6459

21

порядка предоставления жилых помещений муниципального специализирован- ного жилищного фонда; предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципально- го жилищного фонда и др.

7.Полномочия органов местного самоуправления в сфере поддержки предпринимательства.

Разработка муниципальных программ поддержки малого предпринима- тельства, их осуществление.

8.Полномочия органов местного самоуправления в области здравоохране-

ния.

Включает контроль за соблюдением законодательства в области охраны здоровья граждан; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения; охрана окружающей природной среды и обеспечение эколо- гической безопасности в соответствии с законодательством Российской Феде- рации; регулярное информирование населения, в том числе через средства мас- совой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих; санитарно- гигиеническое образование населения.

К муниципальной системе здравоохранения могут относиться муници- пальные органы управления здравоохранением, а также находящиеся в муни- ципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные органи- зации, которые являются юридическими лицами.

9.Полномочия органов местного самоуправления в области опеки и попе- чительства.

Опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов не- дееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечитель- ство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания (ст. 31 ГК РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 34 ГК РФ и ст. 121 СК РФ органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления.

10.Полномочия органов местного самоуправления в области образования

и культуры.

Органы местного самоуправления могут быть учредителями образователь- ного учреждения. При этом органы местного самоуправления городских окру- гов наделены правом создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений.

Финансирование муниципальных образовательных учреждений осуществ- ляется на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации.

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации).

11. Полномочия органов местного самоуправления в области организации отдыха населения, физической культуры и спорта.

22

12.Полномочия органов местного самоуправления в области погребения и похоронного дела.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного само- управления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществ- ляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, созда- ваемыми органами местного самоуправления.Порядок деятельности специали- зированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами мест- ного самоуправления. Органы местного самоуправления также принимают ре- шения о создании мест погребения. Законом предусматривается создание му- ниципальных мест погребения.

13.Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования.

14.Полномочия органов местного самоуправления в области охраны об- щественного порядка.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает необходимость создания в муниципальных районах органов муниципальной милиции, не вхо- дящих в систему МВД России.

15.Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций.

16.Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны и мобилизационной подготовки.

Классификация:

1) В зависимости от степени участия органов местного самоуправления муниципального образования в решении вопросов местного значения:

а) вопросы местного значения, связанные с непосредственным обеспече- нием жизнедеятельности населения муниципального образования, т.е. те во- просы, результаты решения которых полностью зависят от органов местного самоуправления. Это самый большой блок вопросов – формирование, утвер- ждение, исполнение бюджета муниципального образования, контроль за ис- полнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных нало- гов и сборов муниципального образования и т. д;

б) вопросы местного значения, влияние органов местного самоуправле- ния на содержание окончательных результатов решения которых может быть опосредованным. Например, организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения может осуществляться непо- средственно на основе муниципального имущества или же на основе заключе- ния договоров с субъектами предпринимательской деятельности;

в) вопросы местного значения, связанные с содействием предоставлению гражданам услуг – транспортных, связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для организации досуга и массового отдыха жителей муниципального образования и др.

Данная классификация вопросов местного значения носит во многом от- носительный характер, поскольку на практике зачастую довольно сложно про- вести видимое различие между ними.

23

2) В зависимости от типа (вида) муниципального образования вопросы местного значения могут подразделяться на вопросы местного значения: посе- ления; муниципального района; городского округа. При этом, хотя многие во- просы местного значения являются одинаковыми, общими для всех типов му- ниципальных образований, они в Законе закрепляются отдельно за каждым из них.

2.4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федераль- ными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Законом об общих принципах организации местного самоуправле- ния к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного само- управления (ст.19 Закона об общих принципах организации местного само- управления). Эти отдельные государственные полномочия осуществляются ор- ганами местного самоуправления муниципальных районов и городских окру- гов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ

(ч. 3 ст. 19).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государствен- ными полномочиями в силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ осуществляется толь- ко законом федеральным конституционным, федеральным или субъекта Рос- сийской Федерации), переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления весь период действия этого закона. Закон предусматривает обязательные реквизиты соответствующего закона. Прекращается исполнение отдельных государственных полномочий только в связи признанием этого за- кона, утратившим силу, либо исключением норм о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями из действую- щего закона.

Говоря о пределах наделения органов местного самоуправления отдель- ными государственными полномочиями необходимо отметить, что законода- тельство не предусматривает каких либо ограничений. Однако в данном случае необходимо учитывать позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в постановлении от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». Конституци- онный Суд РФ указал на недопустимость передачи органам местного само- управления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предвари- тельного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.

Важной гарантией является и то, что наделение органов местного само- управления отдельными государственными полномочиями должно сопровож-

24

даться передачей необходимых для осуществления материальных и финансо- вых средств (субвенции).

Порядок исполнения органами местного самоуправления отдельных гос- ударственных полномочий, которыми они наделены, устанавливается норма- тивным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 20 Федерального закона по вопросам осуществ- ления органами местного самоуправления отдельных государственных полно- мочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и за- конами субъектов, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Это значит, что порядок осуществления отдельных государ- ственных полномочий может определяться органами государственной власти, причем это будут органы исполнительной власти.

Органы местного самоуправления вправе не осуществлять отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, только в случае, если решением суда установлено несоответствие закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочи- ями требованиям ст. 19 Федерального закона. Иными словами, пока суд не установил иное, органы местного самоуправления обязаны исполнять отдель- ные государственные полномочия.

ВКонституции РФ предусмотрен только один случай контроля государ- ственных органов за деятельностью органов местного самоуправления – кон- троль за реализацией органами местного самоуправления переданных им госу- дарственных полномочий (в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль).

2.5.Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

Всилу ч. 1 ст. 75 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные пол- номочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться ор- ганами государственной власти субъектов РФ, если:

1) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной си- туацией представительный орган муниципального образования и местная ад- министрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии

сданным Федеральным законом;

2) вследствие решений, действий (бездействия) органов местного само- управления возникает просроченная задолженность муниципальных образова- ний по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, опреде- ленная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных обра-

25

зований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполне- ния бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ

вотношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3)при осуществлении отдельных переданных государственных полномо- чий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Необходимое решение – о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления – принимает глава исполнительной власти субъекта РФ на основании решения представительного органа местного само- управления (если он сохранился на территории муниципального образования) или решения законодательного органа субъекта РФ. Такое решение требует большинства, не менее двух третей, голосов от установленного числа депутатов и оформляется указом (постановлением) главы исполнительной власти субъек- та РФ; решение должно содержать:

1)перечень осуществляемых исполнительными органами субъекта РФ от- дельных полномочий органов местного самоуправления, установленных дан- ным Федеральным законом, другими федеральными законами;

2)перечень самих исполнительных органов субъекта РФ и (или) долж- ностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта РФ, на которые (которых) возлагается осуществление полномочий, с распределением последних между ними;

3)срок осуществления отдельных полномочий органов местного само- управления, который не может превышать период времени до устранения названных выше экстраординарных обстоятельств;

4)источники и порядок финансирования временного осуществления пол- номочий.

Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополне- ний, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муници- пального образования (ч. 3 ст. 75 Закона).

Иные решения предусмотрены Законом для выявившейся просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств. В этом случае в соответствующем муниципаль- ном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования, главы муници- пального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится вре- менная финансовая администрация на срок до одного года.

26

Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству главы исполнительной власти субъекта РФ в течение одного года со дня вступ- ления в полномочия представительного органа муниципального образования.

Вцелях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом:

принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муни- ципального образования;

разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образо- вания на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образова- ния на очередной финансовый год;

представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта;

обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образо- вания, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом 2003 г.

Что касается третьей ситуации – когда при осуществлении отдельных пе- реданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено неце- левое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, иных нормативных правовых актов, – Федеральный закон 2003 г. требует, что- бы нарушения были установлены соответствующим судом, а решение о вре- менном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдель- ных полномочий органов местного самоуправления принимает высший испол- нительный орган государственной власти субъекта с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Все решения органов государственной власти субъектов РФ, о которых шла речь выше, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рас- смотреть жалобу и принять решение не позднее, чем через 10 дней со дня ее подачи.

Восновном временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления может быть возложено на органы исполнительной власти субъектов РФ. В порядке и случаях, установленных федеральными зако- нами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут времен- но осуществляться федеральными органами государственной власти.

2.6. Территориальные основы местного самоуправления

Территориальное устройство местного самоуправления базируется на ряде принципов.

1) экономический принцип Образование административно-территориальных единиц происходит с уче-

том особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяго-

27

тения и состояния путей сообщения. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному вы- полнению местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и соци- ального развития соответствующих территорий;

2) национальный принцип Всесторонний учет национального состава населения и его особенностей

при создании и изменении административно-территориальных единиц, что спо- собствует социально-культурному развитию малочисленных наций и народно- стей Российской Федерации;

3) максимальное приближение как государственного аппарата, так и мест- ного самоуправления к населению

Действующая в настоящее время в субъектах Российской Федерации си- стема административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно- территориальное деление Российской империи (губерния – уезд – волость) бы- ло постепенно заменено новыми административно-территориальными едини- цами, которыми стали в Российской Федерации: область (край) – округ – район, а затем (после ликвидации округа) область (край) – муниципальное образова- ние.

Сегодня вопросы, связанные с созданием, функционированием, ликвида- цией муниципального образования регулируются федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации», а также уставом и муниципальными актами

Законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований:

-городское поселение (г. Шахунья);

-сельское поселение;

-муниципальный район (Шахунский муниципальный район);

-городской округ (Нижний Новгород);

-внутригородская территория города федерального значения.

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправле- ния становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объ- единенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, де- ревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в ко- торых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов РФ), в которых местное само- управление осуществляется населением непосредственно и (или) через выбор- ные и иные органы местного самоуправления.

28

Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межсе- ленных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осу- ществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. вся терри- тория РФ разграничивается между муниципальными образованиями.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает критерии, с учетом которых должны устанавливаться границы муниципальных образований разно- го типа (статья 11 Закона):

1)территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Терри- тории с низкой плотностью сельского населения (за некоторыми исключения- ми) могут не включаться в состав территорий поселений;

2)территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3)территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, террито- рии традиционного природопользования населения соответствующего поселе- ния, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4)в состав территории поселения входят земли независимо от форм соб- ственности и целевого назначения;

5)в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транс- портной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6)в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских насе- ленных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

7)сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 чело- век, как правило, входит в состав сельского поселения;

8)в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9)на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт

29

может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10)административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в грани- цах муниципального района;

11)границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной до- ступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муни- ципального района – с учетом транспортной доступности до его администра- тивного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъ- ектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12)территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13)территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14)территория городского округа не входит в состав территории муници- пального района;

15)границы муниципального района устанавливаются с учетом необходи- мости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселен- ческого характера органами местного самоуправления муниципального района,

атакже для осуществления на всей территории муниципального района от- дельных государственных полномочий, переданных указанным органам феде- ральными законами и законами субъектов РФ;

16)территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправле- ние. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществля- ется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий:

1)наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструкту- ры, необходимой для самостоятельного решения органами местного само- управления города вопросов местного значения городского округа и осуществ- ления отдельных государственных полномочий;

2)наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструкту- ры, необходимой для самостоятельного решения органами местного само- управления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муници- пальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осу- ществления ими отдельных государственных полномочий.

Городскими округами в силу прямого указания Закона стали также города- наукограды и закрытые административно-территориальные образования.

Что касается последнего вида муниципального образования - внутригород- ской территории города федерального значения, то под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное само-

30

управление осуществляется населением непосредственно и (или) через выбор- ные и иные органы местного самоуправления.

2.7.Экономические основы местного самоуправления

Вотличие от основ государственного управления экономические основы муниципального управления имеют нормативное определение. Так, согласно ст. 49 Закона о местном самоуправлении 2003 г.: «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собствен- ности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований». Рассмотрим каждую из указанных составляю- щих.

Муниципальная собственность представляет собой отдельную форму соб- ственности, существующую параллельно с государственной.

Правовой режим муниципальной собственности в общем виде определяет- ся ст. 215 ГК РФ. Данная статья относит к муниципальной собственности иму- щество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселе- ниям, а также другим муниципальным образованиям. Под другими муници- пальными образованиями следует понимать городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

Имущество, являющееся объектом права муниципальной собственности, подразделяется на:

1) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учре- ждениями на режиме права хозяйственного ведения и права оперативного управления;

2) имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющее муниципальную казну соответствующего посе- ления или иного муниципального образования.

Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, ме- дицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образова- ния, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 50 Закона о местном самоуправлении 2003 г. в собственности муниципальных образований может находиться (часть 2 пере- чень имущества):

-имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

-имущество, предназначенное для осуществления отдельных государ- ственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случа- ях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;