4809

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»

------------------------------------------------------------------------------------------------

Международный институт технологий бизнеса

Ю.Н. Зверева

Бюджетное право

(учебное пособие для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция», профиль подготовки «Профессиональная деятельность

юриста в сферах экономики и управления»)

Нижний Новгород

2019

2

ББК 67.99(2)2 З 82

Зверева Ю.Н. Бюджетное право: учебное пособие [текст]. – Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т, 2019. – 51с.

ISBN 5-87941-397-7

Данное пособие содержит объяснения принципов, методов, правовых механизмов, с помощью которых формируется бюджет страны для обеспечения функционирования системы здравоохранения, образования, обороны, пенсионного обеспечения, защиты общественного порядка и иных социально значимых функций и обязательств государства. Пособие предназначено для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки 40.03.01«Юриспруденция» по профилю «Профессиональная деятельность юриста в сферах экономики и управления».

ББК 67.99(2)2

ISBN 5-87941-397-7

© Зверева Ю.Н., 2019; © ННГАСУ, 2019

3

Глава1. Бюджетное право России

1.1. Бюджет и бюджетная система

Бюджетная система РФ (бюджетная система) – основанная на эконо- мических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, бюджетная система включает бюджеты трех уровней: первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных

внебюджетных фондов; второй уровень – бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) и

бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень – бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты):

−бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

−бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Региональные бюджеты обеспечивают задачи и функции, отнесенные к предметам ведения субъектов РФ, местные бюджеты – к предметам ведения местного самоуправления.

Расходные обязательства – обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

Бюджетные обязательства – расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

Бюджет в материальном смысле представляет собой централизованный в масштабах определенного территориального образования денежный фонд, предназначенный для обеспечения публичных задач и функций. Бюджет как экономическая категория – система имущественно-организационных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления публичных задач и функций.

Иногда бюджет рассматривается как правовой акт, точнее, как основной финансовый план доходов и расходов территориального образования на текущий год, принятый законодательным (представительным) органом власти. Бюджет называют основным финансовым планом, поскольку наряду с ним действуют и другие акты финансово-планового характера: бюджеты государственных внебюджетных фондов, сметы государственных и

4

муниципальных унитарных предприятий. Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Бюджетный кодекс выделяет также так называемый консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Таким образом, консолидированный бюджет представляет собой совокупность всех бюджетов определенной территории. Выделяют два уровня консолидированных бюджетов:

•консолидированный бюджет РФ – федеральный бюджет плюс консолидированные бюджеты субъектов РФ;

•консолидированный бюджет субъекта РФ – бюджет субъекта РФ плюс свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории.

1.2. Бюджетное право России: общие положения

Бюджетное право представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регламентирующих бюджетное устройство государства и бюджетную систему, регулирующих общественные отношения по образованию (аккумулированию), распределению, использованию фондов денежных средств (бюджетов разного уровня).

Впредмет бюджетного права входят две группы правоотношений:

•материальные – отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

•процессуальные – отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, контроля за их исполнением.

Нормы бюджетного права содержатся:

•в бюджетном законодательстве;

•в подзаконных нормативных актах, регулирующих бюджетные правоотношения;

•в иных источниках бюджетного права (нормативных договорах, правовых обычаях, прецедентах).

Бюджетное законодательство состоит из БК и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов (законов, решений представительных органов местного самоуправления), регулирующих бюджетные правоотношения.

Важное значение имеет принцип законодательного оформления бюджета, согласно которому федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона; бюджеты субъектов РФ – в форме законов субъектов РФ; местные бюджеты – в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Особое значение в системе бюджетного законодательства принадлежит Бюджетному кодексу – кодифицированному правовому акту, закрепляющему правовые основы всего бюджетного права. Этот кодекс устанавливает общие

5

принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы России, правовое положение субъектов бюджетных право- отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства и т. п.

Нормативно закреплен принцип приоритетного действия норм БК, согласно которому все иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут ему противоречить. В случае выявления таких противоречий применяются нормы БК.

Из указанного правила есть одно исключение. Речь идет о приоритетном действии международного договора, закрепленном ст. 4 БК: если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством, применяются правила между- народного договора. Данный принцип вытекает из закрепленного в п. 4 ст. 15 Конституции РФ положения о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Международные договоры РФ относятся к особой разновидности источников бюджетного права – нормативным договорам. Они применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и

применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК или федеральным законом. Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня его подписания. Он подлежит опубликованию немедленно после принятия и подписания в установленном порядке.

Проект бюджета составляется на основе налогового законодательства,

действующего на момент составления проекта бюджета. Так, федеральные законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Внесение изменений и дополнений в акты налогового законодательства, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в действующий федеральный закон о бюджете. Аналогичные нормы предусмотрены также для регионального и местного уровней бюджетной системы.

1.3. Бюджетно-правовой статус участников бюджетных правоотношений

В системе участников бюджетных правоотношений к территориальным образованиям относятся РФ, субъекты РФ, муниципальные образования. Бюджетно-правовой статус включает совокупность прав, обязанностей, полномочий и ответственности в бюджетной сфере. Основой правового

7

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов РФ, в частности, относятся:

•региональные бюджеты;

•бюджетный процесс в субъектах РФ;

•распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между региональным и местными бюджетами;

•определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ;

•предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из регионального бюджета;

•определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов РФ;

•осуществление внутренних (внешних) заимствований и управление государственным долгом субъекта РФ.

Бюджетно-правовойстатусмуниципальныхобразований

Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. С помощью бюджетных прав создается финансовая база местного самоуправления, необходимая для решения вопросов местного значения.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению органов местного самоуправления, в частности, относятся:

•местные бюджеты;

•бюджетный процесс в муниципальных образованиях, т. е. порядок составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

•определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

•предоставлениефинансовойпомощиибюджетныхссудизместныхбюджетов;

•осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

1.4. Принципы бюджетной системы Общие положения

Принципы бюджетной системы – базовые, основополагающие принципы организации и функционирования бюджетной системы РФ. Согласно БК бюд- жетная система основана на принципах единства бюджетной системы, разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, полноты отражения доходов и расходов

8

бюджетов, сбалансированности бюджета, эффективности и экономности использования бюджетных средств, общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, гласности, достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Рассмотрим каждый из указанных принципов отдельно:

Принцип единства бюджетной системы прямо вытекает из общеправового принципа единой финансовой политики и единства финансово-экономического пространства России, закрепленного в ст. 8 Конституции РФ. Обеспечивается единством правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за федеральными, региональными и местными органами власти.

Принцип самостоятельности бюджетов включает право законодательных

(представительных) и исполнительных органов власти всех уровней самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы; законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с действующим законодательством; право органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств; право органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов бюджетов; недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все доходы и расходы бюджетов подлежат в обязательном порядке и в полном объеме отражению в законах (решениях) о бюджете. Все государственные (муниципальные) расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем расходов бюджета должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера бюджетного дефицита.

9

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономность) или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (эффективность).

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы. Таким образом, те или иные доходы бюджета обеспечивают не конкретные расходы государства, а их общую совокупность. В этом смысле бюджет представляет собой своеобразный «общий котел», где поступающие доходы суммируются и обезличиваются на едином бюджетном счете. Основная причина такого положения – гарантия на случай катастрофического недобора отдельных доходов. Те или иные расходы государства не могут полностью зависеть от конкретного доходного источника.

Принцип гласности означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений бюджетного характера; обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа, либо между законодательными и исполнительными органами власти.

Исключение из принципа гласности представляют секретные статьи, которые могут утверждаться в составе федерального бюджета. Кроме того, по представлению Президента РФ могут быть приняты специальные секретные программы и включены в состав тех или иных расходов федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принципадресности и целевогохарактерабюджетныхсредств

Означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых

10

и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Налоговым кодексом.

1.5. Бюджетная классификация Понятие и состав бюджетной классификации

Для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, независимо от вида бюджета, необходимо определять доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов. Определять их надо одинаково для каждого бюджета, чтобы не было путаницы и чтобы впоследствии можно было бы сравнивать бюджеты между собой. С этой целью была разработана и введена в БК система упорядочивания этих показателей под названием «бюджетная классификация РФ».

Бюджетная классификация – группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Классификация основана на кодах - числах, которые несут определенную информацию.

Бюджетная классификация Российской Федерации включает:

классификацию доходов бюджетов; классификацию расходов бюджетов;

классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов; классификацию операций публично-правовых образований

(классификация операций сектора государственного управления).

Классификация доходов бюджетов представляет собой группировку доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения.

Классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых федеральными и региональными органами государственной власти, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов –

групппировка заемных средств, привлекаемых РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.

Классификация операций сектора государственного управления - является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания.