междисциплинарный / Integrirovannye kommunikatsii- pravovoe regulirovanie v reklame, svyazyah s obschestvennostyu i zhurnalistike- Uchebnoe posobie

Органы местного самоуправления вправе учреждать печатные средства массовой информации, имеющие в качестве одной из целей своей деятельности опубликование официальной информации, и выделять на реализацию этой цели соответствующее бюджетное финансирование. Законодательство не устанавливает однозначного запрета на опубликование в учрежденных муниципалитетами СМИ материалов, не имеющих статуса официальной информации. Финансирование подготовки и размещения таких материалов может осуществляться за счет средств муниципального бюджета только в том случае, если распространение таких материалов необходимо для решения вопросов местного значения, определенных в уставе муниципального образования. Кроме того, в случае занятия принципиальной позиции и готовности обеспечить полноценную реализацию прав граждан, живущих на территории муниципальных образований, органы местного самоуправления могут добиваться надлежащего применения Закона о СМИ и полноценной реализации права на создание любых средств массовой информации, деятельность которых направлена на решение тех или иных вопросов местного значения.

Законодательство о средствах массовой информации в регионах — это совокупность актов, регулирующих отдельные вопросы деятельности СМИ. Комплексные законы о СМИ, принятые некогда в ряде республик и по аналогии с общероссийским Законом о СМИ регулирующие вопросы статуса субъектов отношений в сфере массовой информации, постепенно утратили свою силу. Это связано с тем, что вопросы о статусе основных субъектов политической жизни в силу Конституции РФ являются прерогативой федерального законодательства (включая подзаконные акты). Так, например, в 2003 и 2004 гг. признаны утратившими силу законы о СМИ Кабардино-Балкарской Республики и Республики Башкортостан.

К частным вопросам “массово-информационных отношений” (по выражению М. А. Федотова — одного из ведущих специалистов по журналистскому праву), отраженным, как правило, в региональном законодательстве, можно отнести во-

231

просы порядка освещения деятельности региональных органов власти в государственных СМИ, учреждения СМИ и управления имуществом региональных государственных СМИ и издательств, вопросы экономической поддержки периодических печатных изданий, а также вопросы, связанные с аккредитацией журналистов, проведением различных конкурсов среди СМИ, регулированием порядка распределения эфирного времени и печатной площади в период предвыборной агитации и др.

Правовые аспекты деятельности муниципальных СМИ1

Реформа местного самоуправления, начавшаяся с момента принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее — Закон об общих принципах) и существенно затронувшая деятельность средств массовой информации, учрежденных органами местного самоуправления, а равно получающих финансовые средства из средств местных бюджетов, продолжает свое развитие.

Накануне вступления основных положений Закона в силу Институтом проблем информационного права был проведен анализ данного акта, а также иных законов, регулирующих деятельность муниципальных СМИ, и предложены возможные варианты построения взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и муниципальными средствами массовой информации. С того времени произошли определенные изменения в законодательстве, начала складываться правоприменительная практика по вопросам муниципальных средств массовой информации и компетенции органов власти в данной сфере, что позволяет скорректировать представление о перспективах и проблемах существования муниципальной прессы в Российской

1 См.:ГоловановД.Будущеерегиональнойпрессы:некоторыеаспекты регулирования деятельности муниципальных средств массовой информации в контексте реформ, реализуемых в РФ // Закон и право. — 2004. — № 12. — С. 11–19.

232

Федерации. В связи с этим представляется актуальным возвращение к рассмотрению правового положения муниципальных СМИ на современном этапе.

Среди наиболее важных изменений законодательства в данной сфере можно выделить два. Во-первых, в соответствии с Федеральным законом от 12.10.2005 № 129-ФЗ окончательный срок введения Закона об общих принципах в действие был перенесен с 1 января 2006 г. на 1 января 2009 г. До этого действовал переходный период, за время которого должна была сформироваться система правовых и организационных мер, необходимых для нормального функционирования местного самоуправления. Во-вторых, в соответствии с Федеральным законом от 31.12.2005 № 199-ФЗ компетенция органов местного самоуправления была уточнена. Данный акт внес изменения в п. 7 ч. 1 ст. 17 Закона об общих принципах, в соответствии с которыми к полномочиям органов местного самоуправления было отнесено учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации, а также в ст. 68 данного Закона, дополнив ее частью 3, уполномочивающей органы местного самоуправления выступать в качестве соучредителей межмуниципальных печатных средств массовой информации.

Первое нововведение, по сути, означает сохранение возможностей для определения оптимального статуса всех институтов местного самоуправления, включая и муниципальную прессу. В связи с этим особую важность приобретают как законы субъектов Российской Федерации, так и муниципальные нормативноправовые акты, относящиеся к деятельности СМИ.

Важным является обоснование отнесения вопросов государственной поддержки средств массовой информации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Феде-

233

рации, а следовательно, и допустимость принятия последними по этому вопросу законов.

Данное заключение получило подтверждение при рассмотрении Алтайским краевым судом вопроса о соответствии федеральному законодательству отдельных положений Закона

Алтайского края от 16.11.2004 № 46-ЗС “Об экономической поддержке средств массовой информации” (утратил силу). Прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующим данного акта как противоречащего федеральному антимонопольному законодательству. Основные аргументы решения Алтайского краевого суда от 01.07.2005, рассматривавшего это дело в первой инстанции, а также определения Верховного Суда РФ от 05.10.2005, выступавшего в качестве кассационной инстанции, посвящены анализу именно этого аспекта. В то же время Алтайский краевой суд, рассматривая данное дело, указал, что в соответствии с ч. 3 ст. 246 Гражданского процессуального кодекса РФ при разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд первой инстанции не связан основаниями и доводами заявленных требований. В контексте данного аргумента судом был проведен более детальный анализ оспариваемого нормативного правового акта. В частности, суд, сославшись на нормы Закона об общих принципах и Устава Алтайского края, определяющие компетенцию органов государственной власти субъекта Федерации, пришел к выводу, что Закон Алтайского края “Об экономической поддержке средств массовой информации” был принят полномочным органом государственной власти в пределах его компетенции. Из анализа норм ст. 17–18 Закона об общих принципах судом первой инстанции был сделан вывод, что органы местного самоуправления вправе учреждать печатные СМИ и финансировать их — оказывать экономическую поддержку. Верховный Суд РФ согласился с приведенными выше аргументами Алтайского краевого суда, признав решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Данные судебные решения могут быть использованы при обосновании допустимости принятия законов субъектов Федерации о поддержке муниципальных средств массовой информации

234

в тех регионах, где таких актов еще не существует, и там, где подобные акты были отменены после признания утратившими силу федеральных законов, регулирующих отношения в данной сфере, а также при подтверждении правомерности существования таких законов в тех субъектах Федерации, где они сохранили свое действие.

В связи с изменением федерального законодательства, в частности связанным с признанием утратившими силу федеральных законов от 01.12.1995 № 191-ФЗ “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” и от 24.11.1995 № 177-ФЗ “Об экономической поддержке районных (городских) газет”, обусловленного, кроме того, изменением норм Бюджетного кодекса РФ, Закона о СМИ, признаны утратившими силу законы Алтайского края от 16.07.1996 № 37-ЗС “О поддержке средств массовой информации и книгоиздания Алтайского края”, “Об экономической поддержке средств массовой информации в Алтайском крае”, а также иные краевые законы либо отдельные нормы краевых законов, которыми были внесены в указанные законы изменения

идополнения. Необходимо отметить, что вслед за признанием утратившими силу с 1 января 2005 г. указанных выше федеральных законов аналогичные им законы были отменены во многих субъектах Российской Федерации.

Порядок поддержки средств массовой информации начиная с 2009 г. определяется ведомственной целевой программой “Информационное обеспечение деятельности органов государ-

ственной власти Алтайского края по социально-экономическому развитию Алтайского края” на 2009–2011 гг.

Второе нововведение расширяет компетенцию органов местного самоуправления в сфере учреждения средств массовой информации, выделяя специальное целевое назначение деятельности таких СМИ. Изменение нормы ст. 17 и 68 Закона о СМИ ставит вопрос о том, могут ли органы местного самоуправления

иучреждаемые ими структуры создавать СМИ, и если да, то ограничивает ли Закон целевое назначение деятельности таких средств массовой информации. Для разрешения этих вопросов

235

необходимо комплексно проанализировать положения Закона

оСМИ, Закона об общих принципах, а также иные правовые нормы, позволяющие дать наиболее адекватное толкование сложившегося комплекса правоотношений.

Наиболее очевидным представляется то обстоятельство, что Закон о СМИ не содержит ограничений на учреждение средств массовой информации муниципальными учреждениями и муниципальными унитарными предприятиями, зарегистрированными в качестве юридических лиц (“организаций” в терминологии ст. 7 Закона). Напомним, что в этой статье (“Учредитель”) говорится: “Учредителем (соучредителем) средства массовой информации может быть гражданин, объединение граждан, организация, государственный орган”.

Более сложным является вопрос о компетенции органов местного самоуправления. Сторонники идеи о невозможности учреждения средств массовой информации органами местного самоуправления в соответствии с Законом о СМИ утверждают, что это обусловлено буквальным толкованием положений ст. 7 данного Закона, не называющей в числе учредителей органы местного самоуправления. Так как ст. 12 Конституции РФ провозглашает принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, то приравнивание первых ко вторым при применении закона, пусть даже и принятого до вступления в действие действующей Конституции, недопустимо.

Согласно п. 12 постановления Пленума Верховного Суда

РФ от 24.02.2005 № 3 “О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц” при применении ст. 57 Закона

оСМИ (“Освобождение от ответственности”) судам “следует учитывать происшедшие с момента принятия Закона изменения в законодательстве Российской Федерации”. Исходя из этого, отметил Верховный Суд, п. 3 ч. 2 указанной статьи необходимо понимать как относящийся к сведениям, содержащимся в ответе на запрос информации либо в материалах пресс-служб не только государственных органов, но и органов местного самоуправ-

236

ления. Аналогичным образом п. 4 ч. 2 данной статьи касается дословного воспроизведения фрагментов выступлений членов выборных органов как государственной власти, так и местного самоуправления.

Таким образом, Верховный Суд РФ указал на то, что Закон о СМИ должен применяться с учетом действующего конституционно-правового регулирования, а именно принципа отделения органов государственной власти от органов местного самоуправления. Это решение, как представляется, может быть учтено как при использовании ст. 7 Закона о СМИ правоприменительными органами, так и при обращении в Конституционный

ив Верховный Суд РФ при оспаривании конституционности данной нормы или законности основанных на ее содержании подзаконных нормативных правовых актов. Правовую основу таких обращений составляют нормы Конституции РФ, предусматривающей во втором разделе общий запрет применения законов

идругих правовых актов, принятых до вступления в силу ныне действующей Конституции, в части, противоречащей ей; правовая позиция Конституционного Суда РФ, содержащаяся в по-

становлении от 13.06.1996 № 14-П “По делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. В. Щелухина”

исостоящая в том, что необходимость применения обозначенного запрета устанавливается правоприменителем (абз. 3 п. 2 постановления).

Возможность анализа и толкования обозначенной нормы в рамках указанного подхода регистрирующим органом, т. е. Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, не исключена. Однако вероятность вариативного применения ст. 7 Закона о СМИ структурными подразделениями этого органа, а равно отсутствие у него прямо предусмотренных нормативными правовыми актами полномочий по толкованию законодательства и осуществлению правоприменительной деятельности, позволяют предположить, что обращение органов местного самоуправления, желающих зарегистрировать средства массовой информации, в указанную

237

Федеральную службу не всегда будет достаточным для реализации права на учреждение средств массовой информации. Обжалование в суд законности отказа в регистрации СМИ в данной ситуации представляется наиболее эффективным средством отстаивания прав каждого отдельно взятого учредителя муниципального средства массовой информации. Наиболее же адекватным решением проблемы приведения Закона о СМИ в соответствие с существующим регулированием, с точки зрения действий субъектов права, не обладающих правом законодательной инициативы, представляется обращение в Конституционный Суд РФ.

В каких целях можно учреждать муниципальные СМИ? Что касается Закона об общих принципах, то он не устанавливает запрета на учреждение СМИ органами местного самоуправления, предусматривая такую возможность в целях опубликования муниципальных правовых актов и проектов, официальной информации (ст. 17)1. Не только право, но и обязанность учреждения средств массовой информации органами местного самоуправления для опубликования официальных документов, прежде всего нормативных правовых актов, затрагивающих права человека, может быть обоснована с позиций предъявляемых Конституцией РФ требований о таком опубликовании (ч. 3 ст. 15). Конкретизация этих требований происходит в ст. 47 Закона об общих принципах, а также уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

Анализ существующего правового регулирования позволяет прийти к выводу о том, что опубликование официальной информации не является единственной допустимой формой деятельности СМИ, учрежденного органом местного самоуправления. Закон об общих принципах не содержит в ст. 17 указания на то, что указанное в ней целевое назначение СМИ является исчерпывающим. Данное положение следует толковать как обя-

1 Вызывает сожаление то обстоятельство, что положения Закона об общих принципах не были при этом соотнесены с нормами Закона о СМИ. Появление судебного решения могло бы прояснить появившуюся между актами коллизию.

238

зывающее учрежденные муниципалитетами СМИ публиковать определенную информацию. В то же время их право на распространение другой информации Законом не ограничивается. В обоснование такого вывода можно привести то обстоятельство, что Закон о СМИ выделяет специальную категорию средств массовой информации, предназначенных “исключительно” для опубликования официальных сообщений и материалов органов местного самоуправления, уточняя правовой режим таких изданий (ст. 12)1.

Свое развитие данный подход получает в Федеральном

законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, который разграничивает СМИ, учрежденные органами местного самоуправления исключительно для опубликования официальной информации и созданные теми же органами для освещения более широкого круга вопросов. Для первых Закон устанавливает запрет на участие в какой-либо из форм информационного обеспечения выборов и референдумов, включая и агитацию (п. 6 ст. 47). В соответствии с п. 3 ст. 47, п. 2 ст. 52 Закона печатные средства массовой информации, учредителями которых являются органы местного самоуправления, не относящиеся к первой категории, обязаны предоставлять свою печатную площадь для размещения агитационных материалов.

Таким образом, допущение ограничительного толкования положений Закона об общих принципах как санкционирующих учреждение муниципальных СМИ только для опубликования официальной информации приведет к тому, что на муниципальном уровне бесплатное предоставление печатной площади для агитации окажется под запретом. Это неизбежно повлечет за

1 Наличие данной нормы, введенной в соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ, создает противоречие внутри самого Закона о СМИ: ст. 7 не называет среди потенциальных учредителей органы местного самоуправления, в то время как ст. 12 допускает такую возможность. Подобная внутренняя рассогласованность, как представляется, обусловлена непоследовательностью законодателя, осуществляющего правовую реформу некомплексно и, видимо, недостаточно продуманно.

239

собой как нарушение конституционного принципа равенства пассивных избирательных прав граждан, так и ограничение субъективного права граждан на проведение предвыборной агитации.

В обоснование последнего вывода можно сослаться на правовую позицию Конституционного Суда РФ, который указал в постановлении от 14.11.2005 № 10-П “По делу о проверке

конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации”, что отсутствие надлежащих законодательных гарантий реализации возможности граждан проводить агитацию означало бы, по существу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса, а сам по себе избирательный процесс сводился бы лишь

кфакту голосования (абз. 5 п. 2 постановления). Применительно

крассматриваемой ситуации это означает, что ограничительное толкование положений ст. 17 Закона об общих принципах предопределяет такую практику правоприменения, которая поставит конституционность данного акта под сомнение. Кроме того, и сам Закон об общих принципах при таком толковании становится внутренне противоречивым. Иллюстрацией может служить поправка, внесенная в его ст. 68, которая допускает создание межмуниципальных печатных СМИ, но не уточняет, для каких целей они могут создаваться.

Бюджетное финансирование муниципальных средств массовой информации. Вопрос об учреждении средств массовой информации не может рассматриваться в отрыве от проблемы полномочий муниципалитетов по финансированию таких СМИ. Вопросы расходования средств бюджетов муниципальных образований регулируются как бюджетным законодательством, так и Законом об общих принципах. Бюджетный кодекс РФ устанавливает лишь общее правило, в соответствии с которым

240