§ 13. Планирование и прогнозирование социально-экономического развития муниципального образования

Понятие и основные виды планирования

Планирование в самом общем смысле является одной из основных функций управления: это этап управленческого цикла, включающий в себя определение направлений, формулирование целей, определение пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей тех или иных процессов, а также создание четкой последовательности действий, ведущих к достижению поставленной цели (или целей).

Различают следующие основные виды планирования:

1) по продолжительности периода планирования: долгосрочное (5 лет и более), среднесрочное (3–4 года), текущее (менее года);

2) по степени творческого начала: стандартное, типовое, прогностическое;

3) по целевой направленности: стратегическое, тактическое и оперативное;

4) по применяемым методам: директивное, индикативное, адаптивное.

Существуют различные методики управления, применяемые к местному самоуправлению. Наиболее распространенными видами планирования по этим методикам являются: стратегическое, бюджетное, рыночное, комплексное социально-экономическое. Без планирования развитие муниципального образования становится хаотичным, а управление превращается в реагирование на изменения внутренних и внешних факторов, субъектом управления становится не местная администрация, а случайные события.

Прогнозирование – это составление научно обоснованного суждения о возможных состояниях объекта изучения или процесса в будущем, альтернативных путях и сроках достижения этих состояний в целях повышения эффективности управления. Прогноз при описании будущего строится на уже изученных и известных закономерностях развития.

Прогнозирование наиболее широко применяется на этапе предварительной оценки ситуации при выборе управленческого решения.

По временному принципу прогнозы подразделяются на оперативные (до одного года); краткосрочные (от 1 до 3 лет); среднесрочные (от 5 до 10 лет); долгосрочные (от 10 до 20 лет) и дальнесрочные (свыше 30 лет).

Перечисленные типы прогнозов по продолжительности прогнозного периода отличаются друг от друга по содержанию и характеру оценки исследуемых процессов.

В последние годы в практике управления социально-экономическими процессами стали широко применяться стратегические планы, стратегии развития. Стратегия – это способ использования средств и ресурсов, направленных на достижение определенной цели и учитывающих состояние внешней среды. Стратегия предполагает также учет таких факторов, как неопределенность, случайность и риск.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ отнес к полномочиям местного самоуправления по решению вопросов местного значения принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (ст. 17).

Муниципальные образования, превратившиеся в самостоятельные субъекты экономической жизни, все больше становятся участниками социально-экономических процессов, занимаются своим развитием.

Со становлением местного самоуправления и формированием рыночных отношений у местных органов власти возникла потребность в разработке стратегических планов развития муниципальных образований, особенно функционирующих на базе крупных городов.

Традиционное планирование уже не справляется с требованиями современности.

К примеру, муниципальные образования стали подготавливать стратегические планы, которые позволяют сделать механизм управления городом более открытым, дают возможность населению, всем общественным силам, представителям всех хозяйствующих, финансовых, научных структур принимать участие в выработке различных решений и их успешной реализации.

Стратегический план, раскрывая основные цели и ориентиры развития города на длительный период времени:

1) вселяет в жителей уверенность в благополучном исходе преобразований;

2) показывает широким кругам городской общественности, что усилия органов местных властей не только направлены на решение частных задач, но и устремлены в будущее с целью обеспечения своему городу устойчивого развития и процветания;

3) дает основание верить, что обеспечение жителей города общественными благами с учетом имеющихся ресурсов будет осуществляться самым справедливым, эффективным и демократическим способом;

4) содержит идеи, принципы городского развития, дает ориентиры предпринимателям, потенциальным внутренним и внешним инвесторам, помогает им принимать оперативные решения с учетом видения перспективы;

5) является действенным инструментом приобретения и поддержания конкурентных преимуществ города при соперничестве с другими городами за инвестиции, высококвалифицированную рабочую силу и передовые позиции в международном сотрудничестве;

6) позволяет упорядочить и распределить всегда в той или иной мере ограниченные ресурсы города предельно эффективным образом;

7) привлекает к активному творчеству население города, которое в процессе его разработки или реализации вовлекается в партнерство с местными властями, общественными организациями, предпринимательскими структурами;

8) помогает обеспечивать концентрацию основных усилий членов городского сообщества на ключевых направлениях развития, наиболее перспективных для города;

9) является обязательным условием, выдвигаемым при реализации крупных инвестиционных проектов с иностранным участием.

Опыт стратегического планирования в МО г.Екатеринбург

Реформа местного самоуправления в России резко повысила ответственность городских властей за развитие своего города, за гарантирование населению соответствующих социальных благ, свобод, защиты и т. п. Новые реалии ставят вопросы, на которые каждый отдельный город должен самостоятельно найти ответы и определить, какой ему курс выбрать, как развиваться, какова будет стратегия.

Екатеринбург, как и другие крупные города Урала, остро нуждается в долгосрочном программном документе, который бы формировал реальную концепцию целостного экономического, социального, экологического и пространственного развития города.

Город Екатеринбург традиционно занимает особое место в социально-экономическом развитии как России, так и Уральского региона. Он является административным центром Свердловской области – одного из крупнейших в экономическом отношении субъекта РФ, центром Уральского федерального округа, ядром единого исторически сложившегося экономического региона.

В конце XX – начале XXI в. в Екатеринбурге стали происходить существенные изменения в сторону превращения его в ведущий интеллектуальный, научно-технический, финансовый, политический, культурный и организационный центр. В этих условиях возрастала потребность в разработке качественно нового планирования развития города.

К сожалению, у Екатеринбурга до 2003 г. не было официально утвержденного долгосрочного плана, который давал бы ясные представления о перспективах развития. Последний по времени прогнозный документ – Концепция экономического и социального развития г. Свердловска на 1991–1995 гг. и на период до 2010 г. – был разработан специалистами в 1989 г. еще в условиях социалистической системы. Имеющийся у города Генеральный план также устарел и не соответствовал новым градостроительным и иным требованиям.

Органы местного самоуправления, научная общественность и значительная часть горожан пришли к пониманию того, что необходимо осуществлять (наряду с оперативным планированием и управлением) стратегическое управление и планирование.

Алгоритм стратегического планирования, реализованный в стратегическом плане развития Екатеринбурга, включает в себя следующие основные этапы:

1) установление миссии (кредо), или иначе – стратегического статуса будущего развития города с учетом его места в региональном, национальном и мировом пространстве развития и степени его инвестиционной привлекательности;

2) выработка и формулировка главной цели и системы подцелей развития, связанных в первую очередь с устранением (нейтрализацией) негативных явлений, процессов, факторов и с одновременным усилением благоприятных факторов и конкретных конкурентных преимуществ и возможностей города;

3) оценка исходной ситуации (в частности, по методике STEP-SWOT-анализа), анализ позитивных и негативных тенденций развития города, выявление ключевых проблем, которые предстоит обязательно решать;

4) разработка собственно стратегического плана, включающего выявление основных (стратегических) направлений, определение программ и обоснование инновационных проектов;

5) обсуждение и утверждение стратегического плана;

6) реализация и мониторинг стратегического плана.

В 2000 г. в Екатеринбурге началась разработка стратегического плана развития города, которая состояла из трех этапов.

На первом этапе исследований в соответствии с постановлением главы города Екатеринбурга от 28 июня 2000 г. № 674 «О процессе стратегического планирования в городе Екатеринбурге» основная работа была направлена на формирование тематических (рабочих) групп по направлениям социально-экономического развития города (всего было создано 26 рабочих групп). На этом же этапе тематическими группами был обобщен и осмыслен мировой и российский опыт стратегического планирования в городах, проанализированы стартовые возможности и условия развития Екатеринбурга, выявлены позитивные и негативные тенденции его развития, предложены различные цели, задачи и основные направления в стратегии развития города на период до 2015 г.

На втором этапе был определен методический подход к стратегическому планированию, проведены аналитические работы по подготовке целей развития, одобрены главная цель и основные стратегические направления.

В частности, научные творческие коллективы в составе 25 тематических групп и Координационный совет в течение 2001 г. собирали, анализировали и обобщали материалы, необходимые для составления стратегического плана развития Екатеринбурга на ближайшие 10–15 лет по важнейшим направлениям социально-экономического, демографического и пространственного развития города. В ходе исследования были обоснованы главные цели развития города; определены приоритетные направления, охватывающие социальную, экономическую, экологическую и пространственную сферы, а на их основе предложены программы, которые будут реализовываться через систему конкретных проектов.

Третий этап разработки стратегии развития Екатеринбурга связывается с составлением собственно стратегического плана города на основе углубленного исследования узловых проблем развития Екатеринбурга. Стратегический план в качестве итогового документа не допускает расплывчатости, а должен иметь строго очерченную структуру для возможности выполнения мероприятий с точки зрения достижения целей, решения задач.

На данном этапе особое внимание уделялось разработке программ и кратко-, средне- и долгосрочных проектов.

Стратегический план развития Екатеринбурга был утвержден решением Городской думы 10 июня 2003 г. Это прогнозный документ, включающий в себя некое согласованное целое: взаимообусловленные главные цели и задачи развития города, его внутренние ресурсы, политику, определяющую поле деятельности и основные организационные действия, направленные на достижение поставленных целей.

Разработка стратегии развития города в качестве основной концептуальной идеи включает в себя установление миссии города (кредо), стратегического статуса (типа) развития поселения. Выдвижение миссии города осуществлялось на основе алгоритма, соединяющего в логическую последовательность глобализацию социально-экономических процессов, главные особенности и приоритеты социально-экономического развития страны и региона, сложившиеся тенденции городского развития, накопленный потенциал, которые в общем задают определенные границы для траектории (вектора) движения Екатеринбурга в будущее и оказывают существенное влияние на целевую направленность Стратегического плана.

Миссия Екатеринбурга рассматривается не как конечный, застывший результат, а как растянутый во времени сложный результирующий процесс, объединяющий все стороны функционирования и развития города. Исходя из названной принципиальной позиции миссия Екатеринбурга в обозримой перспективе видится как трансформация города из исторически сложившегося индустриально-хозяйственно-научного центра в современный многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого станет научно-производственный и финансово-информационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в глобальную экономику, встроить в новейшие инновационные национальные и региональные процессы и создать комфортную среду для обитания его жителей.

В соответствии с миссией города, с необходимостью реализации основной политики государства, направленной на создание благоприятных условий для достойной жизни граждан, главная (глобальная) цель стратегии Екатеринбурга может быть сформулирована следующим образом: обеспечить достаточно высокое и постоянно повышающееся качество жизни для нынешних и будущих поколений горожан. Эта целевая установка реализуется на основе эффективного использования внутренних ресурсов, развития многофункциональности города, интегрированного в региональную, российскую и мировую экономику.

Стратегическая цель развития Екатеринбурга осуществляется проведением активной городской политики, направленной на достижение динамического равновесия между различными сферами, секторами и видами деятельности, на обеспечение гражданских прав, наилучших условий жизни и учета интересов всех тех, кто здесь работает или учится, а также гостей города.

В числе важных элементов городской политики – обеспечение гармонии между современным градостроительством и сохранением культурно-исторического наследия, интегрирование нового без разрушения старого, поддержание принципа непрерывного устойчивого развития.

Достижение главной цели предполагает реализацию еще ряда основных стратегических подцелей. Среди них:

1) формирование благоприятной социальной среды, обеспечивающей всестороннее развитие личности (развитие образования, культуры и науки, пропаганда здорового образа жизни, забота об условиях труда, семьях, внедрение принципов социальной справедливости, повышение уровня общественной безопасности и т. д.);

2) развитие эффективного инновационного производства, комплекса сферы услуг, обеспечивающей интеграцию в региональную, национальную, мировую экономику на базе роста инвестиций, создания новых высококонкурентных рабочих мест, привлечения высококвалифицированных кадров, активизации инновационной деятельности, максимизации доходов городского бюджета, роста прибылей предприятий, эффективного использования муниципального имущества, развития рыночных институтов, роста малого предпринимательства, опережающего развития уникальных и экспертно-ориентированных производств и т. д.;

3) создание благоприятного социально-экономического и правового климата для развития предпринимательства, роста благосостояния жителей города: совершенствование нормативно-правовой базы, формирование имиджа города и городской маркетинговой концепции, развитие рыночной, информационной, инновационной инфраструктуры, развитие системы достоверной и доступной информации, превращение ее в реальную основу сплочения местного сообщества и т. п.;

4) улучшение городской среды, устойчивое функционирование и развитие инфраструктуры и систем жизнеобеспечения города, позволяющих сформировать здоровую, безопасную, благоустроенную и стимулирующую среду обитания;

5) формирование гражданского общества и развитие городского местного самоуправления: партнерство в экономической, социальной и культурной сферах, выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами власти субъекта РФ, территориальными органами федеральной власти, развитие межнационального и межкультурного сотрудничества и солидарности, формирование активной городской политики и т. д.

На основе сформулированной стратегической цели и подцелей определяются основные стратегические направления:

1) сохранение и развитие человеческого потенциала;

2) реструктуризация экономики города и развитие экономических ресурсов;

3) развитие среды проживания горожан;

4) развитие рынка товаров и услуг;

5) развитие транспорта, складского хозяйства и связи;

6) охрана окружающей среды и развитие экологической куль­туры;

7) развитие гражданского общества и местного самоуправления;

8) создание генерального плана города.

Целевые установки реализуются посредством стратегических программ, определяющих направленную на достижение главных целей пошаговую последовательность действий, охватывающих все сферы жизнедеятельности города и имеющих свои тактические (локальные) цели. В свою очередь программы конкретизируются, воплощаются в реальные проекты, имеющие количественное измерение и четкие временные границы. Программы и проекты отвечают на вопросы о том, когда, каким образом и с какими затратами могут быть реализованы стоящие перед городом задачи в рамках, определяемых городской муниципальной политикой.

Следует отметить, что Стратегический план не является традиционным комплексным планом социально-экономического развития. Он помогает обеспечить концентрацию основных усилий на ключевых направлениях развития, являющихся наиболее перспективными для города. Тут важно понять, что именно закладывается в рамках мегапроекта в основание хозяйства и социальных конструкций города. Это не перечисление всех проблем города, а скорее путеводная нить в их решении.

Контрольные вопросы

1. Каковы концептуальные основы стратегического плана развития Екатеринбурга?

2. Что включает в себя алгоритм стратегического планирования?

3. Как можно раскрыть исходные конкурентные возможности муниципального образования?

4. Чем отличается стратегическое планирование от долгосрочного планирования?