§ 10. Экономические основы местного самоуправления
Понятие экономической основы местного самоуправления
Муниципальные образования для выполнения поставленных перед ними задач должны обладать необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, иметь право самостоятельно управлять и распоряжаться ими.
Согласно ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляют:
1) находящееся в муниципальной собственности имущество;
2) средства местных бюджетов;
3) имущественные права муниципальных образований (см. рис. 7).
К этому следует добавить, что экономическую основу муниципальных образований составляет вся местная экономика, включая хозяйствующие субъекты, не находящиеся в муниципальной собственности.
Приведенное суждение свидетельствует, что экономическая основа состоит из нескольких групп общественных отношений:
1) отношений муниципальной собственности;
2) финансово-бюджетных отношений;
3) отношений по поводу имущественных прав (т. е. отношений, связанных с принадлежностью муниципального имущества, с переходом имущественных благ и т. д.), а также отношений со всеми хозяйствующими субъектами территории. Более того, местное самоуправление опирается и на экономическую поддержку государства.
Рис. 7. Экономическая основа местного самоуправления
В нынешних условиях экономическая функция российского местного самоуправления существенно видоизменилась и расширилась. Так, местные органы и раньше выполняли функции экономического анализа, планирования и прогнозирования развития территории, однако в условиях рыночной экономики и многообразия форм собственности методы анализа, прогнозирования, стратегического планирования социально-экономического развития территории значительно изменились. Инвестиционную деятельность местная власть осуществляла только в рамках утвержденных на вышестоящем уровне планов и централизованно выделенных ассигнований.
Теперь появилась возможность самостоятельно принимать инвестиционные решения и использовать в этих целях как собственные, так и заемные (кредитные) ресурсы. Появились и новые функции:
1) управление муниципальным имуществом;
2) налоговое, тарифное, ценовое регулирование;
3) экономическое регулирование предпринимательской деятельности (раньше такая деятельность отсутствовала);
4) внешнеэкономическая деятельность.
На современном этапе развития национальной экономики местным органам власти приходится все более ориентироваться на собственные силы, собственные инициативы и собственные ресурсы и все менее рассчитывать на помощь сверху.
Муниципальная собственность в системе местного самоуправления
Состав и использование муниципального имущества
Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в состав муниципального имущества входит имущество:
1) необходимое для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;
2) предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
3) предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Муниципальное имущество в зависимости от назначения может быть разделено на две группы:
1) имущество, при помощи которого осуществляется хозяйственная деятельность;
2) имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.
Природные ресурсы и в первую очередь земля являются важнейшей предпосылкой комплексного развития территории. Во всем мире платежи за землю являются одним из основных источников дохода местных бюджетов. Земля (далее будет идти речь о землях поселений) имеет двойственную природу: с одной стороны, это природный ресурс и физическая подоснова городской (сельской) планировки, с другой – это стоимость.
В России отношение к земле как к собственности, имеющей стоимость, только формируется, а доля доходов от использования земли (земельный налог и арендная плата) не превышает 4–5 % доходов местных бюджетов. ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения и ведения в сфере землепользования:
1) планирование застройки территории;
2) территориальное зонирование земель;
3) установление правил землепользования и застройки территории;
4) изъятие земельных участков в соответствующих границах для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа;
5) осуществление земельного контроля за использование земель.
На муниципальные районы аналогичные функции возложены в отношении земель межселенных территорий. Кроме того, на городские округа и муниципальные районы возложены функции ведения кадастра землеустроительной и градостроительной документации. Однако распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления только в отношении участков, находящихся в муниципальной собственности.
Формирование муниципальной собственности на землю к настоящему времени еще не завершено. Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый в 2001 г., относит к муниципальной собственности:
1) земли, особо охраняемые природные территории местного значения, земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;
2) земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов и иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности;
3) земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в частной собственности, не приобретенные собственником имущества в установленном порядке;
4) земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления;
5) земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр местного значения.
Муниципальные предприятия и муниципальные учреждения. В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения для осуществления хозяйственной деятельности. Муниципальные предприятия создаются, как правило, в производственной сфере (водоснабжение, городской транспорт и др.), где возможно (но не обязательно) получение прибыли, а муниципальные учреждения – в сферах, требующих бюджетного финансирования (образование, здравоохранение, культура и т. д.).
Органы местного самоуправления:
1) определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений;
2) осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);
3) утверждают их уставы;
4) назначают и увольняют руководителей;
5) заслушивают отчеты об их деятельности.
Отношения между органами местного самоуправления и руководителями муниципальных предприятий и учреждений строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности. Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории муниципального образования и не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории. Но они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, кроме случаев, предусмотренных законом.
Муниципальный заказ. В соответствии с законом органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий с использованием собственных материальных и финансовых средств.
Контрольные вопросы
1. Что составляет экономическую основу местного самоуправления?
2. Что входит в состав муниципального имущества?
3. Какими правами обладают органы местного самоуправления в отношении муниципального имущества?
4. Какие земли относятся к муниципальной собственности?
5. Какие существуют формы использования земель поселений?
6. Какие существуют формы платы за использование земельных участков?
7. Каков порядок использования недр на территориях муниципальных образований?
8. С какой целью создаются муниципальные предприятия и муниципальные учреждения?
9. Какими правами наделяются органы местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий и муниципальных учреждений?
10. На каких принципах строятся взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности?
11. Какое значение имеет малый бизнес для экономики муниципального образования?
12. Что такое муниципальный заказ?
13. Какие существуют способы размещения муниципального заказа? В чем преимущества конкурсного размещения?