декабре 1992 г. был созван VII съезд народных депутатов России (который являлся на тот момент высшим законодательным органом Российского государства). Съезд отказалПрезидентувпродленииегоособыхполномочий,которыеранеебыли ему предоставлены для проведения экономической реформы. Было ограничено право главы государства регулировать общественные отношения в отклонении от действующих законов.

Принять новую Конституцию в условиях вражды главы государства и парламента было невозможно, поэтому VII съезд принимает решение править действующую39. Основные нововведения касались усиления позиций Верховного Совета РФ и Съезда народных депутатов по отношению к главе государства и Правительству. Депутаты стремились к тому, чтобы в составе Правительства было как можно больше членов, назначенных Президентом с согласия Верховного Совета. В итоге было принято решение о том, что Верховный Совет дает свое согласие на назначение не только Председателя Правительства, но и четырех министров — обороны, иностранных дел,

39 См.:Ведомости Съезданародных депутатовРоссийскойФедерациииВерховногоСовета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 55.

419

безопасности и внутренних дел. Кроме того, в Конституции зафиксировали назначение председателя Центрального банка РФ Верховным Советом РФ. Усилить влияние парламента на исполнительную власть смогли также через положение, согласно которому Верховный Совет РФ представляет Президенту предложения о реорганизации, упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ (то есть парламент, по сути, определял структуру исполнительной власти).

Если ранее, при введении поста Президента в России (май 1991 г.), Правительство было подотчетно Президенту, то решением VII съезда Правительство стало подотчетно Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту РФ. Еще одним весьма важным полномочием стало право Верховного Совета отменять указы и распоряжения Президента до разрешения дел об их конституционности в случае обращения в КонституционныйСудРФ.БылиусиленыполномочияВерховногоСоветакак законодательного органа на постоянно действующей основе.

Таким образом, в 1991 — 1992 гг. через изменения Конституции 1978 г. были закреплены совершенно новые общественные отношения, сформировались правовые основы новой политической системы. Их можно охарактеризовать следующим образом:

—последовательный отказ от социалистической идеологии, отказ от советской однопартийности и переход к политическому плюрализму;

—введение принципа разделения властей вместо верховенства представительных органов государства — Советов и подотчетности им всех остальных органов государства;

—отказ от примата государственной собственности, введение института частной собственности наряду с переходом от принципа плановой экономики к провозглашению экономической свободы и конкуренции;

—на уровне конституционного права и политической практики был обозначен курс на отказ от определяющей роли государства, возложения на него большого объема социальных задач, которые обязывали государство

420