8310

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

-------------------------------------------------------------------------------------------------

Международный институт технологий бизнеса

С.Д. Макаров

Основы государственного и муниципального управления

(учебное пособие для бакалавров направления подготовки 40.03.01 «Юриспруденция», профиль подготовки «Профессиональная деятельность юриста в сферах экономики и управления»)

Нижний Новгород

ННГАСУ

2019

ББК 65

М 63

Макаров С.Д. Основы государственного и муниципального управления [текст]: учеб. пособие / С.Д.Макаров; Нижегор. гос. архит.-строит. ун-т. – Н.Новгород: ННГАСУ, 2019. – 110 с.

ISBN 978-5-528-00183-8

Изложены методологические основы и научные подходы к организации и совершенствованию эффективного государственного и муниципального управ- ления. Обсуждается широкий круг вопросов, затрагивающих процессы станов- ления государственности и ее развития в современной России.

Особое внимание уделено структурам, функциям и механизмам государ- ственного и муниципального управления, взаимодействию государственных органов с органами местного самоуправления, развитием российского федера- лизма и местного самоуправления, составляющих основу повседневной жизне- деятельности социального общества.

Предназначено для бакалавров направления подготовки 40.03.01 «Юрис- пруденция», профиля «Профессиональная деятельность юриста в сферах эко- номики и управления».

ББК 65

ISBN 978-5-528-00183-8

© Макаров С.Д. 2019; © ННГАСУ, 2019

2

Содержание стр.

Тема 1. Концептуальные основы развития системы государственного управления…………………………………………………………………………...4

1.1.Государство как высшая форма организации современного общества. Ос- новные типы территориально-политических систем……………………………..4

1.2.Концептуальные основы государственного и муниципального

.управления…………………………………………………………………………..8

Тема 2. Органы государственной власти Российской Федерации……………..12

2.1.Теория и методология государственного управления………………………12

2.2.Уровни публичной власти и управления…………………………………….20

2.3.Полномочия и функции государственных органов субъектов Российской Федерации……………………………………………………………………….….36

Тема 3. Исполнительная власть субъектов Российской Федерации……………42

3.1.Организация системы исполнительной власти……………………………...42

3.2.Компетенция и организация местного самоуправления……………………44

Тема 4. Государственная политика в области развития гражданского общества…………………………………………………………………………….58

4.1.Теория и практика становления гражданского общества……………….…..58

4.2.Государственное управление в сфере социальных отношений………….…66

4.3.Социальная политика в современной России…………………………….….71

4.4.Финансовое обеспечение развития гражданского общества……………….75

Тема 5. Государственная и муниципальная служба как особый вид управленческой деятельности……………………………….…………………….79

5.1.Место политического руководства и государственных служащих………...79

5.2.Функции государственного и муниципального служащего………………..83 Тема 6. Государственное регулирование экономики……………………………87

6.1.Сущность и объекты государственного регулирования экономики………87

6.2.Методы государственного регулирования экономики………………...……90

6.3.Направления совершенствования государственного регулирования экономики…………………………………………………………………………..93

Тема 7. Принципы управления национальной безопасностью………………….95

7.1.Предметная область управления национальной безопасностью…………...95

7.2.Угрозы обеспечения экономической безопасности…………………………97

7.3.Региональный аспект обеспечения экономической безопасности………...98

Глоссарий………………………………………………………………………….104

Литература………………………………………………………………………...107

3

Тема 1. Концептуальные основы развития системы государственного управления

1.1. Государство как высшая форма организации современного общества. Основные типы территориально -политических систем

При общественном обсуждении проблем социально-политической жизни общества часто встречаются такие словосочетания заинтересованных сторон, как «государственные интересы», «государственная политика», «защита госу- дарственных границ», «увеличение или уменьшение государства», его транс- формация и развитие. В эти словосочетания общественные деятели, государ- ственные и муниципальные служащие зачастую вкладывают различное и по- рою противоречивое содержание, что приводит к разночтению самих обсужда- емых вопросов и проблем, недопониманию сторон и спорам, что в конечном итоге проявляется в принятии неправильных политических и хозяйственных решений, наносящих порой серьезный ущерб государству и населению.

Именно поэтому в научной литературе и в прикладных политических об- ластях, например, в дипломатии, принято строго следить за терминологией, расшифровывать понятия, связанные с термином «государство».

Здесь под термином «государство» мы понимаем такую политическую ор- ганизацию общества, которая живет на определенной территории и обладает политической, экономической и общественной суверенностью, переданной населением государственным органам для последующей реализации своей су- веренности правовыми методами [1]. Отметим, что с понятием государства со- четается, но полностью не совпадает, другое понятие – «страна», которое под- разумевает географически определенную территорию с характерным для нее ландшафтом и климатом, населяющим ее народом (народами), отличающимся своей особой культурой, хозяйственными традициями, языкам (языками), нали- чием общей истории и т.д.

У каждой страны и каждого народа, проживающего в ней, складывается свой менталитет – тип и характер поведения людей, отражающий специфику субкультуры этого народа, его экономику, способы хозяйственной деятельно- сти, формирующие и сохраняющие культурные традиции (культурно- исторический «генотип»), идеологию и серьезно влияющие на внешнюю и внутреннюю среду и взаимоотношения со своими соседями.

Отличительной особенностью всех стран является неопределенность их естественно-географических границ, поскольку они проходят по рекам, морям, океанам, горным хребтам и ущельям, лесным массивам и т.п. Поэтому вместо четко обозначенных границ той или иной страны приходится говорить об

установленных, признанных и охраняемых государствами границах своих стран в виде демаркационных линий, полос отчуждений, специальных линей- ных заграждений (проволочных, каменных, специально вспаханных земляных полос), оснащенных постами наблюдения за переходом границы гражданами других государств. Отметим при этом, что режим поддержания и содержания

4

Вунитарных государствах существует единая государственная власть, смоделированная для удобства управления по нескольким соподчиненным друг другу уровням. Количество уровней зависит от масштабов страны, численности

иплотности населения, характера его расселения (по городам и в сельской местности), производственной и транспортной инфраструктуры, исторических традиций и т.д. Политическое и хозяйственное управление в государствах вы- строено, чаще всего, по схеме «единой вертикали власти»: политическое и ад- министративное руководство страны – исполнительные (судебной и представи- тельной) ветви власти, дополняемые, как правило, особым, наиболее близким к широким слоям населения уровнем публичной власти – местным самоуправле-

нием.

Вфедеративных государствах государственная власть существует в двух основных и отчасти независимых друг от друга формах:

- федеральной власти и - власти субъектов федераций.

У каждой из них есть своя сфера компетенции, т.е. круг вопросов, которые каждая из них вправе и обязана решать исключительно сама за счет находя- щихся в ее собственности ресурсов, кадров, органов власти и управления.

Вфедеративных государствах главенство верховной власти принадлежит федеративным органам государства, при которой субъекты федерации могут принимать только такие законы, которые не противоречат федеральным. Все основные силовые структуры (армия, спецслужбы, часто и полиция), а также судебные органы, прокуратура также имеют федеральный статус, хотя могут дополняться и соответствующими органами субъектов федерации. Такие важ- ные функции, как установление налоговой системы, организация денежной эмиссии и обращения находятся в исключительной компетенции федеральных властей. Особенно это характерно для так называемой «конституционной фе- дерации». Учредителем ее считается весь народ, проживающий в данной стране

ив целом принявший конституцию данного государства, независимо от того, как проголосовало население в ее различных частях и территориях.

Более «рыхлым» федеративным государством является так называемая «договорная федерация», образованная не на основе всенародного голосования, а путем подписания федеративного договора о разграничении полномочий между федеральными властями и властями субъектов – учредителей федера- ции, уполномоченными политическими представителями различных террито- рий. В условиях «договорной федерации» отдельные субъекты могут выходить за рамки федерального законодательства, устанавливать свои налоги, не преду- смотренные федерацией и даже иметь свои силовые структуры, подчиняющие-

ся только региональным властям.

Наиболее слабым вариантом такого объединения государств является кон- федерация, между соседними государствами в интересах военной или экономи- ческой областей. Для реализации таких соглашений, как правило, создаются и единые меж- или наднациональные органы, имеющие власть только в этих ограниченных областях. При этом законодательство отдельных государств об-

6

ладает приоритетом, а наднациональное, если и принимается, то только на ос- нове консенсуса (единогласия), которого добиться бывает чрезвычайно трудно

(опыт Европейского союза, Союза России и Беларуси).

Современное российское государство после распада Советского Союза (СССР) прошло в своем становлении несколько этапов. На первом этапе 8 де- кабря 1991 г. было ликвидирован политический статус СССР, а национальные республики, бывшие в составе РСФСР, стали объявлять свой государственный суверенитет (государственную самостоятельность, в том числе приоритет национального языка в качестве официального, государственного. Федераль- ные законы потеряли свою силу, перестали поступать в федеральный бюджет налоги, были введены запреты на ввоз на свои территории товаров, аналоги ко- торых производились местными производителями. Единое государственное и экономическое пространство СССР подверглось разрушению. Россия стала превращаться в слабую конфедерацию.

К настоящему времени этот процесс остановлен подписанием серии феде- ративных договоров о разграничении полномочий и взаимодействия между фе- деральными органами власти и регионами, а затем принятием Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года. Однако сепаратистские тенденции остались, особенно на Кавказе, где дело дошло почти до отделения Чечни от России, что привело в итоге к затяжной и весьма кровавой войне, длившейся вплоть до 2000 года, захватившую и часть республики Дагестан.

Начиная с 2001 года, в Российской Федерации была смоделирована и внедрена централизованная налогово-финансовая система с перераспределени- ем средств в пользу федерального бюджета. Введена система «федеральных округов», возглавляемых полномочными представителями Президента РФ, пер- выми задачами которых было приведение законодательства субъектов РФ в со- ответствие с федеральным. Скоординированы в регионах силовые структуры, стал осуществляться контроль хода поступления налогов в бюджет и расходо- ванием средств на объявленные национальные проекты развития здравоохране- ния, образования, жилищного строительства, сельского хозяйства и других от- раслей народного хозяйства.

В этот период было в стране создано более десятка крупнейших государ- ственных корпораций в различных отраслях экономики, консолидировавших активы государства и способных конкурировать с крупными мировыми компа- ниями, но ставших впоследствии фактически монополистами на отечественном рынке товаров и услуг.

Параллельно у населения было отобрано право на выбор руководителей субъектов РФ с последующей его заменой на авторитарное и единоличное назначение руководителей регионов Президентом РФ при согласовании с зако- нодательными органами субъектов Федерации.

Все это можно характеризовать как политический режим «мягкого авто- ритаризма», избегающего применения силовых методов в случаях массового недовольства населения, уступающего ему в определенных ситуациях. При этом, однако, стал более конкретно обеспечиваться контроль радикальных оп-

7

позиционных групп от СМИ и довольно резко стали пресекаться их несанкцио- нированные действия, что привело к снижению возросшей на тот момент соци- альной напряженности.

Однако как многие демократические, так и важнейшие экономические ин- ституты рыночной экономики в стране (прежде всего, банковская и страховая системы), оставались еще недостаточно развитыми и слабыми, что проявилось при глобальном экономическим кризисе 2008–2009 годов. И если бы не пред- шествовавшее значительное «огосударствление» сырьевых отраслей, усиление авторитарности государства и централизация власти с накоплением резервов, экономика страны и ее государственный строй могли бы просто рухнуть.

Сейчас, на выходе из экономического кризиса, перед государством встают задачи по модернизации не только экономической и инновационной направлен-

ности, но и перевода экономики на социально ориентированную модель разви- тия. Модернизация политико-правовой и хозяйственной систем страны в пер- спективе позволит обеспечить полное раскрытие кадрового потенциала страны, создаст необходимые предпосылки для внедрения экономики знаний в постин- дустриальном периоде. Об этом говорится в Послании Федеральному собранию Президента РФ, в котором заявлено, что в течение ближайших десятилетий Россия должна стать страной, благополучие которой будет обеспечиваться не столько сырьевыми, сколько интеллектуальными ресурсами: «умной» экономи- кой, создающей уникальные знания, экспортом новейших технологий и про- дуктов инновационной деятельности».

Постепенно возрастает и роль политических партий, выдвигаются моло- дые кадры на важнейшие государственные посты и должности. К некоторым депутатским мандатам стали допускаться представители партий, не преодо- левших 5%-й барьер, а в регламент Правительства РФ вводятся ежегодные его отчеты перед Государственной Думой и Федеральным Собранием РФ. Важно отметить, что при абсолютном конституционном большинстве в Государствен- ной Думе партии «Единая Россия» теперь различные парламентские фракции становятся публично слышимыми как страной, так и исполнительным аппара- том Правительства РФ.

1.2. Концептуальные основы государственного и муниципального управления

В современной политической науке существуют различные методологиче- ские концепции анализа политической реальности. Подобная ситуация наблю- дается и в отечественной литературе по государственному управлению [3]. Од- нако во всех вариантах, предлагаемых к обсуждению определений «методоло- гических концепций», связанных с государственным и муниципальным управ- лением, просматривается некое методологическое единство мнений, опираю- щееся на общефилософскую диалектико-материалистическую методологию и анализ социального поведения сообщества. Это и объединяет известные в

8

управлении государством такие подходы, как системный, структурно- функциональный, конфликтологический, кибернетический и др.

Несмотря на частичное несовпадение мировоззренческих основ, отмечен- ные в методологии частные случаи ориентируются, прежде всего, на объектив- ное отражение действительности и ее анализ как с различных сторон, так и с научно-познавательных точек зрения. Стремление к объективности в объясне- нии политико-социальной реальности позволяет сделать вывод о возможности рассматривать указанные методологические концепции не как взаимоисключа- ющие, а как взаимодополняющие инструменты анализа реальной действитель- ности.

Отсюда под термином «управление» можно подразумевать перевод систе- мы из текущего состояния в некое другое, желаемое, сулящее получить боль- ший социальный и (или) экономический эффект [5]. Управление можно рас- сматривать и как процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на какой-либо объект управления, объединенными прямыми и обратными свя- зями.

У социального управления есть некоторая специфика, проявляющаяся в том, что его объектами являются не только материальные, но и нематериальные субстанции (информация, восприятия, представления и понятия людей), их от- ношения и связи, процессы, в которые они вовлечены и которые подвержены постоянным изменениям. К таким объектам, требующим неких изменений в процессе своего развития, могут относиться люди – с одной стороны, выступа- ющие в роли субъектов и - люди, выступающие в роли объектов управления, с другой стороны. Объектами управления могут выступать и разнообразные со- циальные процессы, такие, как деятельность, развитие, утилизация и др.. В этих процессах участвуют вещи и обладающие сознанием, собственной, зачастую

непредсказуемой волей – люди (рис. 1.1).

Кроме того, объектами управления являются общественные процессы раз- ных видов и масштабов, выходящие за рамки отдельных организаций, в кото- рых участвуют порою весьма обширные и значительные социальные группы, вплоть до населения страны в целом.

Важно отметить ключевые характеристики «цивилизованного управле- ния», такие, как:

-участие граждан и постоянный диалог с государством;

-верховенство права; чувствительность государственных институтов к потребностям граждан;

-ориентация на согласие – соблюдение баланса интересов;

-справедливость – возможность граждан улучшить собственное благосо- стояние;

-результативность и действенность; стратегическое видение. Государственное управление наибольший упор делает на внутренние ад-

министративные преобразования, в то время как «хорошее управление» ориен- тировано на большую открытость государства во взаимодействии с граждан-

9

ским обществом, направленном на достижение более справедливого управле- ния и вовлечения граждан в процессы принятия государственных решений.

Политические

(выборы, расстановка кадров, определение целей, средств и методов

их достижения)

Информационно-идеологические

(воспитание, пропаганда, СМИ)

Социально - психологические

(слухи, сплетни, ажиотаж, воодушевление, торможение, запугивание)

Организационно-административные

(задания, приказы, распоряжения, контроль, санкции, координация)

Силовые

(задержания, аресты, заключения под стражу)

Судебно-правовые

(законодательство, суды, судебные приставы, тюрьмы)

Рис. 1.2. Основные виды воздействия субъектов на объекты публичного управления

Средства же и методы управления объектами можно разделить на две ос-

новные группы: прямого и косвенного воздействия.

К средствам прямого воздействия относятся силовые структуры, админи- стративные методы, а также идеологические и судебно-правовые ветви власти. Правовые (законодательные, иные нормативные, политические, экономические, отчасти социально-психологические) методы являются косвенными методами воздействия на социальные и индивидуальные субъекты или объекты управле- ния.

Теоретической основой и методологией системы государственного управ- ления служат закономерности, присущие общественному воспроизводству. Общественное развитие осуществляется в соответствии с объективными зако- нами, которые не зависят от воли и сознания людей, действуют независимо от того, познаны они людьми или нет. Однако объективный характер закономер- ностей общественного развития отнюдь не означает полного бессилия людей

10