книги из ГПНТБ / Попов Г.Х. Проблемы теории управления

тельственные органы и судебные. Буржуазия сделала знаменем лозунг «разделение властей» на особые, не­ зависимые друг от друга органы. А юристы русского императора нападали на этот принцип как на «нера­ циональный», порождающий «несогласованности» и защищали «рациональное» соединение власти в руках абсолютного монарха, который и законы издает, и уп­ равляет, и судит.

Признаками всякого государственного управления являются публичность, территориальная организация, первичность власти (власть класса) и ее вторичность (власть органов государства), суверенность и единство власти, ее неограниченность, деление власти на соци­ ально-политическую и административную, правовой механизм и другие.

С одной стороны, важно указать на те дополнительные и специфические возможности, которые дает управле­ нию государственная форма. С другой стороны, также важно не приписывать государственному управлению тех черт, которые, по существу, присущи любому социальному управлению, и не абсолютизировать госу­ дарственное управление и его правовую форму.

В романе американского писателя Р. П. Уоррена «Вся королевская рать» губернатор Старк, юрист по обра­ зованию, говорит прокурору: «Беда Ваша в том, что Вы юрист. Юрист до мозга костей. А я не юрист. Я знаю право. Даже хорошо знаю. Но я не юрист. По­ этому я и понимаю, что такое право. Право — это уз­ кое одеяло на двуспальной кровати, когда ночь хо­ лодна, а на кровати трое... Законы — это штаны, куп­ ленные мальчишке в прошлом году, а у нас всегда нынешний год, и штаны лопаются по шву... Законы всегда тесны и коротки для подрастающего человече­ ства. В лучшем случае ты можешь что-то сделать, а потом сочинить подходящий к этому случаю закон, но к тому времени, как он попадет в книги, тебе уже ну­ жен новый...» [178; 94].

Идея об ограниченности «достоинств» государствен­ ной формы управления в обществе была одной из тео­ ретических концепций либеральной буржуазии в ее борьбе за ограничение государственного вмешатель­ ства в экономическую и социальную жизнь.

89

Марксизм показал, что дело не столько в том, активно или нет вмешивается государство в экономическую жизнь, сколько в ограниченности самого государст­ венного управления как такового. «Самое поверхно­ стное рассмотрение законодательства... показывает, чего достигали господствующие, когда они вообра­ жали, что могут осуществить что-нибудь при помощи одной своей «господской воли», т. е. в качестве носи­ телей одной только воли» [1; 3; 324]. В то же время марксизм показал огромную роль государства и права, особенно в период формирования нового общественного строя. «Будучи надстройкой над уже сложившимися экономическими взаимоотношениями, право в свою очередь является фактором, толкающим и дающим оп­ ределенное направление этим взаимоотношениям. Не­ сомненно, оно имеет свойство как закреплять, так и толкать, вызывать, способствовать по крайней мере зарождению тех взаимоотношений, к которым зако­ нодатель стремится. И в этом состоит сущность твор­ ческой роли законодательства» [54; 80].

Среди юристов идет дискуссия по поводу того, какой смысл вкладывать в термин «государственное управ­ ление». Некоторые отождествляют его с деятельностью государственных исполнительных органов. Более ши­ рокое толкование связывает государственное управ­ ление с деятельностью всех органов государства (пред­ ставительных, исполнительных, правоохранительных), но относит к нему только исполнительскую деятель­ ность, подзаконную и подконтрольную. Есть еще более широкие концепции, в соответствии с которыми госу­ дарственное управление охватывает и все органы, госу­ дарства, и все виды их деятельности.

Особенно интересен этот самый общий подход, позво­ ляющий полнее раскрыть черты управления. Кстати, именно так, очень гибко и очень широко, использовал термины «власть», «государственное управление», «ор­ ганы управления» в своих работах В. И. Ленин.

Социалистическое государство, сохраняя некоторые черты всякого государства, имеет и только ему прису­ щие черты. Поэтому анализ правового аспекта управ­ ления в первую очередь должен затронуть именно эти черты, специфические для социалистического государ­ ства и соответственно присущие управлению производ-

90

ством при социализме в той мере, в какой оно приоб­ ретает государственно-правовую форму.

«Государство, как общенародная организация, сохра­ нится до полной победы коммунизма» [10; 101]. Го­ сударственные органы являются тем звеном в системе политического руководства социалистическим общест­ вом, где политика партии трансформируется в поли­ тику государства и становится обязательной для всех граждан.

Вопрос о специфических чертах государственного уп­ равления при социализме, например, ставил А. И. Ле­ пешкин [72; 295—450], выделяя специфические осо­ бенности, присущие только Советской власти. Но Советская власть — одна из форм социалистического государства. Есть и другие формы, например включаю­ щие многопартийную систему, руководимую партией рабочего класса.

Анализ затрудняется тем обстоятельством, что социа­ листическое государство — это государство переходной эпохи и переходного типа. В нем развиваются, отри­ цают и переходят друг в друга черты государствен­ ной власти и черты общественной власти. Но переход­ ный характер социалистического государства вовсе не означает, что оно недолговечно и что его не надо изучать, выявлять специфические черты и т. д.

Обобщая опыт Советского государства и других социа­ листических государств, советские ученые проделали большую работу по изучению государственного управ­ ления при социализме. Была отмечена специфика при­ чин, порождающих социалистическое государственное управление, специфика положения государства, став­ шего собственником подавляющей части средств про­ изводства, превалирование хозяйственно-организацион­ ных задач над насилием, особая природа государства, выражающего интересы большинства народа и прев­ ращающегося постепенно в общенародное.

В социалистическом государственном управлении но­ вый характер приобретает право, которое выражает ин­ тересы всего народа, и правовое регулирование, кото­ рое базируется не столько на принуждении, сколько на моральном авторитете юридических норм, убежден­ ности и сознательности граждан. В социалистическом государстве принуждение тоже особое: оно перестает

91

быть главным методом и чаще выступает лишь как потенциальная возможность [62; 66].

В социалистическом государстве нет особых органов местного самоуправления и нет органов, представляю­ щих центральную власть на местах. Социалистиче­ ское государственное управление характеризуется вер­ ховностью, самостоятельностью, суверенитетом, неог­ раниченностью. В то же время полномочия каждого органа строго ограничены рамками закона, правовых норм. Социалистическое государство сочетает прямую демократию с представительным характером правле­ ния. Социалистическое государственное управление за­ крепляет в правовых нормах особую роль партии ра­ бочего класса.

Важной проблемой правового аспекта управления яв­ ляется проблема системы государственных органов. В Советском государстве понятия «законодательство»

и«управление» получают особый смысл, отражают на основе единства власти специфику разделения труда по управлению. До 1936 г. вообще четко не разделя­ лись законодательская и исполнительская деятель­ ность и часто издавались совместные декреты ВЦИК

иСовнаркома. Конституция 1936 г. строго дифферен­ цировала органы: органы власти, органы управления, суд и прокуратура. Но название «органы управления» как-то противопоставляло власть и управление, давало почву мнениям о том, что управление сводится только к исполнительской деятельности. Даже пятилетний план оказывается за пределами управления, так как он принимается как закон. Гораздо точнее говорить о представительных, исполнительных и судебно-конт­ рольных органах государственного управления.

Разграничение органов государства — процесс прогрес­ сивный. Такое разграничение доказывает абсурдность

рассуждений американского советолога Г. Моргана о том, что прокуратура в СССР — лишь орган исполни­ тельной власти, зависимый от исполнительного аппа­ рата. Такое разграничение позволяет считать обосно­ ванными предложения об усилении судебного конт­ роля за деятельностью исполнительных органов, о расширении перечня административных дел, по кото­ рым жалобы могут подаваться в суд [20; 222;], [60]. «Волюнтаризм в хозяйственном управлении, помимо

92

всего прочего, держался не только на отсутствии долж­ ных юридических гарантий прав предприятий, но и на обходе норм действующего права. Плановая и хозяйст­ венная деятельность фактически осталась вне сферы прокурорского надзора, что не могло не отражаться на практике применения соответствующих правовых норм» [150; 91].

Важная сторона правового аспекта управления связана с отношениями дружбы и взаимопомощи между со­ циалистическими государствами, с развитием у социа­ листического государства такой функции, как сотруд­ ничество с социалистическими странами. Интернацио­ нализм проявляется, далее, в принципах федерализма и автономии.

Например, Совет Министров СССР не может отменить постановлений Советов Министров союзных республик, а может лишь приостановить их. Но и это он может сделать, если постановления касаются вопросов, входя­ щих в компетенцию Союза ССР (статья 14 Консти­ туции СССР). Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О передаче до­ полнительно на решение советов министров союзных республик вопросов хозяйственного и культурного строительства» [11] еще более расширило права респуб­ лик. Правовой аспект требует, чтобы при решении лю­ бой проблемы управления учитывался федеративный характер СССР, наличие в нем суверенных госу­ дарств — союзных республик.

В методическом отношении важно отметить, что ино­ гда в черты правового аспекта включают признаки, входящие в экономический аспект, или черты, прису­ щие всем процессам управления при социализме. На­ пример, демократический централизм присущ и управ­ лению социалистическим государством, но демокра­ тический централизм вовсе ' не особенность только государственного управления.

Иногда к специфическим признакам социалистического государства относят черты всякого правового аспекта управления. Например, юристы выделяют такие формы управления: материально-технические операции, орга­ низационные мероприятия, гражданско-правовые сдел­ ки, меры государственного принуждения, акты управ­ ления.

93

Не касаясь правильности и логичности перечня, надо заметить, что перед нами типичные проблемы любого государственного управления, а не проблема истори­ чески определенного, социалистического государствен­ ного управления.

Или возьмем экономическую роль государства. Опре­ деленная экономическая роль присуща любому госу­ дарству. Специфика социалистического государства — не в существовании самой по себе этой функции и да­ же не в ее масштабах. Ведь при современном государ­ ственно-монополистическом капитализме масштабы государственного участия в делах хозяйства иногда значительны. Специфика в том, как указывал В. И. Ле­ нин, что хозяйственно-организаторская деятельность стала главной функцией социалистического государ­ ства.

То же относится и к вопросу об участии общественно­ сти. Общественность участвует в делах любой демок­ ратически устроенной буржуазной республики. Дей­ ствительная специфика социалистического государст­ венного управления — участие всех трудящихся и характер их участия. В. И. Ленин рекомендовал зако­ нодательно закреплять права общественности: «Раз­ витие, участие профсоюзов в управлении производ­ ством разработать по отдельным пунктам (приемам, методам, способам) в обстоятельную инструкцию»

[4; 140].

Различные правовые науки исследуют различные чер­ ты правового аспекта управления. Поэтому было бы правильнее, как предполагает М. И. Пискотин, выде­ лить новую науку — науку государственного управле­ ния, которая объединит эти исследования, будет в ком­ плексе изучать государственное управление.

Возможно, что будет расширен предмет науки о со­ ветском строительстве. Но в настоящее время эта наука интересуется принципами организации пред­ ставительных органов Советского государства и имеет своим предметом организацию работы Советов, ее формы, методы и приемы, формы и методы взаимодей­ ствия Советов с общественными организациями. По­ этому данная наука охватывает только часть проблем, входящих в правовой аспект управления [142], [149]. Но даже если и появится новая наука, она скорее

94

всего тоже не охватит всех проблем правового аспекта управления социалистическим производством, и для полного раскрытия этого аспекта понадобится и в бу­ дущем привлекать материал из различных правовых наук.

Другие аспекты управления

Наряду с правовым важное значение имеют социаль­ но-психологические аспекты управления социалисти­ ческим общественным производством. «Необходимость глубокого изучения с марксистских позиций много­ численных факторов социально-психологического ми­ кроклимата предприятий, исследования человека на производстве имеет неоценимое значение для рацио­ нальной организации всей системы управления социа­ листическим производством» [170; 638].

Буржуазные ученые очень много внимания уделяют психологическим аспектам производства. Конечно, в теории «малых групп» американских психологов за­ ложено стремление уйти от класса как основной соци­ альной группы общества. Но изучение семьи, учебной группы, бригады, коллектива учреждения и т. д.

вто же время способствует совершенствованию про­ изводства и управления. В американской фирме «Ве­ стерн электрик», например, на каждую тысячу рабо­ чих приходится один психолог.

Основоположники марксизма не оставили особой ра­ боты по проблемам социальной психологии. И это уже

впрошлом веке дало повод обвинить марксизм в не­ дооценке им роли психологического фактора.

Это, конечно, не соответствовало действительности. Энгельс отмечал настроения «жизнерадостного свобо­ домыслия», перешедшего к романским народам от

арабов. А Маркс писал, что французы наделили английский материализм остроумием, плотью и кровью, красноречием, придали ему темперамент и грацию, «цивилизовали его». Классики писали о характере раз­ ных классов. «Мелкая буржуазия, великая в хвастов­ стве, совершенно не способна к действию и трусливо избегает рисковать чем бы то ни было. Мелочная при­ рода ее торговых сделок и кредитных операций как нельзя более способна наложить отпечаток на весь ее

95

характер, лишая его энергии и предприимчивости»

[1; 8; 105].

В. И. Ленин много писал, например, об особенностях психологии крестьянства, восхищался «изумительной одаренностью» русских людей, отмечал неодолимую любовь русских пролетариев к знаниям и культуре.

Очень интересны работы А. Грамши [159], касающи­ еся психологии и социологиии конвейерного производ­ ства и глубоко исследующие, например, проблему, почему буржуазия от насаждения в рабочей среде кабаков и пьянства вдруг перешла к введению «сухих» законов.

Большая работа в области психологии производства развернулась в первые годы Советской власти. К. К. Кекчиев руководил лабораторией психотехники в Цент­ ральном институте труда, И. Шпильрейн исследовал в 20-е годы профессиональную пригодность работни­ ков, А. П. Буржес — физиологические основы рацио­ нализации управленческого труда.

В то же время в предвоенные и послевоенные годы имела место определенная недооценка психологии и даже борьба с «психологизацией». Б. Д. Парыгин в своей капитальной работе правильно отмечает, что за протестами против «психологизации» нередко скры­ валось упрощенное представление о ходе и законо­ мерностях исторического процесса. Пока есть осно­ вания больше опасаться другого — вульгаризации тео­ рии исторического материализма в духе чисто эконо­ мического детерминизма, когда не рассматриваются вопросы духовной жизни, особенно всевозможные ду­ шевные движения различных социальных групп, клас­ сов, наций и народов, смена настроений, увлечений, верований, обычаев и традиций людей в прошлом...

В результате картина исторического процесса схема­ тизировалась, обесцвечивалась, поскольку в ней не отражался дух времени, а вместо живых лиц изобра­ жались носители социальных функций». А игнориро­ вание психического содержания личности «превра­ щают ее в персонифицированную социальную функ­ цию, «единицу», «винтик» и другие детали безликого социального механизма» [98; 179, 69, 117].

Б. Д. Парыгин выделяет четыре аспекта общественной психологии.

96

1.Совокупность компонентов коллективной психоло­ гии: настроения, коллективная воля, общественное мнение, традиции, групповые отношения.

2.Психологические особенности больших социальных групп (народов, наций и классов), профессиональных групп (производственные бригады, научные группы, коллективы артистов, отдел учреждения и т. д.), воз­

растных групп и прочих малых групп (семья, родст­ венники, соседи, приятели и т. д.).

3.Психологические стороны разных сфер обществен­ ной жизни: материального производства, быта, поли­ тики и т. д.

4.Социально-психологические стороны различных форм общественного сознания (психология права и нравственности, психология религии, психологиче­ ские аспекты науки и т. п.).

Учет этих аспектов, несомненно, полезен для разра­ ботки проблем управления народным хозяйством.

Ограниченность аспектного подхода

Подход к характеристике управления социалистиче­ ским производством в плане различных его аспектов, как мы видели, позволяет раскрыть ряд существенных признаков управления. В то же время ему присуща и ограниченность.

Прежде всего сами трактовки, например, правового аспекта управления очень различны. Одни специали­

ются выделить нечто более широкое, чем тот или иной вид права. Точно так же очень различны позиции по вопросу об экономических проблемах управления или о социально-психологическом аспекте. С такого рода разночтениями можно было бы смириться, так как они неизбежный спутник развивающегося участка науки. Отшлифованность и устойчивость свидетельствуют о том, что исследовательский этап развития на дан­ ном участке науки уже пройден и началось ее учеб­ но-методическое совершенствование.

Иногда неправильно трактуется роль тех или иных аспектов управления. Например, преувеличивается (или преуменьшается) роль психологических проблем.

Иногда какие-то аспекты вообще игнорируются. Но и такого рода ограниченность можно преодолеть.

Есть и еще одна проблема. Многое из того, что описано под видом, например, экономических проблем управ­ ления, упоминается в хозяйственном праве. Но это дублирование аспектных подходов также не смущает. Определенное дублирование неизбежно, особенно на стыках наук.

Но аспектному подходу присущи и ограниченности, которые вытекают из его сущности и которые он не может преодолеть.

Во-перЕых, аспекты управления — это своего рода аб­ стракции. В действительности нет отдельно экономиче­ ских проблем управления и отдельно правовых. Мы разделяем в едином явлении управления эти стороны только теоретически, но на практике они слиты. Ко­ нечно, иногда встречаются практические проблемы сугубо правового содержания. И тогда аспектный под­ ход начинает прямо помогать практике.

Но громадное большинство практических проблем уп­ равления — будь то постановка цели управления или формирование органа управления — комплексные. По­ этому изучение управления в плане набора аспектов всегда останется чем-то оторванным от реальной дейст­ вительности. Этой ограниченности аспектный подход преодолеть никогда не сможет.

Во-вторых, даже если все аспекты управления при­ няты во внимание, останется еще проблема их взаимо­ действия. В общем виде известен правильный подход: ведущую роль играет политический аспект, но он оп­ ределяется в конечном счете экономическим аспектом. Но это только подход. Его надо разработать примени­ тельно к сфере управления социалистическим обще­ ственным производством.

Между тем проблемой синтеза никто из представи­ телей, изучающих аспекты управления, заняться не может.

Эта проблема оказывается за пределами интересов и возможностей и правового, и психологического, и других аспектов. Игнорирование проблемы взаимодей­

98