8310

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; граждан- ство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполни- тельной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формиро- вание федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в

области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой по- литики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фон- ды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляю- щиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения РФ; м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка

продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориаль- ного моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; граж- данское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законода- тельство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право – в федеративных государствах сово- купность юридических правил, определяющих, во-первых, какой из двух кон- курирующих законов должен действовать в том случае, если они противоречат друг другу, и, во-вторых, какой закон (правовая норма) должен быть применен в конкретной ситуации, если она может подпасть под действие нескольких за- конов (правовых норм).

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания РФ; т) федеральная государственная служба».

21

Согласно ст. 72:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится: а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов феде- рального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ

и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав националь-

ных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной без- опасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, вод- ными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение эколо-

гической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана па- мятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; к) принятие административного, административно-процессуального, тру-

дового, семейного, жилищного, земельного, водного, лесного и иных законода- тельных актов о недрах, и охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни мало-

численных этнических общностей; н) установление общих принципов системы органов государственной вла-

сти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов

РФ, выполнение международных договоров РФ. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федераль- ного значения, автономную область, автономные округа.

Собственные предметы ведения субъектов РФ в Конституции не перечис- лены, поскольку они могут быть чрезвычайно разнообразны в зависимости от их конкретных природно-климатических, социально-экономических и нацио- нально-культурных условий. А в общем виде они описаны как бы «по остаточ- ному принципу»: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Феде- рации и субъектов РФ субъекты Российской Федерации обладают всей полно- той государственной власти» (ст. 73 Конституции РФ).

При этом важно различать понятия «предметы ведения» и «полномочия по предметам ведения». Предметы ведения – это основные сферы, направления

22

деятельности органов публичной власти определенного уровня. А полномочия

– это конкретные права и обязанности каждого вида (а иногда и отдельного) органа власти данного уровня по предметам ведения соответствующего уров- ня.

Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ, как сама РФ, так и ее субъекты по соглашению их органов исполнительной власти могут передавать им осу- ществление отдельных своих полномочий друг другу, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Это обеспечивает необходимую гиб- кость осуществления государственных полномочий на разных уровнях и частях страны, в зависимости от ресурсов той или иной территории и приближение исполнения федеральных полномочий (функций) к населению для его удобства и большей эффективности расходования бюджетных средств.

Предметы же ведения местного самоуправления под названием «вопросов местного значения» перечислены отдельно для каждого типа муниципального образования в статьях 14-16 ФЗ № 79-ФЗ от 06.10.2003 г.

Присущая каждому государству общая система управления не является единственной. Наряду с ней и на ее основе выстраиваются системы управления отдельными сферами общественной жизни: экономической, политической, со- циальной, культурной.

Неотъемлемой чертой современных демократических государств является так называемое «разделение властей», т.е. создание относительно самостоя- тельных, обладающих принципиально разными полномочиями систем органов власти, которые во многом ограничивают и, в то же время, предполагают друг друга и взаимодействуют между собой в интересах граждан и государства. Речь идет, конечно, о так называемых законодательной, исполнительной и судебной «ветвях власти».

ВРоссийской Федерации органы власти и учреждения этих типов образу- ются на всех уровнях публичной власти, во всех так называемых «публично- правовых образованиях» на территории страны.

Только на уровне местного самоуправления не формируются ни силовые, ни правоохранительные органы (суды, прокуратура, уголовно-исправительные учреждения, милиция), которые учреждаются, направляются в своей деятель- ности и финансируются властями более высоких уровней, являясь их местными отделениями.

Это связано, прежде всего, со спецификой местного самоуправления, ко- торое призвано решать проблемы повседневного обеспечения непосредствен- ных жизненных условий населения, комфортной среды обитания. Методы насилия, принуждения, подавления общественных эксцессов всегда были, и бу- дут оставаться прерогативой государства, пока их не заменит сознательная са- моорганизация населения.

Впервом приближении все это можно представить следующей табл. 2.1

23

Таблица 2.1 Виды (уровни) публично-правовых образований в Российской Федерации

и их органы власти и управления

Система разделения «ветвей власти», или, иначе говоря, группировки органов власти по их типам («ветвям»), наиболее развита на федеральном уровне. Схематично она отображена на рис. 2.2.

С левого края приведенной схемы изображен законодательный орган – Федеральное Собрание РФ, состоящий из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации.

Государственная Дума в настоящее время формируется исключительно из депутатов по партийным спискам, набравшим не менее 5%-в голосов избира- телей, пришедших на выборы (количественный «порог явки» избирателей, для того чтобы считать выборы состоявшимися, отменен) с фиксированным общим количеством депутатов 450.

24

Главной задачей Государственной Думы является поэтапное рассмотрение

втак называемых «трех чтениях» проектов федеральных законов. Их имеют право вносить на ее рассмотрение сами депутаты, Совет Федерации, как орган и каждый из его членов, в т.ч. Президент РФ, Правительство РФ, законодатель- ные (представительные) органы субъектов РФ и высшие суды РФ (только по вопросам их ведения).

Депутаты образуют партийные фракции для принятия политических реше- ний о поддержке или отклонении тех или иных внесенных на рассмотрение Думы законопроектов либо поправок к ним. Этим обеспечивается проведение той или иной «политической линии» в рамках общей политики партий. Они также образуют комитеты и комиссии для предварительного профессионально- го рассмотрения вносимых законопроектов и поправок к ним и готовят заклю- чения, оглашаемые на пленарных заседаниях Думы при обсуждении перед об- щими голосованиями. Этим обеспечивается профессиональная компетентность при разработке законов, их совместимость с существующим правовым полем на базе Конституции и их «работоспособность» в реальных условиях право- применительной практики.

Однако Государственная Дума имеет еще целый ряд важных конституци- онных полномочий, таких, как:

а) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правитель- ства РФ;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации

о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Госу- дарственной Думой;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председате- ля Центрального банка Российской Федерации;

д) назначение на должность и освобождение от должности Председате- ля Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномо- ченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

ж) объявление амнистии.

Курсивом в приведенном тексте выделены те государственные должности,

вназначении которых участвует Государственная Дума и которые не входят в состав законодательной ветви власти. Они представляют важные общественные институты, и играют немалую роль в государственном управлении с помощью нормативных, кадрово-административных, финансовых, контрольных и право- защитных методов управления. Кроме того, Государственная Дума, так же, как и Совет Федерации и Президент РФ, имеют право назначить треть членов (5 че- ловек) Центральной избирательной комиссии (всего их 15).

Совет Федерации, который еще называют «верхней палатой» Федерально- го Собрания, призван представлять и согласовывать интересы субъектов РФ,

25

вырабатывать их общие позиции по разным государственным вопросам, такие, как:

а) утверждение изменения границ между субъектами РФ; б) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положе-

ния;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

д) назначение выборов Президента РФ;

е) отрешение Президента РФ от должности; ж) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верхов-

ного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.

К ведению Совета Федерации отнесено назначение и освобождение от должности Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ.

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (ч. 1, ст. 102

Конституции РФ).

На рис. 4.1 представлена функциональная схема разделения полномочий между уровнями государственной власти, причем каждая вертикаль (законода- тельная, исполнительная и судебная) являются независимыми и суверенными.

Федеральная судебная власть. В правой части схемы отображены высшие федеральные суды, составляющие верхушку всей судебной вертикали. Судьи всех уровней, кроме высшего (назначает Совет Федерации), назначаются ука- зами Президента РФ, и их решения обладают иерархией юридической силы (могут обжаловаться в апелляционных и кассационных судах по инстанции, отменяться и пересматриваться).

Методы управления государственно-политическими и гражданскими де- лами, относительно судебных органов, являются правоприменительными. Тол- кование правовых норм и правил, содержащихся в законах и подзаконных ак- тах, применяются к конкретным ситуациям возможных правонарушений с при- нятием соответствующих решений, подлежащих неукоснительному исполне- нию, с воздействием при необходимости силового принуждения соответству- ющих структур (Федеральной службы судебных приставов со всеми их терри- ториальными подразделениями, Федеральной службой исполнения наказаний).

Прокуратура России – это особый федеральный орган, который, строго го- воря, нельзя отнести к судебной системе целиком, хотя в Конституции РФ он описан в разделе 7 Судебная власть. Он воздействует на ситуации потенциаль- ных или совершённых правонарушений методами следствия, сбора доказа- тельств, выдвижения и отстаивания обвинений в судах разных видов и инстан- ций. Поэтому ст. 129 о прокуратуре РФ содержится в гл. 7 «Судебная власть» Конституции РФ.

26

Она также осуществляет прокурорский надзор (в т.ч. предваряющий, еще до принятия, находящихся на рассмотрении законопроектов) в соответствии с федеральным и региональным законодательством и правовыми актами местно- го самоуправления, а также уставами муниципальных образований. Она вправе вносить протесты и представления на правовые нормы, нарушающие права граждан.

Прокуратура формируется строго централизованно и действует на основе жесткого соподчинения уровней органов, их руководителей и сотрудников.

Рассмотрим структуру системы федеральных органов исполнительной власти. Здесь самую многочисленную часть государственных органов управле- ния на всех трех уровнях публичной власти составляют органы исполнительной власти. На настоящий момент число федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ) составляет 86, включая высший коллегиальный испол- нительный орган – Правительство РФ.

Частью министерств, служб и агентств непосредственно руководит Прези- дент РФ, другой частью – Правительство РФ, но большая часть служб и агентств подведомственны министерствам, ответственным за определенные сферы народного хозяйства и общественной жизни. Общая картина органов ис- полнительной власти представлена схемой на рис. 4.1.

Такая система ФОИВ сложилась в стране с началом так называемой «ад- министративной реформы», объявленной Президентом РФ в 2003 году и про- ходящей в настоящее время уже третий этап, на котором начинают ощущаться некоторые позитивные результаты в общественной жизни. В частности, по ре- зультатам последних социологических опросов, уровень удовлетворенности граждан предоставлением государственных и муниципальных услуг (причем граждане все еще редко отличают их друг от друга) несколько вырос и, по раз- ным данным, составляет от 20 до 30 процентов (по сравнению с 14 процентами в 2004 году). Российская Федерация является президентской республикой. Со- гласно Конституции РФ роль Президента РФ была определена очень высоко, что обусловлено как собственными историческими традициями, так и ориента- цией на американскую государственную систему, взятую за основной образец при написании текста Конституции РФ.

Его статус и главные полномочия установлены статьей 80:

1.Президент РФ является главой государства.

2.Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод чело- века и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целост-

ности. Обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие орга- нов государственной власти.

27

3.Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными зако-

нами определяет основные направления внутренней и внешней политики госу- дарства.

4.Президент РФ как глава государства представляет Российскую Федера- цию внутри страны и в международных отношениях.

Выделенные курсивом положения составляют основу его управленческих функций и полномочий. Согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти обеспечивается Президентом РФ, как полити- ческими, так и административными методами управления. Главным органом, который обеспечивает реализацию его специальных функций, является Адми- нистрация Президента РФ.

В ней готовятся материалы и доклады по основным направлениям внут- ренней и внешней политики, с изложением которых он ежегодно выступает пе- ред Федеральным Собранием, обозначая основные проблемы страны и пути их решения, задавая ориентиры деятельности органов власти не только на бли- жайший год, но и на перспективу. В подготовке таких материалов и разработке отдельных направлений политики принимают участие и профильные министер- ства, а также научные институты и влиятельные экспертные общественные ор- ганизации.

Материалы по кадровым назначениям или предложениям на высшие госу- дарственные посты, на должности руководителей регионов, судей федеральных судов и многие другие, находящиеся в компетенции Президента РФ, готовятся специальными подразделениями его Администрации.

Как главнокомандующий Вооруженными Силами РФ, Президент прини- мает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, организует военное строительство, координирует деятельность спецслужб и иных силовых и правоохранительных структур через Совет безо- пасности, решения которого оформляются актами Президента РФ. В восьми федеральных округах эту функцию выполняют его полномочные представите- ли, которые имеют статус заместителей руководителя Администрации Прези- дента. Они также осуществляют наблюдение за соответствием законодатель- ства субъектов РФ федеральному законодательству, контролируют ход реали- зации национальных проектов, проводят кадровую политику Президента в си- ловых структурах, осуществляют иные функции и поручения Президента.

Обобщая всю совокупность полномочий Президента РФ в отношении фе- деральных государственных органов и высших должностных лиц, их можно от- разить следующей схемой на рис. 2.3, где использованы следующие обозначе- ния управленческих отношений:

Руководство

Назначение Предложение кандидатур на должности Внесение в законопроект

29

Государственно-правовое управление Администрации Президента РФ обеспечивает реализацию такой важнейшей его конституционной функции, как законодательная инициатива, а также собственное правотворчество Президента в виде указов и распоряжений.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральными зако- нами определяет основные направления внутренней и внешней политики госу- дарства, как глава государства представляет РФ внутри страны и в междуна- родных отношениях. Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, он:

- назначает с согласия Государственной думы Председателя правительства

РФ;

-принимает решение об отставке Правительства РФ;

-представляет Совету Федерации кандидатуру для назначения на долж- ность судей Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Ар- битражного суда РФ, а также кандидатуру генерального прокурора РФ;

-формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, утверждает военную доктрину РФ;

-назначает и освобождает полномочных представителей Президента в округах РФ;

-распускает ГД в случае и порядке, предусмотренном Конституцией РФ, вносит законопроекты в ГД;

-является Верховным Главнокомандующим ВС РФ.

Когда говорят о положении главы государства в системе органов государ- ственной власти, то имеют в виду соотношение его функций с законодательной

иисполнительной властью. В демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей – законодательной, исполнительной или судебной. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями (в области законодательства он, например, имеет право вето, в отношении судебной власти глава государства вправе назначать судей или осуществлять помилование), но его основные функции и полномочия нельзя отнести к законодательной или судебной.

Другое дело – взаимоотношения главы государства с исполнительной вла- стью. Даже в тех странах, где он не входит ни в одну из трех властей (Франция

идр.) или о его статусе в Конституции вообще не говорится (ФРГ), юридиче- ская наука и практика признают его главой исполнительной власти – поскольку должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения трех властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом Конституции и осуществлять высшее представительство.

30