§ 3. Государство как субъект управления общественными процессами

Государство как общественно-политическая организация

Понятие «государство» многогранно, до сих пор существует терминологическая неопределенность в его отношении.

Термин «государство» можно понимать в двух значениях:

территория, на которой проживает общество, объединенное правовой системой, гражданством, экономикой, часто (но не всегда) культурой, языком, менталитетом;

управленческий аппарат, «государственный механизм», который обеспечивает жизнеспособность государства и общества.

Остановимся на традиционном и наиболее распространенном определении:

Государство – универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления социальными процессами в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет.

Соответственно государство обладает рядом ключевых признаков:

территория – это пространственная основа государства, его физическая, материальная опора. Под территорией подразумеваются суша, недра, водное и воздушное пространство, континентальный шельф и др. Территория обычно четко определена государственными границами. На своей территории государство поддерживает суверенную власть и имеет право защищать ее от внешнего вторжения со стороны других государств и частных лиц. Как правило, государство без территории не существует, хотя известны случаи (очень редкие) самоорганизации народа при отсутствии контролируемой территории (например, Палестинское государство – до 1993 г., государство Израиль – до 1948 г.), но это редкое исключение из правил;

население, т. е. человеческое общество, проживающее на территории государства. Население государства может быть преимущественно мононациональным (Япония) или многонациональным (Индия, Россия). Население и народ (нация) – понятия нетождественные. Народ (нация) – это социальная группа, члены которой обладают чувством принадлежности к ней благодаря общим чертам культуры и историческому сознанию. Иногда отношения между нациями могут быть напряженными или даже конфликтными, что приводит к дестабилизации государства. Например, народ басков не желает жить в одном государстве с другими народами Испании и ведет вооруженную борьбу за независимость;

публичная власть – иерархический государственный механизм, который обособлен от общества и наделен функциями управления. Иерархичность осознается как определенная система, в которой каждый элемент имеет различный статус, набор полномочий, нижестоящие подчиняются вышестоящим. Обособленность от общества означает, что функции власти выполняет не любой член общества, а класс выборных должностных лиц и назначаемых чиновников, которые получают определенные полномочия. Смысл публичности в том, что власть существует не сама по себе, а действует в интересах всего общества (или хотя бы декларирует это);

государственный суверенитет проявляется в двух признаках:

подконтрольности государству всей территории;

полной независимости государства в мировом сообществе;

право – наличие системы формально определенных правил поведения, которые устанавливаются в особом порядке специально уполномоченным государственным органом (чаще всего парламентом) и общеобязательны для исполнения. Право подкрепляется принудительной силой государства.

Вопрос о роли, которую органы государственного управления призваны играть в обществе в целом, вызывает постоянные дискуссии. В развитых странах сложились и конкурируют следующие концепции, обосновывающие роль государства в управлении обществом:

1) либеральная – признает основным регулятором общественной жизни свободный рынок;

2) социалистическая – отстаивает принцип централизованного планового государственного управления;

3) концепция, которая сочетает в себе элементы неолиберальной и социалистической.

1. Либеральная концепция основывалась на идее предоставления полного простора частнособственнической инициативе и освобождения экономической и не только экономической деятельности от опеки государства. Один из основоположников американского либерализма – Джефферсон – называл лучшим то правительство, которое меньше всего управляет. Американский экономист М. Фридмен и ряд других экономистов считали и считают недопустимым вмешательство государства в становление рынка, утверждая, что рыночная система автоматически способна к саморегулированию, равновесию спроса и предложения.

Традиционные принципы либерализма в ХХ в. модифицировались. Оставаясь приверженцами свободного рынка как механизма наиболее эффективной экономической деятельности, либералы в то же время стали подчеркивать целесообразность определенного вмешательства государства в экономику для ограничения господства монополий и предотвращения кризисных и конфликтных ситуаций. Впервые этот новый взгляд на роль государства сформулировал английский экономист Дж. Кейнс (1919 г.). Суть его концепции – обоснование государственного регулирования капиталистической экономики как метода воздействия государства на экономику с целью обеспечения ее бесперебойного функционирования в рамках неизменной системы капиталистических общественных отношений.

Таким образом, либеральная концепция отвергает необходимость государственного управления экономикой и признает «свободную игру экономических сил». В современной интерпретации – это концепция радикальной неоклассической либеральной модели рыночной экономики. Она строится на полном отрицании государственной собственности и признании только собственности частной, что предполагает резкое ограничение социальной функции государства. Подобная модель государственной политики не является типичной даже в США, где, как известно, 40 % рабочей силы занято в государственном секторе экономики.

2. Социалистическая концепция – прямая противоположность классической либеральной концепции. Она базируется на принципе приоритета политического государства над обществом и личностью, подчинения интересов социальных групп и личности государственным интересам. Универсальной формой руководства признается государственное планирование, а основным рычагом стимулирования экономической и социальной деятельности являются административно-командные методы государственного управления.

3. Концепция, сочетающая элементы неолиберальной и социалистической моделей роли государства, отражает современную объективную тенденцию развития мирового сообщества. В области политики она характеризуется возрастанием роли прогнозирующей и планирующей, регулирующей и управляющей деятельности государства. В экономике эта тенденция реализуется в выборе социально ориентированной рыночной экономики. Такая модель строится на свободном сосуществовании разных форм собственности, эффективных социальной и экономической функций государства, на использовании планирования и прогнозирования.

Таким образом, функция управления, свойственная природе государства, в большей или меньшей мере признается всеми направлениями современной политической мысли и реализуется во всех моделях политики, в том числе и в неолиберальной.

В соответствии с данными концепциями роли государства в управлении обществом в мировой практике сложились три хозяйственные модели.

1. Кейнсианская модель в качестве приоритета рассматривает борьбу с экономическими спадами и безработицей, что составляет основу государственной политики.

Ключевыми положениями теории Дж. Кейнса (1883–1945), составившими основу кейнсианской модели, являются:

а) необходимость вмешательства государства в процесс воспроизводства;

б) главный инструмент вмешательства государства в воспроизводственный процесс – бюджетная политика. Кредитно-денежные механизмы должны играть вспомогательную роль, приспосабливаясь к ней. Ставки процента за кредит должны быть максимально устойчивыми или иметь тенденцию к снижению;

в) дефицит спроса – главная причина экономических кризисов. Необходимо форсировать стимулирование составных компонентов спроса – личное потребление и накопление. Обеспечение «эффективного спроса» заключается в достижении равновесия между производством, потреблением, доходом и занятостью;

г) возможность допущения дефицита бюджета, имеющего циклический характер: увеличивающегося в период спада и снижающегося в период подъема. Расходы государства оживляют частный бизнес и ведут к росту дохода и занятости.

2. Монетаристская модель основана на трудах нашего современника М. Фридмана, профессора из Чикаго, предложившего меры по борьбе с инфляцией в качестве приоритета в проведении государственной политики. Методологию монетаризма можно проиллюстрировать следующими положениями:

а) рыночная экономика обладает свойством саморегулирования, какое-либо вмешательство в ее механизмы недопустимо;

б) вмешательство государства в механизм экономики возможно только в денежной сфере. Государство должно обеспечить устойчивость денежной единицы через ограничение роста денежной массы. Прирост объема денежной массы должен быть около 5 % в год; кроме того, необходимо ежегодное снижение ставки подоходного налога;

в) объем денежной массы в обращении должен строго соответствовать стоимости произведенной товарной продукции через соотношение MV = PQ, где M – количество денег, V – период оборота денежных средств, P – цены на товарную продукцию, Q – количество продукции;

г) спады трудовой активности представляются естественным явлением и служат способом ограничения роста заработной платы, что сдерживает инфляцию.

3. Плановая экономика предполагает использование опыта стран тоталитарного социализма и может быть проиллюстрирована рядом положений:

а) принятие многих экономических решений происходит на уровне высшего политического руководства;

б) наличие института государственного планирования (Госплана), в чьи функции входит определение характера развития отраслей экономики, а также установление ценовой и тарифной политики на рынке товаров и услуг;

в) участие государства непосредственно в управлении деятельностью ведущих предприятий.

Формы государства и государственное управление

Система государственного управления формируется с учетом принятых в стране форм государства – способов организации и осуществления государственной власти.

Различают три группы форм государства:

1) формы правления;

2) формы государственного устройства;

3) формы политического (государственного) режима.

Формы правления современных государств

Форма правления – способ организации верховных органов государственной власти, характер их соотношения между собой и взаимодействия с населением страны. Правление – это элемент формы государства, который характеризует организацию верховных органов государственной власти и прежде всего порядок их создания, распределение компетенции между ними.

Исторически различают две основные формы правления:

1) монархию, где верховная государственная власть принадлежит одному лицу, получившему ее по наследству и осуществляющему пожизненно;

2) республику, где верховная государственная власть принадлежит единоличному или коллегиальному органу, избранному гражданами страны на строго определенный срок.

В современном мире монархии существуют, как правило, в виде конституционных (Бельгия, Великобритания, Испания, Швеция, Япония и др.), где монарх выполняет только функции главы государства, а законодательная, исполнительная и судебная власти осуществляются конституционно сформированными самостоятельными органами – парламентом, правительством, различного рода судами.

Республики в современном мире представлены в виде парламентских (Италия, Германия и др.) и президентских (США, Франция и др.). Различие между ними определяется тем, какой орган (президент как единоличный глава государства или парламент как коллегиальный законодательный орган) формирует правительство страны и контролирует деятельность исполнительной власти.

Следует отметить, что, несмотря на определенные различия монархических и республиканских форм, в современном мире они в значительной мере сближены по основным параметрам. Это объясняется тем, что в любом цивилизованном государстве вне зависимости от особенностей формы правления реализуются принципы народовластия, разделения властей, верховенства права и др.

Формы государственного устройства современных государств

Форма государственного устройства – способ распределения единой государственной власти по территории страны, соотношения властных полномочий центральных и региональных государственных органов.

В отличие от формы правления устройство – это элемент формы государства, характеризующий соотношение властных полномочий государственных органов различных уровней: центральных, региональных, местных.

В зависимости от формы государственного устройства различают унитарные и федеративные государства.

1. Унитарное государственное устройство – это форма государственного территориального устройства, подразумевающая единство политико-правовой системы государства и не предполагающая существования в его границах государственных образований, обладающих элементами суверенитета.

Для унитарного государства характерны:

1) единая и единственная на территории страны система высших органов государственной власти (один парламент, одно правительство, один верховный суд);

2) единая правовая система, не предполагающая существования иных законотворческих органов, кроме центральных (нормоустанавливающая деятельность региональных, местных органов власти и управления носит сугубо подчиненный характер); единая и единственная конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без изъятий и ограничений;

3) обычно одноканальная система налогов: налоговые поступления аккумулируются центром, а затем уже распределяются по регионам;

4) единственное и единое гражданство;

5) единая централизованная судебная система;

6) отсутствие у внутригосударственных территориальных образований политической самостоятельности;

7) отсутствие у территориальных образований права на политическое самоопределение (сецессию).

В унитарных государствах (Италия, Польша, Румыния и др.) всей полнотой государственного суверенитета обладают только центральные органы, а внутренние территориальные подразделения государства и их органы наделяются властными полномочиями, производными от полномочий органов центральной власти, и не имеют признаков самостоятельных государственных образований.

2. Федерация – это самая распространенная (и получающая все большее распространение) сложная форма государственного устройства, подразумевающая деление государства на ряд политико-территориальных образований (субъектов федерации), политический и юридический статус которых предполагает их самостоятельность и независимость от центральных властей федеративного государства в вопросах, относимых к их компетенции.

Территория федеративного государства состоит из территорий входящих в нее субъектов и в этом смысле не является единой с политико-административной точки зрения.

Различные варианты государственно-правового статуса, а также различные объемы самостоятельности разных территориальных образований позволяют говорить о возможности существования различных типов субъектов федерации. Многие авторы в связи с этим различают федерации симметричные, асимметричные и симмет­ричные с элементами асимметрии.

Симметричная федерация предполагает единый (универсальный) статус для всех субъектов федерации и их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.

Асимметричная федеративная модель устанавливает существование двух или нескольких видов субъектов федерации с конституционно закрепленным различным экономико-правовым статусом и особым характером взаимоотношений с федеральным центром.

Абсолютно симметричная федерация предполагает одинаковый правовой статус ее субъектов, полное равноправие, единообразное распределение предметов ведения и полномочий. На деле таких идеальных федераций, пожалуй, нет.

Говоря о государствах, в которых конституцией и иными правовыми актами закреплено политическое и правовое равенство субъектов федерации, следует отметить, что фактическое состояние дел может несколько отличаться от закрепленного конституционно. Поэтому говорят о существовании симметричных федераций с элементами асимметрии, к которым относят Германию, Австрию, Швейцарию и др. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и политико-правовому положению в федерации, а их различия не всегда относятся к государственно-правовой природе, затрагивая лишь отдельные элементы формального или фактического статуса. В частности, разные субъекты федерации могут обладать различным представительством в законодательных органах федерации. В Германии согласно конституции количество представителей земли в бундесрате зависит от численности ее населения: например, земля с населением более 7 млн человек обладает уже шестью голосами в верхней палате федерального парламента.

От унитарной и федеративной форм государственного устройства следует отличать конфедерацию, которая является не формой отдельного государства, а формой межгосударственного союза.

Конфедерация – относительно устойчивый союз отдельных суверенных государств, созданный для осуществления конкретных экономических, политических, военных целей, не обладающий признаками единого государства. Конфедерация – форма политико-территориального объединения государств на основе общих целей для координации совместных действий.

Конфедерация имеет следующие особенности:

1) она представляет собой объединение государств, которые не утрачивают политической самостоятельности и остаются суверенными в своих границах после объединения. В отличие от федерации в конфедерации не существует разделения предметов ведения и полномочий, вся полнота власти принадлежит объединившимся государствам. Страны, входящие в конфедерацию, сохраняют международно-правовой статус, абсолютно самостоятельны и независимы во внешнеполитических отношениях и связаны своим участием в конфедерации не более чем иными международно-правовыми договорами;

2) конфедерация по своей природе всегда договорное объединение;

3) государствам-членам конфедерации принадлежит право сецессии. Этот признак считается основным, отличающим конфедеративную форму государственного устройства от федеративной;

4) существуют объединенные органы конфедерации. Им принадлежат в основном не властные, а координационные полномочия, связанные с выработкой общего направления согласованной политики государств-членов конфедерации. Органы конфедерации не являются высшими органами власти для входящих в конфедеративный союз государств;

5) конфедерация строится по нормам не международного, а внут-ригосударственного права. Нормы международного права в случае их использования служат «внешней оболочкой» внутригосударственных норм. При создании конфедерации не предусматривается учет интересов других членов международного сообщества. Отношения центральных органов конфедерации и входящих в нее государств нельзя однозначно определить только как партнерские, органы конфедерации наделяются властными полномочиями. На данный момент существует лишь одно образование, обладающее названными признаками, которое можно назвать конфедерацией, – Европейский Союз. Однако он довольно динамично эволюционирует в федеративное государство.

Формы политического (государственного) режима

Политический (государственный) режим – способ взаимосвязи государства с населением страны, выражающийся в общем характере применяемых им методов управления обществом. В отличие от формы правления и формы государственного устройства политический режим характеризует государственную власть со стороны ее взаимоотношений с населением страны, преимущественных способов управления социальными процессами.

Политические режимы подразделяются:

на демократические, где государственный аппарат подконтролен населению, им признаются и гарантируются основные права и свободы человека и гражданина, а осуществление функций в основном базируется на авторитете государственной власти и методах убеждения;

авторитарные, где государственный аппарат фактически независим от населения, им игнорируются основные права и свободы человека, а управление осуществляется в основном методом насилия. Авторитарные политические режимы могут быть тоталитарными, националистическими, теократическими, военными, фашистскими. В странах с тоталитарными политическими режимами фактически бездействуют республиканские институты власти, сводится на нет принцип разделения властей, федеративные начала заменяются жесткой централизацией власти и др.

Исторически доказал свое преимущество демократический политический режим. Однако формы реализации и способы организации демократии могут быть разными: представительная демократия, прямая демократия, консенсусная демократия, охлократия, либерально-демократический, консервативно-демократический режимы.

Контрольные вопросы

1. Что является целью государственного управления?

2. Какие основные положения содержатся в концепциях роли государства в управлении обществом?

3. Каковы главные идеи научных школ государственного управления?

4. Как можно охарактеризовать парламентскую республику?

5. В чем состоят характерные особенности президентской республики?

6. Каковы основные черты российской государственности?

7. В чем сущность экономического и административного управления?