междисциплинарный / Integrirovannye kommunikatsii- pravovoe regulirovanie v reklame, svyazyah s obschestvennostyu i zhurnalistike- Uchebnoe posobie

Региональное законодательство об обнародовании официальной информации в Интернете1. Из законодательства о доступе к информации целесообразно выделить законодательство об обнародовании официальной информации в Интернете. Это законодательство базируется на том же подходе, который использует законодательство об информатизации, — применение электронных баз данных при предоставлении информации. Раскрытие же государственной информации осуществляется по аналогии законодательства о порядке опубликования нормативных актов. Отличительной же является использование коммуникационных возможностей Интернета.

“В соответствии с философией нового законодательства вся информация, находящаяся в распоряжении органов власти, на которую в соответствии с законом не распространяется режим ограниченного доступа, в обязательном порядке публикуется в Интернете. То есть в отличие от традиционного подхода законодательства об информатизации создается не закрытый банк данных органов власти, где возможность доступа граждан является как бы побочным эффектом, а изначально открытый и общедоступный. В отличие же от законодательства об опубликовании перечень информации, размещаемой в Интернете, включает не только тексты нормативных актов, он несравненно шире”2.

Постановление Правительства РФ “Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти” —

пока единственный подзаконный акт, в котором раскрываются вопросы обнародования официальной информации в Интернете. В п. 6 даются рекомендации органам исполнительной власти субъектов Федерации принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности. Однако и этой небольшой нормы оказалось достаточно, чтобы в целом ряде субъектов Федерации в краткие сроки были созданы

1 См.: http://www.medialaw.ru/publications/zip/148/2.htm

2 См.: http://www.medialaw.ru/publications/zip/148/2.htm

251

правовые основы для реализации одной из наиболее перспективных форм доступа граждан к информации органов власти.

По этой модели органами исполнительной власти приняты акты во многих субъектах Российской Федерации, например,

Закон Астраханской области от 28.12.2009 № 102/2009-ОЗ “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Астраханской области”; постановление губернатора Еврейской автономной области от 02.06.2003 № 125 “Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти Еврейской автономной области”; Закон Мурманской области от 19.02.2009 № 1069-01-змо “О государственных информационных системах Мурманской области”; постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 30.01.2004 № 25 “Об обеспечении доступа граждан и организаций к информации о деятельности органов власти Чувашской Республики”; Закон Читинской области от 19.09.2007 № 987-ЗЧО “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Читинской области”.

Принятые акты текстуально схожи с постановлением Правительства РФ, а также с приложением к этому постановлению, включающим перечень видов информации, к которым обеспечивается доступ. Лишь в законодательстве некоторых регионов можно отметить небольшие отличия от текста названного постановления. Так, в Астраханской области и Еврейской автономной области приложение с видами публикуемых сведений разработано в табличном варианте вместе с указанием сроков обновления информации и ответственных лиц; в Мурманской области дополнительно разработан регламент информационной поддержки областного портала; в Чувашии такой акт дополняется перечнем информации, рекомендованной к размещению на сайтах органов местного самоуправления; Закон Читинской области распространяется на отношения, возникающие в процессе доступа к информации о деятельности государственных органов Читинской области, размещенной в сети “Интернет” и в общественно доступных местах на информационных стендах.

252

Постановление Правительства Курской области от 15.12.2005 № 173 “О развитии систем информационного обеспечения молодежи” и распоряжение Арбитражного суда Перм-

ской области от 19.09.2005 № 6-р “О проведении эксперимента по организации работы пункта доступа к нормативной информации в помещении Арбитражного суда Пермской области “Гостевой компьютер” определяют порядок развития информационных систем, обращая при этом особое внимание на информационное обеспечение молодежи.

Закон Санкт-Петербурга от 13.10.1995 № 101-14 “О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга” посвящен порядку опубликования нормативных актов и отличается нормой о том, что “средства массовой информации Санкт-Петербурга, опубликовавшие по собственной инициативе нормативные правовые акты, впоследствии отмененные или признанные судами, арбитражными судами недействительными или незаконными, публикуют информацию о принятых судами, арбитражными судами решениях за счет органов власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления, принявших соответствующие нормативные правовые акты”.

Муниципальные нормативные акты о доступе к информации. На муниципальном уровне среди нормативных актов наиболее часто встречаются акты о розничной продаже печатной продукции, об услугах телефонной справочной службы в муниципалитетах, а также акты, регулирующие порядок доступа к муниципальным информационным ресурсам. Наиболее полные модели с описанием порядка предоставления информации из муниципальных информационных ресурсов, перечнями сведений конфиденциального характера, перечнями предоставляемых за плату информационных услуг имеются в муниципальном законодательстве Улан-Удэ, Новосибирска, Ярославля, Волгограда, Хабаровска, Приморского муниципального района Архангельской области.

ВБелгороде,Магадане,Пензе,Саратове,Южно-Сахалинске,

атакже в целом ряде муниципальных районов Вологодской и Ор-

253

ловской областей, Чувашии, районах Казани и т. д. были приняты акты муниципальных органов власти об обнародовании информации в Интернете. Гурьевским районом Калининградской области принят специальный акт о доступе граждан к заседаниям представительного органа1.

Постановление мэра Владивостока от 30.06.1997 № 1658 “О консультативном и информационном обеспечении юридических и физических лиц по вопросам оказания бытовых, торговых услуг и услуг общественного питания” регулирует помимо отмеченных в названии постановления положений оказание платных консультационных услуг населению и предпринимателям.

Для дальнейшего развития законодательства о доступе к информации на местном уровне интересной представляется инициатива Белгородской области по проведению ежегодного конкурса среди структурных подразделений областной администрации и муниципальных образований области по качеству информирования населения о своей деятельности2.

3.4. Законы, ограничивающие свободу средств массовой информации3

Ограничение свободы печати после революции 1917 г.

Подписанный В. И. Лениным Декрет о печати, опубликованный 27 октября 1917 г., гласил: “Всякий знает, что буржуазная

1 Решение Гурьевского райсовета от 27.09.2002 “О порядке предоставления информации Гурьевским районным Советом депутатов”.

2 Постановление главы администрации Белгородской области от 23.05.2003 № 197 “О проведении областного ежегодного конкурса “Открытость для всех, доступность для каждого”.

3 В данном параграфе использованы материалы: Журналистика на перепутье: опыт России и США. — М.: Изд-во МГУ, 2006; Соколов А. В. Общая теория социальной коммуникации // http://library.cjes.ru/ online/?a=con&b_id=398&c_id=4107

254

пресса есть одно из могущественных орудий буржуазии... оно не менее опасно, чем бомбы и пулеметы... Как только новый порядок упрочится, всякие административные воздействия на печать будут прекращены: для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом, согласно широкому и прогрессивному в этом отношении законодательству”. Закрыть печатное издание могли за “призыв к открытому сопротивлению

инеповиновению рабочему и крестьянскому правительству”, распространение “сеющих смуту, клеветнических слухов” и т. п.

Вдекабре 1917 г. постановлением Наркомата юстиции был учрежден Революционный трибунал печати, имеющий право закрывать издания, конфисковывать типографии и т. п. В октябре– ноябре 1917 г. было закрыто около 60 периодических изданий. На основании заключений трибунала органы ЧК применяли по отношению к журналистам такие меры, как лишение политических прав, заключение в тюрьму, ссылка, высылка из страны. Трибунал предписал всем газетам перепечатывать на первой полосе декреты и постановления советской власти. К середине 1918 г. осталось только 10 независимых газет. Постановлением ВЦИК от 20 мая 1919 г. был учрежден Госиздат РСФСР, образованный “в целях создания в РСФСР единого государственного аппарата печатного слова”. В Госиздате были сосредоточены полиграфические мощности и бумага; он выпускал до 2 / 3 книжной продукции страны, а оставшаяся треть также издавалась с его ведома и разрешения. Госиздат регистрировал издательства, утверждал издательские планы, распределял бумагу. В дальнейшем он стал требовать на просмотр рукописи до их издания, т. е. взял на себя функцию предварительной цензуры.

Виюне 1922 г. декретом СНК РСФСР было воссоздано цензурное ведомство, ликвидированное в 1905 г., - Главное управление по делам литературы и издательств (Главлит). На Главлит

иего местные органы возлагались предварительный просмотр всех предназначенных к опубликованию произведений, нот, карт и т. д.; составление списка произведений, запрещенных к опубликованию. Главлит запрещал издание и распространение произведений:

255

а) содержащих агитацию против советской власти; б) разглашающих военные тайны республики; в) возбуждающих общественное мнение;

г) возбуждающих национальный и религиозный фанатизм; д) носящих порнографический характер.

Вначале освобождались от цензуры издания Коминтерна, коммунистическая партийная печать, издания Госиздата и Главполитпросвета. В феврале 1923 г. при Главлите был создан Комитет по контролю за репертуаром и зрелищами (Главрепертком). Ему принадлежало право разрешать к постановке драматические, музыкальные, кинематографические произведения. С 1926 г. предварительной цензуре стали подвергаться афиши, плакаты, пригласительные билеты, почтовые конверты, спичечные наклейки, граммофонные пластинки и даже стенные газеты.

В1927 г. появились уполномоченные Главлита на радиостанциях.

В1933–1955 гг. осуществлялся тотальный цензурный контроль. В 1956–1964 гг., несмотря на некоторое смягчение тоталитарного давления на общество, цензурное ведомство продолжало функционировать. Двадцатилетие “застоя” 1965–1985 гг. характеризуется новым “похолоданием” духовного климата в стране. Тотальная цензура, как и советский тоталитаризм в целом, были исторически обречены.

Хронологической вехой падения тоталитарной цензуры является август 1990 г., когда вступил в силу Закон РСФСР “О средствах массовой информации”. В декабре 1991 г. Российской Федерацией был принят Закон о СМИ, практически полностью повторяющий отмеченный Закон.

Под средствами массовой информации, уточняется в ст. 2 Закона о СМИ, понимается периодическое издание, радио-, теле, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации.

Цензура массовой информации, т. е. требование со стороны должностных лиц, государственных органов или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы, а также наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей не допускается.

256

Не допускается также создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи которых входит осуществление цензуры (ст. 3 Закона о СМИ).

На протяжении многих поколений был выработан более или менее устойчивый баланс между безопасностью и свободой, который составлял основу развития свободы СМИ в демократических государствах. Крупные террористические акции начала XXI в. нарушили это хрупкое равновесие.

Символомдемократичногоуправленияпоправусчиталисьдоступ к государственной информации и открытость государственных протоколов и письменных материалов. “Концепция самоконтроля, берущая свое начало в теории гражданственности и полной свободе воли и деятельности, лежит в основе демократии. Без открытого доступа к информации гражданское население не будет иметь возможности наблюдать за правительством и оценивать его утверждения. Таким образом, доступ к информации — это один из основополагающих и бережно лелеемых принципов демократии”1.

Условия для развития самоуправления СМИ создает социально активная, независимая пресса, которая, осуществляя социальный контроль над органами власти, обеспечивает основу демократии для граждан демократического государства. В. Бласи, один из основных разработчиков Первой поправки к Конституции США, охарактеризовал эту ситуацию следующим образом: “Ценность свободы слова, свободы печати и свободы собрания в том, что они служат для проверки, есть ли злоупотребление властью со стороны государственных чиновников”2. С. Холмс справедливо утверждает, что “чиновники будут действовать в большем соответствии с интересами народа, если они знают, что конкурирующие партии и политики их тщательно проверяют. А политики-конкуренты, в свою очередь, имеют явные стимулы для оповещения сбитых с толку избирателей в

1 Журналистика на перепутье: опыт России и США. — М.: Изд-во МГУ, 2006. — С. 21.

2 Blasi V. The Checking Value in First Amendment Theory. Am. B. Found. Res. 1997. P. 521.

257

случае обнаружения прецедентов злоупотребления властью или профессиональной непригодности”1.

Истинно свободной является лишь пресса, наделенная свободой, которая дает ей доступ к информации о деятельности правительства. Однако в ситуации усиления внешних и внутренних угроз свобода СМИ уже теряет свою подлинную основу.

Ужас, охвативший многие страны после крупнейших терактов начала XXI в., привел к переоценке некоторых стержневых ценностей и принципов демократии. Борьба с терроризмом ставит не столько военные, сколько идеологические, социальные и моральные задачи. “Следовательно, и борьба должна быть адекватной — не только силовой, но в значительной степени идеологической и информационной... Сегодня необходимо лишить террористов возможности наводить страх на население страны через средства массовой информации. Информация о терактах должна подаваться предельно профессионально, без неоправданной демонстрации жестоких сцен”2.

На III Центрально-Азиатской конференции по СМИ (АлмаАта, 10–11 декабря 2001 г.), организованной Международным фондом защиты свободы слова “Адил Союз”, была принята

Декларация по свободе СМИ в период борьбы с терроризмом3. В ней подчеркивается, что “правительства стран — участниц антитеррористического альянса в период конфликта не должны использовать аргументы обеспечения национальной безопасности для ограничения прав человека в своих странах либо снижать поддержку прав человека в других”. Правительства стран Средней Азии предостерегаются от искушения использовать ситуацию конфликта в качестве оправдания репрессивных мер для борьбы

соппозиционными голосами в СМИ. Но и журналисты должны

1 Holmes S. Passions and Constraint: On the Liberal Democracy. 1995. P. 28–30.

2 Из заявления на тот момент временно исполняющего обязанности главы МВД России Р. Нургалиева на встрече с российскими журналистами 13 января 2004 г.

3 См.: Право знать: история, теория, практика. — М., 2002. — № 9–10 (69–70).

258

предпринимать усилия для подготовки объективных репортажей и их тщательной редакции во время освещения конфликтов. “Журналистская этика должна быть востребована как никогда в период конфликтов, и журналисты должны осознавать возросшую ответственность”, — говорится в этом документе.

Нынешние реалии таковы, что абсолютно свободный поток информации может оказать поддержку террористам и создать угрозу информационной безопасности. Эта ситуация вынуждает органы власти ограничивать свободу массовой информации.

ВРоссии политико-правовые условия для проведения антитеррористической операции государство стало создавать еще в конце 90-х гг. прошлого века.

Федеральный закон от 25.07.1998 № 130-ФЗ “О борьбе с терроризмом”1 определил политико-правовые условия для проведенияантитеррористическойоперации.Закондалрасширительное определение понятия “терроризм”, которое существовало ранее лишь в Уголовном кодексе РФ. Уголовный кодекс РФ терроризм определяет как “совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественногоущербалибонаступленияиныхобщественноопасныхпоследствий,еслиэтидействиясовершенывцеляхнарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействиянапринятиерешенийорганамивласти,атакжеугроза совершения указанных действий в тех же целях” (ч. 1 ст. 205).

Впродолжении развития законодательной базы, нацеленной на борьбу с терроризмом, был принят Федеральный закон от 06.03.2006 № 115-ФЗ “О противодействии терроризму”, который в меньшей мере дает возможность трактования его статей для ограничения действий средств массовой информации.

Вконце 2002 г. были приняты поправки к законам “О борьбе с терроризмом” и “О средствах массовой информации”2, регламентирующие освещение в СМИ контртеррористических

1 Утратил силу с 1 января 2007 г.

2 Подробнее см.: Изменения в Уголовном кодексе РФ, касающиеся деятельности журналистов // Законодательство и практика массмедиа. — 2004. — № 2. — С. 3–4.

259

операций. Внесенные изменения не допускали распространение через СМИ информации, препятствующей проведению контртеррористической операции и создающей угрозу жизни и здоровью людей. В соответствии с поправками не допускалось также распространение информации, содержащей высказывания лиц, направленные на воспрепятствование проведению контртеррористической операции и пропаганду или оправдание сопротивления ее проведению, а также раскрывающей персональные данные о сотрудниках спецподразделений и членах оперативного штаба по проведению контртеррористической операции и о лицах, оказывающих им содействие, без согласия всех этих названных лиц. Не допускалось также использование СМИ для распространения сведений о технологии изготовления оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ.

Руководители влиятельных СМИ тут же подписали обращение к Президенту с просьбой наложить вето на закон об этих поправках. Уже через несколько дней Президент РФ В. В. Путин принял руководителей СМИ и предложил им найти баланс между ограничениями в экстремальных ситуациях и полноценным информированием общества о действиях государства. “Полагаю, что журналистскому сообществу необходимо выработать корпоративные нормы поведения в экстремальных ситуациях”, — сказал Президент. Участвовавший во встрече генеральный директор Первого канала К. Эрнст ответил, что журналисты и руководители СМИ “готовы совместно с законодателями разработать эти правила”1. В тот же день Президент РФ наложил вето на закон, который так и не вступил в силу.

Основная идея Федерального закона “О противодействии экстремистской деятельности” в отношении организаций СМИ заключалась в том, чтобы запретить им осуществление экстремистской деятельности, а также распространение экстремистских материалов2.ЗанарушениеданногозапретаЗаконустановилтакие

1 Сообщение агентства Интерфакс от 25 ноября 2003 г.

2 См.: Политический экстремизм и СМИ: время расставить точки над “i”: Комментарий Института проблем информационного права // Законодательство и практика массмедиа. — 2002. — № 8–9.

260