§ 4. Функции, формы и методы государственного управления

Функции государственного управления

Функции государственного управления – это деятельность государственного аппарата по оказанию влияния на общественные процессы для достижения поставленных перед государством целей.

Система функций государственного управления предстает как взаимосвязанная совокупность нормативно регулируемых действий государственного аппарата, находящаяся под контролем уполномоченных государственных и общественных институтов.

При рассмотрении вопроса о функциях государственного управления прежде всего необходимо четко различать функции государства и функции государственного управления.

Функции государства присущи государству как целостному политическому образованию и вытекают из необходимости сохранения суверенитета, а также защиты и развития существующих политической, экономической и социальной систем. Отсюда следует, что государство самим своим существованием реализует политическую, экономическую, социальную и оборонительную функции.

Политическая функция государства ориентирована на поддержание государственного суверенитета и защиту государственных интересов в международных отношениях. Составной частью политической функции является функция политического управления, которая осуществляется не только государством, но и другими субъектами политической деятельности, например политическими партиями. Функция политического управления состоит из следующих аспектов:

1) политическое обеспечение государственной целостности и основ государственности;

2) развитие демократизма как необходимого условия жизнедеятельности цивилизованного общества;

3) формирование политической культуры людей, сообщение им необходимых знаний и навыков политического поведения;

4) формирование политических идеалов, ценностей и доктрин, их пропаганда;

5) гуманизация общественных структур и общественных отношений.

Экономическая функция государства призвана способствовать экономическому развитию общества, упорядочению экономических и хозяйственных отношений, предотвращению кризисных тенденций и явлений в экономике, стимулированию развития важных для государства и общества отраслей экономики.

Социальная функция государства предусматривает гармонизацию общественных отношений, предотвращение социальных конфликтов, создание механизмов перераспределения национального богатства в интересах наименее социально защищенных групп населения. Создание, поддержание и развитие системы социальных услуг и социальной защиты населения также входит в социальную функцию государства.

Военная (оборонительная) функция государства подразумевает создание и развитие необходимых институтов, способных обеспечить защиту суверенитета, безопасности и территориальной целостности государства от всех внутренних и внешних угроз.

Функции государственного управления характеризуют непосредственно процесс воздействия на общественные отношения, необходимый для достижения целей и решения задач государственного управления. Выделяют общие функции государственного управления, характерные для системы в целом, и частные, характерные для отдельных отраслей государственного управления.

К общим функциям государственного управления относятся: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль и бюджетирование.

Функция организации состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и процессуального регулирования: регламентов, нормативов, должностных инструкций, требований ответственности и т. п. Четкая организация является необходимым условием эффективного управления, так как позволяет упорядочить и рационально использовать имеющиеся в системе управления ресурсы.

Функция планирования выражается в постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсов, сроков и способов достижения поставленных задач, создании механизмов поэтапного контроля за их выполнением.

Функция прогнозирования тесно связана с планированием. Прогнозирование – это выработка научно обоснованного суждения о будущем состоянии управляемой системы, вариантах ее развития, путях и сроках достижения.

Функция мотивации, как правило, реализуется на уровне отдельных организаций. В сфере государственного управления она находит нормативное закрепление в законодательстве о государственной гражданской службе. В обществе в целом функцию мотивации выполняют либо национальная идеология, либо гражданский патриотизм.

Функция регулирования в государственном управлении реализуется двояко.

В широком смысле государство осуществляет регулирование общественных отношений нормативным путем, т. е. через издание законов, подзаконных и судебных актов. Таким образом координируется, направляется и стимулируется деятельность участников общественных отношений, защищаются их законные права и интересы, производится расстановка структурных приоритетов.

В узком смысле государственное регулирование осуществляется в отдельных сферах общественных отношений с использованием механизмов прямого и косвенного государственного вмешательства: через тарифы, пошлины, налоги, целевые программы, бюджетное финансирование, государственные заказы, банкротство, приватизацию.

Функция контроля в государственном управлении предназначена для выявления отклонений управляемой системы от заданных параметров и дальнейшего принятия мер для приведения ее в соответствие с ними. Контроль следует отличать от надзора, при котором отклонения только констатируются, а информация о них передается в полномочные органы. Таким образом, контрольная функция государственного управления заключается в выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий. Контроль в государственном управлении должен отвечать требованиям оперативности, гласности, объективности и целесообразности.

Функция бюджетирования в американской теории и практике государственного управления признана главной функцией управления государством. В основе теории бюджетирования лежит представление о том, что любое вмешательство государства в общественные отношения может быть осуществлено лишь при наличии соответствующего бюджетного финансирования. Поэтому любое государственно-управленческое решение может быть в конечном счете сведено к решению о финансировании либо нефинансировании того или иного проекта из бюджетных средств. Для рационализации процесса расходования бюджетных средств в 50-е гг. XX в. в США была введена в практику государственного управления система «планирование – программирование – бюджетирование» (СППБ). Таким образом, американское государственное управление перешло к применению на практике принципов системного подхода к составлению государственного бюджета. СППБ требовала от государственных органов детализации программных целей и показателей оценки результатов, прогнозирования расходов на пять лет вперед, проведения специальных работ, анализирующих издержки и выгоды. По такому же пути пошла и Россия: в 2007 г. государственный бюджет России был принят на три года (2008–2010 гг.). В нас­тоящее время в контексте стратегического развития страны до 2020 г.появляется возможность прогнозирования расходов на пять лет.

Формы и методы государственного управления

Формы государственного управления – это устойчивые способы организации и совокупности приемов и методов, с помощью которых система управления достигает поставленных целей.

Государственное управление характеризуется большим разно­образием форм и применяемых методов. Обобщенно выделяют две группы форм государственного управления: правовые и организационные.

1. Правовые формы государственного управления включают в себя следующие действия: издание нормативных правовых актов, заключение договоров, регистрацию, лицензирование, применение мер административного воздействия. Применение правовых форм всегда предполагает наступление определенных юридических последствий. Действия субъекта управления при применении правовых форм носят императивный и формально определенный характер.

2. Организационные формы государственного управления охватывают: принятие управленческих решений (стратегических и тактических), определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер реагирования на кризисные ситуации. Организационные формы характеризуются гибкостью применения, предполагают проведение широкого спектра мероприятий. Итогом применения организационных форм управления зачастую является управленческое решение, которое впоследствии приобретает правовую форму.

Организационные и правовые формы государственного управления тесно взаимосвязаны и на практике взаимно дополняют друг друга. Правовые формы нуждаются в организации их осуществления, организационные формы имеют правовые последствия.

Методы государственного управления – это способы воздействия государственных органов на общественные процессы и деятельность государственных структур в пределах их компетенции в установленном порядке.

Через методы государственного управления непосредственно осуществляются функции государственного управления и достигаются цели и задачи государственного управления.

Существует две основные группы методов государственного управления: методы функционирования органов государственной власти и методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления.

Методы функционирования органов государственной власти непосредственно связаны с реализацией целей и задач государственного управления. Они содержат механизмы взаимодействия субъекта и объекта государственного управления и реализации компетенции органов управления для решения задач в соответствии с их полномочиями.

По характеру воздействия на объект управления методы функционирования органов государственной власти делятся на методы прямого административного воздействия и методы косвенного регулирующего воздействия.

Методы прямого административного воздействия включают в себя методы правового регулирования, убеждения, принуждения, публичного администрирования и государственного контроля.

1. Метод правового регулирования предполагает совершение юридически значимых действий через предоставление прав и наложение обязанностей, а также возможности выбора вариантов поведения в рамках правовых норм.

2. Метод убеждения характеризуется широким арсеналом средств воздействия на человеческое сознание, которые может применять государственная власть. Здесь находят применение технологии public relations, пропаганда, авторитет власти, мотивация должностного поведения. Следует отметить, что по воздействию на общество убеждение дает, как правило, гораздо больший эффект нежели карательно-принудительные методы.

3. Метод принуждения в современной теории государственного управления трактуется как вынужденный, необходимый в ряде сфер, например в правоохранительной деятельности.

4. Метод публичного администрирования охватывает сферу государственного строительства, формирования и функционирования властных структур и правовой системы. Под администрированием здесь понимается система мер, практикуемых государственными органами для реализации их управленческих функций. Публичный характер администрирования означает, что деятельность государственных органов осуществляется в общественных интересах, гласно, прозрачно и на общественные средства (государственное имущество, налоги, финансы).

5. Метод государственного контроля подразумевает деятельность уполномоченных государственных органов по обеспечению соблюдения законов и других правовых актов.

Методы косвенного регулирующего воздействия включают в себя методы воспитания, демократизации управления, размещения государственных заказов, налогообложения и т. д.

Методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления отличаются значительным разнообразием и могут быть структурированы следующим образом.

Административные методы составляют основу деятельности исполнительной власти. Их суть заключается в воздействии на объект управления с целью побудить к соблюдению установленных норм. Посредством административных методов функционирует механизм реализации властных полномочий субъекта управления, включающий в себя властную вертикаль, действующую на основе субординации, и обязательность исполнения распоряжений вышестоящего уровня управления. Невыполнение руководящих указаний влечет за собой применение санкций.

Административные методы предполагают прямое управленческое воздействие на объект управления путем издания нормативного акта, распоряжения, команды, предписания, через которые выражается воля субъекта управления. Административное воздействие должно быть обязательно юридически обосновано и четко определено по объекту воздействия и применяемым методам.

Социально-политические методы управления включают в себя разнообразные методы воздействия на общество и общественные отношения, начиная с создания системы социальной защиты населения и заканчивая пропагандистскими акциями. Ключевую роль в развитии демократических институтов и формировании гражданского общества играют выборы как главный механизм воздействия общества на систему государственного и муниципального управления.

Экономические методы государственного управления в Российской Федерации основываются на конституционных положениях, провозглашающих равенство всех форм собственности и возлагающих на государство обязанность обеспечения свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции.

К экономическим методам государственного управления относятся: приватизация; проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики; материальное стимулирование; бюджетные трансферты; субвенции; поддержка депрессивных территорий; целевые программы и т. п. В процессе применения экономических методов регулирования важно не допускать негативного, тормозящего воздействия на экономическое развитие общества.

Оперативно-исполнительные методы заключаются в праве органов исполнительной власти принимать подзаконные акты, а также обеспечивать контроль за исполнением уже принятых.

Методы подбора и расстановки управленческих кадров имеют большое значение для эффективности системы государственного управления. Следует заметить, что в современных принципах кадрового подбора государственного аппарата уже заложено противоречие. В некоторых странах система гарантий для госслужащих включает механизмы их несменяемости, что, в свою очередь, порождает кадровый застой в системе государственного управления и может приводить к весьма негативным последствиям. Российская система государственного управления унаследовала от советского периода принцип подбора кадров госслужащих, где зачастую главным критерием является не профессиональная пригодность, а лояльность в отношении вышестоящего руководителя. Прямое следствие подобной практики – безответственность на уровнях управления, растущая неэффективность системы управления.

Методы контроля включают в себя предварительный, текущий и последующий контроль, выборочную проверку, документальную и фактическую ревизии. Следует отметить, что без действенных и независимых механизмов контроля построить эффективную систему управления практически невозможно.

Социально-психологические методы управления пересекаются с методами убеждения и политтехнологическими методами. Они также воздействуют непосредственно на сознание людей для формирования целевых установок, ценностных ориентиров, социальной идентификации.

Политтехнологические методы управления предполагают использование пропаганды, методик public relations и скрытого манипулирования общественным сознанием. Политические технологии получают все более широкое распространение, хотя могут привести и к подмене реальных управленческих решений в системе государственного и муниципального управления политическими технологиями.

Контрольные вопросы

1. Что такое субъект и объект государственного управления?

2. В чем состоит универсальная цель государственного управления?

3. Каковы основные принципы государственного управления?

4. Что представляют собой общие функции государственного управления?

5. Какова взаимосвязь правовых и организационных форм государственного управления?

6. Какие существуют методы государственного управления?