междисциплинарный / Integrirovannye kommunikatsii- pravovoe regulirovanie v reklame, svyazyah s obschestvennostyu i zhurnalistike- Uchebnoe posobie

расходы органов местного самоуправления осуществляются в результате принятия нормативных правовых актов по вопросам местного значения при осуществлении ими отдельных государственных полномочий (п. 1 ст. 86). Решение целого ряда вопросов местного значения, перечисленных в ст. 14–16 Закона об общих принципах, не представляется возможным без учреждения средств массовой информации, о чем свидетельствует и наличие нормы ст. 17 Закона, касающейся полномочий органов местного самоуправления в сфере средств массовой информации. Кроме того, перечень вопросов местного значения, по сути, не является закрытым и исчерпывающим.

Сам Закон об общих принципах содержит целый ряд положений, уточняющих и развивающих круг вопросов, решаемых муниципалитетами. В частности, несмотря на то, что подготовка и проведение муниципальных выборов напрямую не отнесены к числу вопросов местного значения, очевидно, что данный вопрос (включая обеспечение информирования и агитации) входит в число тех, которые решаются органами местного самоуправления за счет средств муниципальных бюджетов.

Кроме того, Законом об общих принципах предусмотрена возможность расширения круга вопросов, решаемых органами местного самоуправления: положения ст. 14–16 допускают решение вопросов, отличающихся от тех, которые прямо указаны в ст. 17. Книммогутбытьотнесенылюбыевопросы,регулированиекоторых не входит в компетенцию других органов государственной власти и местного самоуправления, при условии, что их решение не изъято из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов Федерации. В соответствии со ст. 44 Закона об общих принципах перечень вопросов местного значения устанавливается в уставе муниципального образования. Применительнокрассматриваемойситуацииктакимвопросаммогутбытьотнесеныобеспечениереализацииправажителеймуниципальногообразованиянаполучениеинформацииобобщественных, политических, культурных и иных событиях, происходящих на территорииданногомуниципальногообразования,информирование граждан о муниципальных выборах и местном референдуме и т. д.

241

Итак, при определении дальнейшей политики в отношении муниципальных средств массовой информации необходимо учитывать ряд обстоятельств как общего, так и частного свойства.

Во-первых, система законодательного регулирования отношений по поводу муниципальных СМИ, а также правоприменительная практика по этому вопросу за время, прошедшее с момента принятия Закона об общих принципах, увеличившись в объеме, не только не были упорядочены, но стали еще более противоречивыми. Особо необходимо отметить проблему надлежащего и эффективного действия Закона о СМИ, который не только продолжает устаревать, но становится все более и более внутренне противоречивым в результате эпизодического и бессистемного пересмотра отдельных его положений.

Во-вторых, органы государственной власти субъектов Федерации все же имеют полномочия по принятию законов, устанавливающих меры экономической поддержки муниципальных средств массовой информации, и данный вопрос должен решаться на уровне каждого отдельно взятого региона.

В-третьих, органы местного самоуправления вправе учреждать печатные средства массовой информации, имеющие в качестве одной из целей своей деятельности опубликование официальной информации, и выделять на эти цели соответствующее бюджетное финансирование. Законодательство не устанавливает однозначного запрета на опубликование в учрежденных муниципалитетами СМИ материалов, не имеющих статуса официальной информации. Финансирование подготовки и размещения таких материалов возможно за счет средств муниципального бюджета в случае, если распространение таких материалов необходимо для решения вопросов местного значения, определенных в уставе муниципального образования. Кроме того, для полноценной реализации прав граждан, живущих на территории муниципальных образований, органы местного самоуправления могут добиваться надлежащего применения Закона о СМИ и обеспечения полноценной реализации права на создание любых средств массовой информации, деятель-

242

ность которых направлена на решение тех или иных вопросов местного значения.

Предоставление информации по запросу отдельно в законодательстве не рассмотрено. Соответственно отсутствует цельная система норм в законодательстве федерального и регионального уровней, где комплексно была бы отражена такая форма предоставления информации. Тем не менее рассмотрим этот вопрос подробнее, так как предоставление органами власти информации по письменному запросу составляет классическую основу для регулирования доступа к информации в большинстве зарубежных стран.

Отдельные вопросы, связанные с предоставлением информации по запросу, разрешаются в законодательстве об информатизации и в законодательстве об обращениях граждан. Сегодня на региональном уровне большое распространение получили специальные правовые акты относительно порядка предоставления отдельных видов информации.

Наиболее часто в региональном законодательстве встречается регулирование следующих видов информационных услуг:

1)информационных услуг в области гидрометеорологии и загрязнения окружающей среды;

2)обеспечения доступа инвалидов к информации об объектах социальной инфраструктуры;

3)информационного обеспечения размещения государственных заказов на специализированном сайте и др.

Информация гражданам предоставляется при направлении запроса. Сегодня отдельными органами и организациями, владеющими информационными ресурсами, предпринимаются попытки регулирования порядка оплаты предоставления гражданам информации, содержащейся в государственных базах данных. Соответствующими органами назначается фиксированная плата за предоставление сведений из различных государственных реестров и регистров.

В ряде случаев виды сведений и соответственно размер оплаты за их предоставление классифицируются в тексте правовых актов, регулирующих доступ к информации такого

243

рода. Таким способом регулируется, например, предоставление информации из реестра налогоплательщиков, из региональных фондов Государственного архива РФ, из реестра лицензий, из регистра нормативных актов и т. д.

По вопросу установления общего порядка оплаты предоставления информации интерес вызывает постановление

Правительства Московской области от 19.07.2001 № 230 / 24 “О предоставлении информации из государственных информационных ресурсов и информационных систем Московской области”. Порядок предоставления информации предполагает, что на безвозмездной основе информация из государственных информационных ресурсов предоставляется только органам государственной власти Московской области, государственным органам, органам местного самоуправления Московской области. Иным пользователям информация предоставляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством. Срок выполнения запросов составляет по общему правилу 15 дней, хотя в п. 2.3 приложения к данному постановлению устанавливается возможность указания в запросе срочности предоставления информации. Для выполнения запроса оплата производится предварительно в кредитных учреждениях по наличному или по безналичному расчету в соответствии с проведенной калькуляцией.

Расчет платы за предоставление информации (п. 3.1) производится по особой формуле, по которой конечную стоимость выдачи информации (Ц) составляет производное от последовательного умножения минимального размера оплаты труда (МРОТ) на три специальных коэффициента:

Ц = К1 · К2 · К3 · МРОТ,

где K1 — коэффициент, учитывающий объем предоставляемой информации (K1 = 0,5 при N < 5, K1 = 0,1N при N 5, где N — число страниц выдаваемой информации формата А4 в соответствии с установленными правилами делопроизводства);

K2 — коэффициент, учитывающий степень сложности информационного ресурса или информационной системы (уста-

244

навливается владельцем информационного ресурса или информационной системы К2 = 1,0; 2,5; 4,5; 6,0);

К3 — коэффициент, учитывающий срочность выдачи информации (обычное исполнение: К3 = 1,0; исполнение в течение 5 дней: К3 = 1,2; исполнение в течение 24 часов: К3 = 1,5; исполнение в течение 3 часов: К3 = 2,0).

По расчету оплаты за предоставление информации по этой методике ряд специалистов имеют возражения1, например, отмечается непрозрачность второго коэффициента, а также недоступность этой процедуры гражданам при использовании повысившегося в последнее время минимального размера оплаты труда. Однако сам по себе творческий подход региональных властей заслуживает высокой оценки.

Закон г. Москвы от 31.03.2004 № 20 “О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы” предусматривает поддержку лишь двух процедур доступа к информации: опубликования и запроса. Однако кроме простого упоминания в п. 4 ст. 3 “предоставления информации о деятельности органов власти по обращениям заинтересованных лиц” Закон не содержит иных норм, регулирующих эту процедуру, что в значительной мере лишает ее правовых гарантий. Кроме того, и собственно перечень информации, публикуемой для всеобщего сведения, крайне скромен (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 6).

В дополнение к постановлению Правительства Москвы от

07.10.2003 № 841-ПП “Об обеспечении доступности информации о деятельности Правительства Москвы, городских органов исполнительной власти и городских организаций” разработаны три приложения:

1) Перечень категорий организаций и предприятий города, для которых создание и ведение информационных ресурсов о своей деятельности является обязательным;

1 См.: Шевердяев Ст. // http://www.medialaw.ru/publications/ zip/148/2.htm

245

2)Перечень сведений о деятельности Правительства Москвы и комплексов городского управления, подлежащих обязательному размещению в общедоступных информационных ресурсах в сети “Интернет”;

3)Перечень сведений об органах исполнительной власти города Москвы, подлежащих обязательному размещению в общедоступных информационных ресурсах, и сведений, рекомендуемых для размещения предприятиями в общедоступных информационных ресурсах.

В ряде российских регионов приняты законы, которые комплексно регулируют вопросы, связанные с порядком предоставления информации: например, в Калининградской области (2002), Новгородской области (2004). В некоторых регионах аналогичные законопроекты обсуждаются на слушаниях в региональных парламентах.

Модельный региональный законопроект в сфере информационно-коммуникационной деятельности. Центром антикоррупционных исследований и инициатив российского отделения международного движения “Трансперенси Интернешнл”

икалининградской группой экспертов в 2001–2002 гг. была разработана концепция, которая выполняет роль модельного регионального закона в сфере информационно-коммуникационной деятельности. Суть этой концепции состоит в комплексном отражении в одном нормативном акте всех процедур доступа граждан к информации, находящейся в распоряжении региональных органов власти, причем процедуры доступа регулируются насколько возможно инструментально и конкретно.

Закон Калининградской области от 06.07.2002 № 164 “О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области” принят Калининградской областной Думой 27 июня 2002 г. Процедуры доступа к информации составляют содержательную основу Закона — серию общих положений, закрепляющих принципы доступа к информации, среди которых наиболее важным выступает презумпция открытости информации, а завершается Закон системой гарантий реальности исполнения его нормативных положений. Классифи-

246

кация процедур доступа к информации показывает, насколько многообразны возможности получения гражданами информации.

Новгородский закон от 06.05.2004 № 302-ОЗ “О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области” был принят областной Думой 26 апреля 2004 г. В соответствии с региональной спецификой в Законе появилась новая форма предоставления информации по запросам, переданным гражданами при проведении так называемых информационных дней (выездные заседания руководителей органов власти и встречи с населением). Кроме того, были развиты нормы об опубликовании информации в сети “Интернет”, а также на специальных информационных стендах; была отражена контрольная функция Общественной палаты при Новгородской областной Думе в отношении исполнения Закона, а также развиты финансовые гарантии реализации механизмов доступа к информации. Вместе с тем в положения Закона не включено требование направления в ответ на письменный запрос полных копий текстов запрашиваемых нормативных актов, хотя возможность получения справок о таких документах, а также информации об их опубликовании сохранена.

В Томской и Новосибирской областях модельный региональный законопроект обогащен нормами о механизме получения информации с использованием пунктов коллективного доступа, выделенными в специальную главу и дополненными новыми гарантиями.

Обращение гражданина в орган власти — процесс по своему характеру тоже информационный. Поэтому отнесение традиционного конституционного законодательства об обращениях к комплексному информационному законодательству также возможно, ведь обращение гражданина в орган власти с информацией о какой-либо проблеме и с просьбой принять решение составляет общий смысл различных видов обращений (индивидуальных жалоб, заявлений, предложений, а также петиций, т. е. коллективных обращений). Однако информационное законодательство не может расширять зону своего влияния на все без исключения сферы жизнедеятельности. Любая правовая норма

247

не может обязательно входить в один из разделов информационного законодательства. Общественные отношения как общий предмет правового регулирования всегда содержат в себе некий информационный элемент, поскольку отражают взаимодействие людей. В отмеченном случае законодательство об обращениях как раз и представляет собой пример, когда не просматривается смысл его отнесения к информационному законодательству.

Законодательство об обращениях не регулирует и случаи предоставления информации. В Федеральном законе от

02.05.2006 № 59-ФЗ “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” о запросе на предоставление информации среди видов обращений не упоминается. В этом Законе составление письменного ответа на обращение отнесено к обязанностям органа власти (подп. 4 п. 1 ст. 10). Право на доступ к информации при получении ответа от органа власти направлено на раскрытие информации, находящейся в распоряжении органа власти, для того чтобы решить возникшую проблему самостоятельно.

Одним словом, право на обращение и право на доступ к информации различаются по основанию содержания и мотивов.

“В соответствии с общепринятыми за рубежом принципами доступа к информации граждане не должны обосновывать причину своего интереса, как это происходит при направлении обращений, они обращаются в органы власти, как правило, не за разъяснениями, а только за информацией, т. е. фактическими или нормативно-правовыми данными. При реализации права доступа гражданина не интересуют комментарии или отписки чиновника, сама информация и ее последующее использование по своему усмотрению образуют законченную цель и неотъемлемое право человека.

Все проблемы, которые имеются сейчас в системе права на доступ к правительственной информации, обусловлены тем, что отечественная доктрина обеспечения прозрачности деятельности органов власти является пока еще очень юной. Она молода и за рубежом, поскольку время принятия большинства национальных законов о доступе к информации — это всего лишь от

248

силы последних 2–3 десятка лет. Однако потребности текущей административной реформы в России, проблема повышения эффективности деятельности органов власти, а также антикоррупционная проблематика способны выдвинуть вопросы гарантирования доступа граждан к информации о деятельности органов власти на передовой фронт. Пока же можно сказать, что в голове государственных служащих право на обращения и на доступ к информации будут разделены только после принятия самостоятельного закона о доступе к информации”1.

В соответствии с традиционным законодательством об обращениях практика предоставления информации по запросу пока еще не сложилась. Попытка отнесения законодательства об обращениях к информационному законодательству является необоснованной.

Законодательство об архивах, обязательном экземпляре документов и библиотеках развивает региональное информационное законодательство. Субъекты, стремящиеся расширить базу своих читателей, стараются использовать для этого новые технологии. Это связано с тем, что информационные и аналитические ресурсы гораздо эффективнее распространяются через Интернет. Нормативная документация органов власти, как используемая во внутреннем документообороте, так и предназначенная для официального опубликования, также начинает переводиться в электронную форму с использованием технологий электронной цифровой подписи.

Современная художественная литература и иные текстовые материалы, распространяемые с целью извлечения прибыли, пока еще в основном хранятся в виде бумажных документов. Это связано с тем, что правовая культура пользователей Интернета, правоприменительная практика правоохранительных органов и технологии защиты информации пока не позволяют обеспечить надежный заслон для распространения контрафактных копий в сети “Интернет”. Поэтому оригинальные художественные произведения распространяются главным образом в бумажном виде.

1 Шевердяев Ст. Указ. соч.

249

Региональное законодательство об информатизации. Самостоятельный блок информационного законодательства субъектов Федерации составляют акты, основанные на Федеральном законе “Об информации, информатизации и защите информации” 1995 г.1 В соответствии с новым Законом об информации региональным законодательным органам еще предстоит внести необходимые изменения в принятые законы или принять новые, которые внесут коррективы в региональное законодательство об информатизации.

Несмотря на не совсем удачную концепцию прежнего базового закона, вокруг которого развивалось региональное законодательство, субъекты Федерации в основном находили возможности совершенствования отношений, прежде всего в такой сфере, как развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры. Так, относительно широкое развитие получили различные региональные программы компьютеризации школ, библиотек, а также специальные программы создания пунктов коллективного доступа граждан к сети “Интернет”, в соответствии со ст. 57 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ

“О связи” и Федеральной целевой программой “Электронная Россия (2002–2010 гг.)”.

Среди удачных примеров регулирования можно выделить

распоряжение Правительства Москвы от 05.12.2005 № 2449-РП “Об обеспечении деятельности центров общественного доступа к современным информационно-телекоммуникационным технологиям, созданных в 2004 году”, которым были утверждены спецификация оборудования и Типовое положение о центрах общественного доступа.

В регионах принимаются законы и нормативные акты по субсидированию доступа к Интернету молодежи или установке гостевого компьютера в приемных органов власти и др.

1 Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”.

250