кпзс / B7419Part11-63

Конституционное право зарубежных стран 63 :: 64 :: 65 :: 66 :: 67 :: 68 :: 69 :: 70 :: 71 :: 72 :: Содержание Тема 11 ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Территориальное устройство, территориальная организация и территориальное деление государства

Термины территориальное устройство и территориальная организация государства являются синонимами. Ими обозначается система взаимоотношений между государством в целом и отдельными частями его территории, а точнее между центральной властью государства и властями его территориальных составляющих.

Территориальное деление государства - это система его территориальных единиц, т.е. составных частей его территории. Территориальное деление является географической основой территориального устройства.

Политико-территориальное и административно-территориальное устройство государства

Политико-территориальное и административно-территориальное устройство - это два различных вида территориального устройства государства. Политико-территориальное устройство - это такой вид территориального устройства государства, который предполагает относительную самостоятельность, независимость отдельных частей территории

63

государства от центральной власти. Административно-территориальное устройство - это вид территориального устройства государства, в рамках которого управление всей территорией осуществляется только из центра, т.е. самостоятельность мест отсутствует. Первоначально, на ранних этапах развития государства, доминировало административно-территориальное устройство. В настоящее время преобладающим видом территориального устройства является политико-территориальное устройство. Это одно из проявлений общей тенденции демократизации государств и конституций на современном этапе.

Соответственно политико-территориальные единицы государства - это части его территории, обладающие той или иной степенью самостоятельности, независимости от центра, а административно-территориальные или административные единицы такой самостоятельности не имеют. Современные государства по большей части делятся на политико-территориальные единицы. Лишь в составе некоторых из них имеются административно-территориальные единицы, управляемые из центра (воеводства в Польше, области в Болгарии). Главными признаками политико-территориальной единицы являются наличие собственного выборного органа власти, а также собственной компетенции, в рамках которой единица самостоятельна. Соответственно административные единицы выборных органов не имеют. Они управляются либо непосредственно центральным правительством, либо чиновниками, назначаемыми правительством.

Территориальная автономия

Территориальная автономия - это самостоятельность политико-территориальных единиц по отношению к центральной власти в рамках конституции или закона. Степень такой самостоятельности может быть различной. Наибольшей степенью автономии обладают субъекты федерации в федеративных государствах, наименьшей - единицы местной самоуправления (муниципальные образования, муниципалитеты), именуемые в литературе политико-административными единицами. Пер вые самостоятельны при решении многих вопросов государственной важности, поэтому их принято считать государствоподобными образованиями, а вторые - только в вопросах местного значения

Но существует и промежуточный вид политико-территориальны единиц, статус которых является более высоким, чем статус муниципальных образований, но менее значимым, чем статус субъектов федерации. Они так и называются - автономные единицы - и существуют ряде государств. При этом в большинстве стран, где имеются автокодные единицы, они охватывают лишь часть территории государства, отличающуюся спецификой географического положения, национально]

64

состава и т.п. (например, Аландские острова в Финляндии, автономные районы, области и уезды в Китае). Но есть государства, вся территория которых поделена на автономные единицы (Италия, Испания). Автономные единицы, существующие в разных странах, отличаются друг от друга и еще некоторыми чертами. Например, в зависимости от степени их самостоятельности различают законодательную (политическую ) и местную (административную) автономию. Автономные единицы, обладающие законодательной автономией, наделены правом принимать законы. Их статус близок к статусу субъектов федерации за исключением одной черты: они не имеют собственных конституций, а их учредительные документы утверждаются общенациональным парламентом. Политической автономией обладают, например, области в Италии, автономные сообщества в Испании. Административная же автономия предполагает отсутствие права принимать законы у соответствующих территориальных единиц. Их статус аналогичен статусу муниципальных образований, но с более широкой компетенцией. Административной является китайская автономия.

В зависимости от причин образования автономных единиц различают национально-территориальную и территориально-историческую автономию. Первый вид автономии представлен территориальными образованиями, отличающимися спецификой этнического состава населения, и является формой решения национального вопроса (автономия КНР). Территориально-историческая автономия обусловлена другими причинами, часто - стремлением осуществить децентрализацию власти.

Формы политико-территориального устройства

Существуют две формы политико-территориального устройства: унитарная и федеративная. Главное различие между ними состоит в том, что территория унитарного государства непосредственно делится на политико-административные или административные единицы, а территория федерации подразделяется непосредственно на территории государствоподобных образований - субъектов федерации. Отсюда вытекает еще несколько отличий федерации от унитарного государства:

В унитарных государствах действует единственная конституция -конституция общенационального характера. В федеративных государствах наряду с федеральной конституцией собственные основные законы имеют субъекты федерации.

Унитарные государства, как правило, характеризуются единой правовой системой и системой законодательства, а в федеративных существует двухуровневая система законодательства и права: наряду с федеральными законами в каждом субъекте федерации действуют свои законы.

65

В унитарных государствах органы государственной власти включают только общенациональные парламент, правительство, главу государства, суды. Исключение составляют единицы политической автономии, имеющие собственные органы власти. В федеративных же государствах каждый субъект федерации обладает системой органов государственной власти, аналогичной системе федеральных органов.

В унитарных государствах существует только общенациональное гражданство, в то время как в федеративных наряду с федеральным гражданством имеется, как правило, гражданство субъектов федерации.

Отличие симметричного территориального устройства от асимметричного

В рамках симметричного территориального устройства все территориальные единицы имеют одинаковый статус, а в рамках асимметричного - разный. Чисто симметричных государств почти нет ни среди федеративных, ни среди унитарных стран. Например, симметричным государством является ФРГ, вся территория которой делится на субъекты федерации - земли, обладающие равным статусом. Примером же асимметричного территориального устройства являются США, состоящие из штатов - субъектов федерации, федерального округа Колумбия - столицы государства и зависимых свободно присоединившихся островных территорий.

Асимметрия территориального устройства нередко обусловлена признанием особого статуса за столицей, а также тем, что в государстве компактно проживают те или иные национальные группы, которым предоставлена автономия.

Степень централизации унитарных государств

Степень централизации унитарных государств неодинакова. Среди них различают децентрализованные, относительно централизованны и централизованные. В децентрализованных унитарных государства: все территориальные единицы - от общинного до областного уровня - являются самоуправляемыми, т.е. такие государства состоят только и политико-территориальных единиц (Италия). Относительно централизованные государства предполагают наличие местного самоуправления на общинном уровне и иногда на районном. Территориальные ж единицы областного уровня являются административными, т.е. управляются из центра (Болгария, Польша). Наконец, централизованного государства отрицают местное самоуправление вообще. Выборных органов на местах в них либо совсем нет (многие государства Тропической Африки), либо они действуют чисто формально, т.к. ни конституция, ни закон не содержат никаких гарантий их самостоятельности

66

центра не содержат (многие социалистические страны). Централизованных государств сегодня в мире существует немного.

Виды федераций

Федерации можно классифицировать по нескольким основаниям.

В зависимости от юридических оснований образования различают договорные и конституционные федерации. Договорные возникли как результат добровольного соглашения нескольких независимых государств об объединении в одно государство (США). Конституционные появились вследствие возрастания степени автономии местных территориальных единиц высшего уровня и признания за ними в конституции статуса субъектов федерации (Бельгия) либо в результате захвата одного государства другим с сохранением за подчиненным государством определенной степени самостоятельности.

В зависимости от целей образования федеративные государства подразделяются на построенные по территориальному принципу и по национально-территориальному принципу. Большинство федераций имеет чисто территориальный принцип построения (США, Австрия, Мексика). Но в некоторых странах федерализм служит средством разрешения национального вопроса. Такие федерации основаны на национально-территориальном принципе (Индия, Югославия).

Основные модели разграничения компетенциимежду федерацией и ее субъектами в зарубежных странах

Такое разграничение проводится в конституциях федеративных государств.

Для разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами конституции зарубежных стран используют несколько видов компетенции,

1. Исключительная компетенция, т.е. перечень вопросов, которые могут решать либо только федерация, либо только субъекты федерации.

2. Совместная компетенция, т.е. перечень вопросов, в решении которых участвуют и федерация, и ее субъекты. Совместная компетенция в разных странах принимает различные формы. Она может быть, например, сформулирована в виде конкурирующей компетенции федерации и субъектов, означающей, что субъекты федерации могут принимать решения но соответствующим вопросам лишь в том случае, если они не урегулированы федерацией. Совместная компетенция может означать и то, что федерация регулирует какие-то вопросы лишь в основном, принимая рамочные законы, а субъекты федерации конкретизируют их. Наконец, в некоторых странах совместная компетенция федерации и ее субъектов предполагает, что федерация принимает законы по соответствующим вопросам, а субъекты федерации их исполняют.

67

3. Остаточная компетенция, т.е. не сформулированная конституцией в виде перечня полномочий, а определенная посредством презумпции. Остаточной компетенцией в некоторых странах обладают субъекты федерации, а в некоторых - федерация в целом.

Перечисленные виды компетенции по-разному сочетаются в различных конституциях. Существует множество моделей распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Приведем примеры некоторых из них.

Конституции США, Швейцарии, Австралии устанавливают лишь исключительную законодательную компетенцию федерации. Таким образом, остаточная компетенция принадлежит субъектам федерации. Правда, швейцарская Конституция определяет также некоторые вопросы совместной компетенции, по которым законы принимает федерация, а исполняют их кантоны (например, законодательство о защите животных). Американская же модель дополняется подразумеваемой компетенцией федерации, которая по конституции уполномочена принимать законы не только по вопросам, прямо предусмотренным в ней, но и те законы, которые будут необходимы для реализации конституционных полномочий всех федеральных органов и должностных лиц.

Основной закон ФРГ разграничивает компетенцию федерации и ее субъектов (земель) отдельно в законодательной и исполнительной сферах. В законодательной сфере он закрепляет федеральную (исключительную) компетенцию, конкурирующую компетенцию федерации и земель, рамочную компетенцию федерации и остаточную компетенцию земель, сформулированную посредством презумпции.

В сфере исключительной компетенции земли могут осуществлять законодательную деятельность лишь в том случае, если они специально уполномочены на это федеральным законом. Наибольший интерес представляет конкурирующая компетенция федерации и земель Она означает, что земли вправе принимать законы по соответствующим вопросам в том случае, если федерация свои права законотворчества не использует. Но федерация не может принимать законы по вопросам конкурирующей компетенции по своему усмотрению. Он; вправе издавать законодательные акты по этим вопросам только строго определенных случаях, а именно: если необходимо обеспечит соблюдение правового или экономического единства страны или единообразные условия жизни на всей территории федерации.

Следует отметить, что особенностью германской модели распределения компетенции между федерацией и ее субъектами являете признание безоговорочного верховенства законодательства федерации над законодательством земель. В сфере исполнения федеральных законов за субъектами федерации также признается презумпции компетенции.

68

Индийская модель разграничения полномочий между федерацией и субъектами содержит три перечня вопросов: составляющих компетенцию федерации, штатов и их совместной компетенции. При этом первый перечень является открытым, а второй и третий - исчерпывающими. Кроме того, Конституция предусматривает ряд оснований вмешательства федерации в компетенцию штатов.

Гарантии целостности федераций, предусмотренные конституциями зарубежных стран

Конечно, такими гарантиями, в первую очередь, выступает наличие федеральной конституции и федеральных законов, обладающих верховенством на всей территории страны, а также федеральных органов государственной власти, За субъектами федерации не признается право сецессии, т.е. одностороннего выхода из состава федерации. Недопустимы осуществление субъектами денежной эмиссии и введение собственных денег, а также установление внутренних государственных границ, таможенных и иных препятствий на пути перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Как правило, государственная организация субъектов федерации аналогична той, какая существует на федеральном уровне. Поэтому формы правления и государственные режимы субъектов федерации обычно те же, что и в центре. Субъекты федерации имеют собственные законодательные и исполнительные органы, а иногда и судебные. Законодательным органами являются однопалатные или двухпалатные парламенты, меньшие по численности, чем федеральные, и избираемые населением. Исполнительная власть также организована по образу и подобию федеральной. Судебная же система в большинстве федераций является единой, за исключением некоторых стран (США, Канада).

Федеральные территории

Федеральные территории - это особые территориальные единицы, непосредственно подчиненные центральной власти, т.е. не являющиеся субъектами федерации. Среди федеральных территорий прежде всего можно выделить федеральные столичные округа, имеющиеся в ряде федераций (США, Австралия, Мексика и т.д.). Они образованы с целью не допустить, чтобы один субъект федерации оказывал на центральную власть (действующую, естественно, в столице) большее влияние, чем остальные субъекты.

69

В некоторых федеративных государствах имеются и иные федеральные территории. Они могут либо управляться из центра, либо наделяться правами самоуправления. Конституция Бразилии, например, допускает существование и той, и другой разновидности зависимых территорий.

Зависимые территории

Зависимые территории - это территории, находящиеся в юридической зависимости от того или иного государства. Юридическая зависимость проявляется в том, что высшие органы власти государства (метрополии) издают правовые акты, обязательные для территории, но при этом коренные жители территории не участвуют в выборах ее парламента и других избираемых органов. Управление территориями в настоящее время осуществляется на самоуправленческих началах, т.е. в них имеются собственные законодательные, исполнительные и судебные органы.

Вместе с тем метрополия назначает в каждую зависимую территорию губернатора, полномочия которого включают прежде всего контроль за соответствием актов органов самоуправления территории актам метрополии, издаваемым, как правило, по вопросам внешней политики, обороны и т.п. В качестве зависимых территорий чаще всего выступают малонаселенные острова, находящиеся иногда за тысячи километров от метрополии. Зависимые территории имеют в настоящее время Великобритания, США, Франция, Нидерланды, Австралия, Новая Зеландия.

Политико-административное деление зарубежных государств

Политико-административное деление - это подразделение территории унитарного государства, субъекта федерации или иного региона, пользующегося государственной автономией, на местные территориальные единицы. Такое деление, как правило, включает несколько звеньев. При этом местные территориальные единицы могут быть как политико-административными (т.е. самоуправляемыми), так и административными (управляемыми из центра); как единицами общей типа (в рамках которых осуществляется управление большинство" видов общественных отношений), так и специальными (созданным! для управления отдельными вопросами: школьным делом, юстицией и т.п.). Примерами последних являются судебные, школьные, полицейские, больничные округа, существующие в ряде стран (США). И: границы, как правило, не совпадают с границами местных территориальных единиц общего типа.

70

Количество ступеней политико-административного деления может быть различным. Это во многом зависит от размеров территории, численности населения, особенностей географического положения страны. В большинстве стран политико-административное деление включает два или три звена. Например, в Болгарии это области и общины, в Польше - воеводства и гмины, во Франции - регионы, округа, департаменты, кантоны, коммуны, в большинстве земель ФРГ -округа, районы, коммуны и т.д.

Организация публичной власти на местах

Публичная власть в местных территориальных единицах может быть организована либо на началах местного самоуправления, либо на началах государственного местного управления.

Местное самоуправление осуществляется в политико-административных единицах. Оно предполагает наличие у местной единицы собственной компетенции, охватывающей вопросы местного значения; гарантированной конституцией и законом самостоятельности по отношению к государственной власти в пределах этой компетенции; наличие органов, избираемых населением соответствующей муниципальной единицы.

Местное самоуправление осуществляется самим населением непосредственно в форме референдума, иногда - в форме собраний и сходов жителей, а также через избираемые жителями коллегиальные и единоличные органы (советы, собрания, старосты) и через органы, формируемые выборными органами (комитеты, департаменты и т.п.).

Местное управление осуществляется чиновниками, назначаемыми центральным правительством или властями вышестоящей территориальной единицы. В разных странах они именуются по-разному (губернаторы, воеводы, управляющие и т.п.).

Таким образом, местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы по управлению местными делами, а местное управление - это деятельность, осуществляемая в местной территориальной единице центральной властью или администрацией вышестоящей территориальной единицы по управлению вопросами местного значения.

Сочетание местного самоуправленияи местного управления в демократических государствах. Муниципальные системы

Организация власти на местах в демократических государствах осуществляется с обязательным использованием местного самоуправления. Оно может по-разному сочетаться с местным управлением.

71

В зависимости от степени использования институтов местного управления различают две разновидности муниципальных систем, т.е. моделей демократической организации власти на местах: англо-американскую и европейскую.

Англо-американская муниципальная система характеризуется тем, что на всех уровнях политико-административного деления общего характера имеется только местное самоуправление, т.е. местное управление отсутствует.

Европейская муниципальная система допускает использование в местных единицах как местного самоуправления, так и местного управления, которые могут сочетаться по-разному. При этом на органы местного управления возлагаются функции контроля за местным самоуправлением.

Формы контроля центральной власти за местным самоуправлением

Существует две основных формы контроля центральной власти за местным самоуправлением. Это административная опека и административный надзор.

Административная опека предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения центральной власти - как правило, в лице чиновника, назначенного сверху, а также что действующие правовые акты местного самоуправления могут быть отменены центральной властью по мотивам незаконности, а возможно и нецелесообразности.

Административный надзор означает, что акты местного самоуправления могут быть оспорены центральной властью или властью более крупной территориальной единицы только в судебном порядке и только по мотивам их незаконности.

Исторически первой формой контроля центра за местным самоуправлением была административная опека. В современных демократических государствах доминирует административный надзор. Сфера применения опеки ограничивается полномочиями, делегированными местному самоуправлению органами государственной власти и вопросами использования субсидий, выделенных центром.

72

63 :: 64 :: 65 :: 66 :: 67 :: 68 :: 69 :: 70 :: 71 :: 72 :: Содержание