§ 4. Территориальные основы местного самоуправления

Административно-территориальное деление и местное самоуправление

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством. Функционирование местных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Процесс разделения территории государства на отдельные части, в границах которых образуются и действуют органы публичной власти и управления, называется административно-территориальным делением (АТД).

Важными задачами АТД являются формирование территориальной основы и осуществление функций государственной и местной власти в интересах граждан всей страны и отдельной территории.

Результатом административно-территориального устройства страны стали адмнистративно-территориальные единицы (АТЕ). Они представляют собой определенные части территории страны в фиксированных границах, включающие, как правило, один или несколько населенных пунктов, имеющих свое наименование, постоянный центр. АТЕ созданы для решения государственных и местных задач.

Наиболее распространенные виды АТЕ в России в исторической ретроспективе – это губернии, области, уезды, волости, районы, а в системе населенных пунктов – села, станицы, деревни, поселки, города.

В современном государственно-территориальном устройстве России выделяется два уровня АТЕ:

1) территориальные единицы – субъекты РФ;

2) деление субъектов РФ на административно-территориальные единицы.

Проблема современного АТД состоит в том, что на его втором уровне одновременно продолжают функционировать и территориальные органы государственной власти, и органы местного самоуправления. В настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, поэтому не представляется возможным однозначно определить территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления.

Новая территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление реализуется прежде всего посредством деятельности органов самоуправления в пределах определенной территории. Именно жители муниципального образования обладают правом на местное самоуправление, которое они реализуют созданием соответствующих органов.

Для характеристики самоуправляемой территории используется термин «муниципальное образование».

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Это общее наименование для всех типов самоуправляемых территорий.

Принципы территориальной организации местного самоуправления

При установлении размеров территории и границ каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.

Первая тенденция – приближение местной власти к населению. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

1) принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

2) принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населения, который также требует максимально ограниченной территории;

3) принцип доступности органов местного самоуправления для жителей в течение короткого времени также требует максимально ограниченной территории.

Вторая (противоположная) тенденция состоит в потребности укрупнения самоуправляемых единиц для обеспечения на территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры.

Наличие данных тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований разных типов с разным кругом решаемых вопросов.

Согласно ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ все муниципальные образования делятся в правовом отношении на следующие типы:

1) поселение (городское или сельское);

2) муниципальный район;

3) городской округ;

4) внутригородская территория городов федерального значения.

Кроме того, вводится новое понятие – «межселенная территория», т. е. территория, находящаяся вне границ поселений.

Итак, что такое поселение?

В географическом (физическом) смысле поселение – это первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село).

В новой редакции Федерального закона этому термину придано иное значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципального образования. В этом нормативном акте поселение – это такое городское или сельское муниципальное образование, в составе которого может находиться город или поселок, один или несколько сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов), объединенных общей территорией, и в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В границах сельского поселения может находиться один сельский населенный пункт с численностью, как правило, более 1000 человек или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с суммарной численностью более 1000 человек.

Сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности населения до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, на которой могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Итак, городское и сельское поселение – это так называемый первый уровень местного самоуправления – муниципалитеты поселенческого уровня.

Второй уровень местного самоуправления – территориальный – образуют городские округа и муниципальные районы.

Муниципальный район – несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности населения до административного центра района и обратно в течение рабочего дня.

Муниципальные районы образованы на территориях с большими площадями, с размещенными на них преимущественно сельскими населенными пунктами, расположенными на значительном расстоянии друг от друга и не имеющими выраженных межселенных связей.

Городской округ – не входящее в состав муниципального рай-она городское поселение, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

В состав городского округа входит один город и могут входить прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, а также пригородные территории.

В процессе подготовки ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ было решено отнести к городским округам все городские поселения, которые были муниципальными образованиями до начала реформирования.

Контрольные вопросы

1. Как соотносятся понятия «административно-территориальное деление» субъекта РФ и «территориальная организация местного самоуправления»?

2. Каковы основные признаки муниципального образования?

3. Какие тенденции и принципы необходимо учитывать при формировании территории муниципального образования?

4. Каковы существующие в субъектах РФ на начало XXI в. модели территориальной организации местного самоуправления, их плюсы и минусы?

5. Каковы направления реформирования территориальной организации местного самоуправления, предусмотренные в Федеральном законе 2003 г.?

6. Какой механизм учета мнения населения предусмотрен ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ при изменении границ и преобразованиях муниципальных образований?