2.1. Федеральное казначейство: структура, права и обязанности

Создание Федерального казначейства, обеспечивающего ис­полнение бюджетов, обусловлено необходимостью предваритель­ного, текущего и последующего контроля сбора доходов и осуще­ствления расходов в процессе выполнения государством своих функций. Органы Федерального казначейства являются инстру­ментом реализации бюджетной политики государства и выполня­ют важную функцию — обеспечивают сохранность федеральных бюджетных средств на счетах в Банке России. Они производят вы­платы из федерального бюджета и внебюджетных источников от имени и по поручению получателей средств федерального бюдже­та, имеющих лицевые счета в Казначействе; обслуживают испол­нение бюджетов всех субъектов Российской Федерации по целе­вым средствам, выделяемым из федерального бюджета; организу­ют сбор отчетности главных распорядителей средств федерального бюджета, финансовых органов субъектов Российской Федерации и составление ежемесячной, квартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюд­жета государства.

В настоящее время Федеральное казначейство образует действу­ющую в сфере государственных финансов систему, которая выпол­няет платежные, учетные и контрольные функции.

Исполнение бюджетов могут организовать не только органы Федерального казначейства. В табл. 2.1 приведена характеристика различных систем исполнения бюджетов.

Казначейская система качественно отличается от банковской системы, обеспечивая большую эффективность использования бюджетных средств за счет оперативного контроля за расходова­нием (в том числе целевым) бюджетных средств.

Первое упоминание о казначействе в России встречается в XV в., когда появились казенные дворы, заложившие начала цен­трализованного управления финансами. До конца XVII в. государ­ственными доходами управляли приказы, выполнявшие роль по­средника между верховной властью — властью царя и местными

властями. Высшим финансово-контрольным органом был Счет­ный приказ, но контрольные функции практически не выполня­лись.

При Петре I вместо приказов были созданы коллегии. В веде­нии Камер-коллегии находились государственные доходы и иму­щество, в ведении штатс-контор-коллегии — государственные расходы, ревизион-коллегия контролировала исполнение смет по доходам и расходам. Высшим финансовым органом являлся Се­нат.

В 1775 г. был издан правовой акт «Учреждения для управления губерний Российской Империи», согласно которому в каждой гу­бернии предполагалось создание казенных палат, выполняющих функции представительств финансовых органов на местах. Губер­нии делились на уезды, в каждом из которых назначался на три года уездный казначей. Была учреждена должность государствен­ного казначея, который возглавлял государственное казначейство. Осуществлялся контроль за поступлением доходов в казну, а также распределение текущих расходов.

В начале XIX в. создается Министерство финансов, в состав ко­торого вошло государственное казначейство. В 1837 г. полномочия всех уездных казначеев были унифицированы единой инструкцией, определяющей предметы деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм. Но при этом крупные суммы часто выдавались не прямым кредиторам, а распорядитель-

34

ным ведомствам, а остатки не контролировались государственными органами.

В середине XIX в. была осуществлена централизация финансо­вых ресурсов: введено единство кассы, изменился порядок испол­нения государственного бюджета. Произошло официальное слия­ние казначейских касс с банковскими, казначейские органы нача­ли оказывать банковские услуги населению.

С 1899 г. казначейства начали распределять в определенных пропорциях между государственной казной и земствами поступа­ющие поземельные сборы. В ведомстве департамента государст­венного казначейства насчитывалось более 700 казначейств, кото­рые подчинялись казенным палатам. Казначейские органы выпол­няли следующие функции:

• прием и хранение доходов, принадлежащих государственному казначейству;

• производство расходов и высылка сумм из поступающих в каз­ начейство доходов;

• продажа гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свиде­ тельств и патентов;

• выдача промысловых свидетельств;

• счетоводство по поступающим доходам и возложенным на казначейство расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу;

• банковские операции: открытие текущих счетов, размен и пе­ ревод денег.

В 1918 г. изменился порядок исполнения государственного бюд­жета, все кассовые операции по исполнению бюджета были возло­жены на Народный банк. Департамент государственного казначей­ства и его местные органы были присоединены к учреждениям Народного банка в виде сметных отделов. Завершился этот процесс в 1926 г., в результате чего в СССР сложилась банковская система исполнения бюджета, которая практически без изменений просу­ществовала до 1992 г.

С распадом СССР и появлением коммерческих банков, для ко­торых исполнение бюджета не носило приоритетного характера, Министерство финансов потеряло контроль за бюджетными сред­ствами, что характеризовалось задержками в перечислении налогов в бюджет, а также несвоевременным финансированием бюджетных расходов или нецелевым использованием средств бюджета. Все это и обусловило возврат к казначейской системе исполнения бюдже­тов, в первую очередь федерального бюджета. В Российской Феде-

з* 35

рации Федеральное казначейство было образовано в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О Федеральном каз­начействе» от 08.12.92 г. № 1556.

На органы исполнительной власти были возложены организа­ция исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюд­жетов и бюджетными средствами. Эти органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуще­ствляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по пору­чению бюджетных учреждений.

При казначейском исполнении федерального бюджета реги­страция поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюд­жетных обязательств, осуществление платежей от имени получа­телей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в сис­теме балансовых счетов Федерального казначейства. В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казна­чейства.

С 1 января 2005 г. деятельность Федерального казначейства (как федеральной службы в составе Минфина) регламентируется По­ложением «О Федеральном казначействе», утвержденным Поста­новлением Правительства Российской Федерации от 01.12.04 г. № 703.

Федеральное казначейство в установленной сфере деятельно­сти:

• доводит до главных распорядителей, распорядителей и полу­ чателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объ­ емы финансирования;

• ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

• открывает в ЦБ России и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответ­ ствии с законодательством Российской Федерации, устанав­ ливает режимы счетов федерального бюджета;

• открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

36

ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядите­лей и получателей средств федерального бюджета; ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федераль­ного бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их измене­ний;

составляет и представляет в Минфин оперативную информа­цию и отчетность об исполнении федерального бюджета, от­четность об исполнении консолидированного бюджета Рос­сийской Федерации;

получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной влас­ти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюд­жета и консолидированного бюджета Российской Федерации; осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Рос­сийской Федерации в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации;

осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

осуществляет управление операциями на едином счете феде­рального бюджета;

осуществляет в установленном порядке кассовое обслужива­ние исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюд­жетной системы Российской Федерации от имени и по пору­чению соответствующих органов, осуществляющих сбор дохо­дов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

осуществляет подтверждение денежных обязательств феде­рального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рам­ках выделенных лимитов бюджетных обязательств; обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Минфин предложения по его совершенствованию; осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержа-

ние Федерального казначейства и реализацию возложенных на него функций;

• обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

• обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обраще­ ний граждан, принятие по ним решений и направление заяви­ телям ответов в установленный законодательством Россий­ ской Федерации срок;

• обеспечивает мобилизационную подготовку Федерального казначейства;

• организует профессиональную подготовку работников Феде­ рального казначейства, их переподготовку, повышение квали­ фикации и стажировку;

• осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и ис­ пользованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Федерального казначейства;

• взаимодействует в установленном порядке с органами госу­ дарственной власти иностранных государств и международ­ ными организациями в установленной сфере деятельности;

• проводит в установленном порядке конкурсы и заключает го­ сударственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Феде­ рального казначейства, а также на проведение научно-иссле­ довательских работ для государственных нужд в установлен­ ной сфере деятельности;

• осуществляет иные функции в установленной сфере деятель­ ности, если такие функции предусмотрены федеральными за­ конами, нормативными правовыми актами Президента Рос­ сийской Федерации или Правительства Российской Федера­ ции.

Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установлен­ ной сферы деятельности;

• давать юридическим и физическим лицам разъяснения по во­ просам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

• организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

38

• привлекать в установленном порядке для проработки вопро­ сов, отнесенных к установленной сфере деятельности, науч­ ные и иные организации, а также ученых и специалистов;

• осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

• создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориаль­ ные органы Федерального казначейства по согласованию с министром финансов;

• применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и граж­ данами обязательных требований в установленной сфере дея­ тельности, а также меры по ликвидации последствий указан­ ных нарушений;

• создавать совещательные и экспертные органы (советы, комис­ сии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности. Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установ­ ленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Прави­ тельства Российской Федерации, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

Руководитель Федерального казначейства:

• распределяет обязанности между своими заместителями;

• представляет министру финансов Российской Федерации:

• проект положения о Федеральном казначействе, о его струк­ турных и территориальных подразделениях;

• предложения, касающиеся кадровых вопросов;

• проект ежегодного плана и прогнозные показатели деятель­ ности Федерального казначейства, а также отчет об их ис­ полнении;

• предложения по формированию проекта федерального бюд­ жета в части финансового обеспечения деятельности Феде­ рального казначейства;

• на основании и во исполнение Конституции Российской Фе­ дерации, федеральных конституционных законов, федераль­ ных законов, актов Президента Российской Федерации, Пра­ вительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации издает приказы по вопросам, отнесен­ ным к компетенции Федерального казначейства.

39

В соответствии со ст. 267 Бюджетного кодекса Российской Фе­дерации Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными сред­ствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам го­сударственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осу­ществления указанного контроля и координирует их работу.

Например, в Инструкции о порядке проведения ревизии и про­верки контрольно-ревизионными органами Министерства финан­сов Российской Федерации, утвержденной Приказом Министер­ства финансов Российской Федерации от 14.04.2000 г. № 42н, ру­ководитель контрольно-ревизионного органа должен передать материалы ревизии по вопросам целевого использования средств федерального бюджета в органы Федерального казначейства для организации работы по реализации этих материалов.

Правом применения мер принуждения наделены руководители органов Федерального казначейства и их заместители (в соответ­ствии с их полномочиями). Они имеют право:

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств:

• используемых не по целевому назначению;

• подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых ис­ тек;

• списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

• взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, и за просрочку уплаты процентов за пользование эти­ ми средствами в размере У_зоо действующей ставки рефинан­ сирования Банка России за каждый день просрочки;

• выносить предупреждение руководителям органов исполни­ тельной власти, органов местного самоуправления и получа­ телям бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюд­ жетного процесса;

• составлять протоколы, являющиеся основанием для наложе­ ния штрафов;

• взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организа­ ций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере

40

7₃оо действующей ставки рефинансирования Банка России за

каждый день просрочки.

Органы Федерального казначейства могут осуществлять про­верки соблюдения бюджетного законодательства, которые играют особую роль в повышении бюджетной дисциплины. Инструкция «О порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации», утвержденная Приказом Минфина России от 26.04.01 г. № 35н, устанавливает процедуру уменьшения бюд­жетных ассигнований на текущий год в случае расходования бюд­жетных средств не по целевому назначению.

Действия органов и должностных лиц органов Федерального казначейства могут быть обжалованы в установленном порядке. Должностные лица несут установленную законом уголовную, ад­министративную, дисциплинарную ответственность, а также от­ветственность, предусмотренную законодательством о государ­ственной и муниципальной службе.

Бюджетный кодекс (ст. 167) определяет ответственность Феде­рального казначейства:

• за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;

• финансирование расходов, связанных с предоставлением бюд­ жетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гаран­ тий с нарушением порядка, установленного Бюджетным ко­ дексом;

• полноту и своевременность перечисления бюджетных средств получателям;

• своевременность зачисления бюджетных средств на счета по­ лучателей;

• своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

• своевременность доведения уведомлений о бюджетных ассиг­ нованиях и лимитах обязательств бюджета до получателей бюджетных средств;

• финансирование расходов, не включенных в бюджетную рос­ пись;

• финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обя­ зательств бюджета;

• осуществление контроля за соблюдением бюджетного законо­ дательства Российской Федерации главными распорядителя-

ми, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями;

• исполнение предписаний Счетной палаты Российской Федера­ции и решений актов судебных органов о компенсации ущер­ба, нанесенного финансовыми органами получателям бюд­жетных средств.

Ответственность наступает в формах, предусмотренных зако­нодательством Российской Федерации.