§ 12. Особенности государственного устройства. Органы власти субъектов Российской Федерации

Особенности российского федерализма

По форме государственного устройства Россия – это федерация: сложное государство, состоящее из территорий (субъектов РФ), имеющих признаки государства.

В то же время Россия – единое государство, характеризующееся следующими признаками: наличие государственного суверенитета, единой территории и правовой системы в масштабах всей страны, общих для всей Российской Федерации органов государственной власти, общегосударственной собственности, единой денежной и кредитной систем, государственного языка (русского), Вооруженных сил, судебной системы, правоохранительных органов, государственных символов – герба, гимна и флага.

Российская Федерация не может эффективно существовать как государство, если не будут разграничены полномочия между центром и субъектами. Данные полномочия были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 г., который подписали все субъекты РФ, кроме Татарстана и Чечни, после чего он был включен в Конституцию РСФСР (РФ) 1978 г.

После принятия Конституции РФ Федеративный договор сохранил свое действие, но перестал быть частью Основного закона.

В настоящее время разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами РФ осуществляется на основании Конституции РФ, Федеративного договора, договоров между РФ и ее отдельными субъектами.

Основной принцип разграничения – выделение трех сфер ведения:

1) исключительного ведения РФ;

2) совместного ведения РФ и субъектов РФ;

3) ведения субъектов РФ.

К сфере исключительного ведения РФ относятся группы вопросов:

1) государственного строительства;

2) регулирования экономики и социального развития;

3) внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

4) обороны и охраны границы;

5) создания правоохранительных органов судебной системы, правовой системы;

6) метеорологии и статистики;

7) государственных наград и почетных званий.

Сфера совместного ведения РФ и субъектов РФ:

1) обеспечение соответствия нормативных актов субъектов РФ Конституции РФ и законам;

2) обеспечение законности и правопорядка;

3) установление общих принципов организации местного самоуправления;

4) природопользование;

5) здравоохранение;

6) местные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов РФ;

7) подбор кадров судебных и правоохранительных органов;

8) адвокатура;

9) нотариат;

10) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное законодательство; законодательство о недрах и об охране окружающей среды.

Все иные вопросы, которые не входят в сферу ведения Российской Федерации и в сферу совместного ведения, отнесены к ведению субъектов РФ.

Между Российской Федерацией и субъектами РФ могут заключаться договоры о разграничении полномочий.

Они не должны противоречить Конституции РФ и Федеративному договору и решать вопросы, не урегулированные Основным законом и Федеративным договором.

Состав Российской Федерации

Российская Федерация состоит из субъектов федерации:

1) республики в составе РФ;

2) автономные области;

3) автономные округа;

4) области;

5) края;

6) города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Республики в составе РФ возникли на базе существовавших в советскую эпоху автономных республик (АССР) и автономных областей. В состав России входит 21 республика: Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртская, Хакасия, Чеченская, Чувашская – Чувашия.

Их главное отличие от иных субъектов РФ (например, областей) в том, что республики имеют конституционно-правовой статус государств в составе Российской Федерации, обладающих всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти на своей территории. Исключение составляют полномочия, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти.

Республики в составе Российской Федерации имеют:

свою конституцию;

систему органов государственной власти;

республиканское гражданство;

государственную символику;

привилегии, обусловленные республиканским статусом.

Единственный субъект РФ, сохранивший статус автономной области, – это Еврейская автономная область. В советскую эпоху в РСФСР было пять автономных областей, но Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская автономные области преобразовались в республики в составе Российской Федерации.

Еще один вид субъектов РФ – автономные округа. Как правило, это форма национально-территориальной организации народностей Крайнего Севера (чукчей, эвенков, ненцев, ханты и манси и др.). Автономные округа РФ имеют двойственный статус:

самостоятельные и равноправные субъекты РФ (имеют все признаки и права субъекта РФ, делегируют своих представителей в Совет Федерации);

одновременно входят в состав других субъектов РФ – краев и областей (Тюменской области, Красноярского края и др.), за исключением Чукотского автономного округа, вышедшего из состава Магаданской области.

Всего автономных округов было 10, а после объединения осталось 4: Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Чукотский (первые три богаты нефтью и газом).

Республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа – соответственно национально-государственные и национально-территориальные образования в составе Российской Федерации.

Остальные субъекты РФ – края, области и города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург) – территориальные образования в составе Российской Федерации.

Области составляют большинство субъектов РФ. Они созданы на базе областей, существовавших в советское время, но наделены статусом равноправного субъекта РФ.

Особый вид области – край. Отличие краев от областей в том, что они содержали или содержат в своем составе иные образования – автономные области и автономные округа. В настоящее время в РФ имеется 9 (было 6) краев – Красноярский, Краснодарский, Камчатский, Ставропольский, Хабаровский, Алтайский, Приморский, Пермский, Читинский.

В связи с особым статусом Москвы – столицы РФ – и ее историческим, культурным и экономическим значением, а также аналогичной спецификой (за исключением статуса столицы РФ) Санкт-Петербурга данные города являются городами федерального значения и имеют статус самостоятельных субъектов РФ.

Новая особенность федерации в России – наделение субъектов правом иметь собственное законодательство.

Субъекты РФ не имеют права выхода из состава Российской Федерации. В целях совершенствования системы государственного управления в 2000 г. в России (помимо существующих субъектов РФ) создано 7 федеральных округов.

Россия представляет собой уникальный тип федерации, что сказывается на специфике управления федеративными отношениями, требует выработки региональной политики государства и учета основных особенностей российского федерализма.

1. Тип федерации. Российскую Федерацию как самое большое и многочисленное в мире федеративное государство можно признать усложненным типом федерации.

2. Принцип построения. Сверху вниз: центральные власти РФ провозгласили части государства своими субъектами, т. е. не по воле субъектов, передающих часть полномочий центру, хотя и по их добровольному согласию.

3. Модели федеративно-территориального деления. Смешанные. Этот принцип построения предполагает как национально-территориальное деление (республики, автономные территории), так и административно-территориальное (края, области).

Таким образом, в основу построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу принципа: этнический и территориальный.

4. Усложненная структура. Одни субъекты РФ входят в состав других, что создает парадокс – равноправие субъекта в составе другого субъекта (например, автономные округа и автономные области входят в состав краев и областей).

Можно сделать вывод, что Российская Федерация обладает следующими свойствами:

1) асимметричность – равноправные по Конституции субъекты РФ имеют различный правовой статус: республики, края и т. д. Республики признаются государствами и имеют право создавать свою конституцию, государственный язык и символику (например, Татарстан, Калмыкия). Края, области и города, автономная область и округа – это административно-территориальные образования, которые имеют свой устав и свое законодательство;

2) сложность внутреннего государственно-политического устройства субъектов РФ;

3) наличие смешанного конституционно-договорного построения (с точки зрения принципов организации федерации могут быть договорные и конституционные). Российская Федерация пошла по пути заключения отдельных дифференцированных договоров с каждым субъектом. Заключение сепаратных договоров между отдельными ее субъектами не имеет аналогов в мире;

4) экономическая асимметрия (например, из 83 субъектов РФ только 10 прибыльные, а остальные в разной степени дотационные).

Обозначенные особенности федеративного устройства Российской Федерации – асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов РФ, сложный, многоуровневый характер федерации – оказывают существенное влияние на формирование и функционирование органов власти субъектов РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ

В соответствии с основами конституционного строя система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно. Правовой основой образования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов федерации.

Конституция РФ определяет базовые принципы, на которых должна строиться их деятельность:

1) самостоятельность и независимость органов власти субъектов РФ, которые вне предметов федерального ведения и предметов совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти;

2) государственная целостность и единство органов государственной власти;

3) защита прав граждан на всей территории Российской Федерации;

4) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации.

Систему органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11 декабря 2004 г.) составляют:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (например, Законодательное собрание, областная Дума и др.);

2) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (например, правительство субъекта РФ, администрация субъекта РФ и др.);

3) высшее должностное лицо субъекта РФ (в большинстве субъектов РФ) или глава высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (например, президент республики в составе РФ, глава администрации (губернатор) субъекта РФ, реже – глава правительства субъекта РФ и др.);

4) иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и федеральными законами.

Несмотря на разнообразие субъектов РФ и основных законов, федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» закреплен ряд принципов, обязательных для всех субъектов РФ:

1) регулярность выборов органов власти (что не позволяет продлевать сроки пребывания у власти без выборов, например для принятия решения о продлении полномочий и т. д.);

2) запрет устанавливать цензы оседлости для избрания в органы власти субъекта РФ (любой гражданин России может выдвигаться на любые должности в любом субъекте РФ независимо от места проживания);

3) запрет устанавливать языковые цензы (субъект РФ не может устанавливать требования о знании языка (например, башкирского, чеченского, бурятского и др.) в качестве условия для выдвижения на выборные должности в соответствующих субъектах РФ);

4) установление единого возраста для осуществления активного и пассивного избирательного права:

а) 18 лет – для права избирать;

б) 21 год – для права быть избранным в законодательный (представительный) орган субъекта;

в) 30 лет – для права быть избранным главой субъекта РФ (субъекты РФ не имеют права устанавливать иные возрастные требования);

5) избрание высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом субъекта по предложению Президента РФ, который рассматривает и рекомендации партий, победивших на выборах (т. е. с 2005 г. ни один субъект РФ не сможет установить прямые выборы высшего должностного лица непосредственно населением);

6) установление максимального срока полномочий любого органа государственной власти субъекта РФ – пять лет. Это значит, что:

а) основным законом субъекта РФ не может быть установлен срок полномочий выборных органов (например, Законодательного собрания) одного созыва более пяти лет (например, шесть лет);

б) высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть наделено полномочиями на срок более пяти лет (например, назначено один раз сразу на десять или восемь лет, максимум через пять лет должно произойти переназначение);

в) любой выборный орган должен переизбираться не реже одного раза в пять лет.

Контрольные вопросы

1. Как характеризуется форма государственного устройства России в Конституции РФ?

2. Каковы особенности российского федерализма и чем они обусловлены?

3. Что из себя представляют структура и полномочия органов законодательной и исполнительной власти (на примере любого субъекта РФ)?