§ 16. Административные регламенты

Сегодня в федеральных службах и агентствах разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Их основная задача — сделать отношения государства и потребителей услуг простыми, понятными, развивающимися в строго определенной последовательности и в соответствии с детально прописанными процедурами даже в тех сферах правоотношений, где государство — абсолютный монополист. Кроме того, административные регламенты могут восполнить многие пробелы, неточности действующего законодательства. Разработанные агентствами и службами регламенты направляются в соответствующее министерство для рассмотрения и утверждения. Агентства и службы публикуют проекты разрабатываемых ими административных регламентов в Интернете на своих официальных сайтах, а также направляют проекты на независимую экспертизу в саморегулируемые или иные организации, представляющие интересы потребителей.

Задача административных регламентов состоит в том, чтобы установить ясно, четко, понятно и прозрачно эффективную процедуру исполнения административно-правовых процедур для:

- процессов взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями, созданными для государственных функций;

- процессов взаимодействия органов государственной власти между собой;

- внутренних процессов, обеспечивающих исполнение государственных функций и взаимодействие органов между собой.

Для каждого из этих трех видов административных процессов установлены свои виды административных регламентов:

- административные регламенты государственных функций;

- административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти;

- административные регламенты собственно исполнительной власти.

Должна быть обеспечена "прозрачность" исполнения оказания государственной услуги, принятия решения или действия, чтобы каждый шаг был фиксирован в административном регламенте, а не оставлен на усмотрение должностного лица, чтобы заинтересованные граждане или организации, если их это продвижение заинтересует, могли бы обратиться к инспектору. Хотя, как правило, их должен интересовать только срок его выполнения. Точно так же важным для граждан и организаций, которые получают государственные услуги, является пункт об устранении необоснованных обременений для граждан и организаций. Должен быть ограниченный перечень обременений, которые могут быть наложены на гражданина при исполнении той или иной функции или оказании той или иной услуги, чтобы органы исполнительной власти не могли по своему усмотрению накладывать обременения дополнительно. Этот перечень должен быть утвержден и согласован в комиссии, где представлены заинтересованные лица. Заинтересованные лица должны не допустить включения в административный регламент ненужных (лишних) новых обременений.

Административный регламент осуществления государственной функции - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий и сроки (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

Функции органов государственной власти разделены на основные и дополнительные:

• основная функция - деятельность, осуществляемая органом исполнительной власти для достижения целей его создания, ориентированная на обеспечение потребностей граждан, органов и организаций и зафиксированная в Положении об органе исполнительной власти, ­­

• вспомогательная функция - деятельность, осуществляемая структурными подразделениями органов исполнительной власти в целях выполнения основных функций.

Проблема оптимизации контрольных и надзорных функций

В настоящее время система контрольных и надзорных функций в органах исполнительной власти сложна, избыточна, не прозрачна и противоречива - контрольные функции (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации и т.д.) пересекаются с надзорными (проведение проверок, наложение взысканий, лицензирование, выдача разрешений, регистрация, приостановление деятельности и т.д.). Это приводит к усилению административного давления, увеличению количества административных ограничений деятельности организаций, в том числе предпринимательской деятельности.

В рамках административной реформы осуществляется разграничение контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти и местного самоуправления, разработка необходимых нормативных правовых актов.

Контроль рассматривается в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых организациями, аккредитованными в органах исполнительной власти. Надзорные функции должны осуществляться органами исполнительной власти.

Государственная услуга - деятельность органа исполнительной власти, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

Государственная услуга и государственная функция отражают процессы взаимодействия государства и общества, их принципиальное различие - в инициаторе взаимодействия:

1) если инициатором взаимодействия является ОРГАН ВЛАСТИ (например, осуществление контрольной проверки, расчет каких-либо общих тарифов и т.д.), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция; 2) если инициатором взаимодействия является ГРАЖДАНИН, ОРГАНИЗАЦИЯ (например, получение паспорта, лицензирование своей деятельности, расчет индивидуального тарифа, получение дубликата утерянного документа, запрос информации для СМИ), то такое взаимодействие является государственной услугой.

Реестр государственных услуг - перечень государственных услуг, формируемый органами исполнительной власти в соответствии с их функциями. Реестр государственных услуг после прохождения экспертизы в экспертной группе при Комиссии по проведению административной реформы утверждается руководителем органа исполнительной власти. Предварительная экспертиза реестра государственных услуг необходима для пресечения навязывания обществу избыточных государственных услуг. В реестр государственных услуг входят услуги, которые связаны со взаимодействием с гражданами (организациями).

Потребитель государственной услуги - гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин, лицо без гражданства (далее - гражданин) или организация, обратившиеся в орган исполнительной власти, предоставляющий государственную услугу, для реализации прав либо законных интересов или исполнения возложенных нормативными правовыми актами обязанностей.

Стандарт государственной услуги - обязательные для исполнения правила, устанавливающие требования к оказанию государственной услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной государственной услуги в интересах потребителя государственной услуги.

Административный регламент предоставления государственной услуги - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий сроки и последовательность действий (административные процедуры), обеспечивающие качественное и быстрое предоставление государственной услуги потребителям государственной услуги.

Административная процедура - последовательность действий органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.

Срок предоставления государственной услуги - время от получения пакета документов, необходимого для выполнения государственной услуги в соответствие с нормативными правовыми актами до предоставления конечного документа (документов), для которого гражданин (организация) обращался в орган исполнительной власти.

Паспорт государственной услуги - набор систематизированных данных о государственной услуге.

Качество и своевременность предоставления государственной услуги, удовлетворяющие потребителя государственной услуги, зависят от количества административных действий, составляющих административную процедуру.

В рамках административной реформы все административные процедуры и административные действия должны быть проверены на избыточность.

Избыточная административная процедура - последовательность действий, исключение которых из административно-управленческого процесса не приводит к снижению качества предоставления государственной услуги (согласование, уведомление и др.).

Избыточное административное действие - административное действие, исключение которого из административной процедуры позволяет достичь результата административной процедуры без дополнительных затрат.

Под упрощением административных процедур и административных действий понимается:

• сокращение количества документов, подлежащих предоставлению гражданами и организациями для получения государственной услуги;

• применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость многократного предоставления идентичной информации, размещение бланков заявлений и форм на сервере органа исполнительной власти, разработка системы дистанционного предоставления государственной услуги;

• снижение количества взаимодействий между гражданами (организациями) и должностными лицами, в том числе за счет введения системы "одного окна".

Аутсорсинг - передача стороннему подрядчику некоторых государственных функций или административно-управленческих процессов. Аутсорсинг - механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе (например, внедрение новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, финансовый учет, функции по контролю и т.д.).

Административный регламент - обязательный для исполнения порядок действий (решений) органа исполнительной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, направленный на осуществление их полномочий в процессе предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций).

Под качеством государственного управления органа исполнительной власти следует понимать эффективность осуществления его административных процессов, включающих три базовые характеристики качества государственного управления:

1) ориентированность на результат - качество процесса целеполагания, бюджетирования; 2) внутренняя организация деятельности - насколько организовано выполнение функций и полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; 3) взаимодействие с потребителями государственных услуг - насколько комфортно гражданам взаимодействовать с органами исполнительной власти, насколько существенны издержки данного взаимодействия.