Федеральное агентство по образованию

ГОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»

А. Н. Митин А. В. Рассохин

СИСТЕМНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Учебное пособие

Екатеринбург 2009

УДК X620Я73

ББК 342.3

М66

Научный редактор

профессор, доктор юридических наук В. Ш. Шайхатдинов

Рецензенты

доктор юридических наук,

профессор Тюменского государственного университета

Н. М. Добрынин,

доктор экономических наук,

профессор, заместитель директора по науке Института экономики УрО РАН

А. Г. Шеломенцев

Митин А. Н., Рассохин А. В.

М66 Системные основы государственного и муниципального управления: Учеб. Пособие 2-изд. дополненное. – Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2009. – 350 с.

ISBN 978-5-7845-0235-3

Настоящее учебное пособие содержит основные понятия, теоретический материал, необходимый для освоения курса, а также подробный анализ основ государственного и муниципального управления. Систематизировать полученные знания помогают словарь терминов, приведенный в конце данного пособия, и контрольные вопросы, завершающие каждую главу.

Пособие будет незаменимо при подготовке к экзаменам и зачетам в качестве систематизирующего источника.

Учебное пособие может быть использовано государственными и муниципальными служащими, другими работниками органов государственной власти и местного самоуправления, руководителями организаций в процессе повышения квалификации.

Для студентов юридических вузов и факультетов, аспирантов, преподавателей, специалистов – практиков, а также всем интересующихся вопросами государственного управления

© А. Н. Митин, А. В. Рассохин, 2009

ISBN 978-5-7845-0235-3 © ГОУ ВПО «Уральская государственная

юридическая академия”, 2009

Введение

Особенностями предложенной читателю работы являются комплексное рассмотрение форм, институтов, функций систем государственного и муниципального управления, конкретизация заложенных в основу их дифференциации характеристик на конкретном примере Свердловской области и муниципального образования «Город Екатеринбург». Это позволяет объемно представить структуру систем государственного и муниципального управления в виде взаимодействия форм государственного устройства и правления, политического режима и хозяйственной модели муниципального образования. Благодаря такому методологическому приему достигается лучшее понимание каждого из составляющих структуру элементов, наглядно демонстрируются способы и степень влияния этих элементов друг на друга. С учетом того обстоятельства, что оптимальная структура институтов государственной власти и органов местного самоуправления, а также содержание их деятельности в России сложились еще не до конца, авторы пособия решили излишне не детализировать функции этих институтов.

В работе нашли отражение новейшие тенденции в становлении системы государственного и муниципального управления России. Наиболее значимыми событиями современного периода стали: принятие 6 октября 2003 г. нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с соответствующим изменением норм о бюджетной и налоговой политике государства; внесение изменений и поправок в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»; издание пакета документов, направленных на реформирование структуры федеральных органов исполнительной власти в мае 2008 г.; дальнейшая реализация мероприятий, ориентированных на совершенствование государственной и административной реформ в ред. Законов РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, статьи 65 с учетом Указов Президента РФ от 09.01.1996 N 20, от 10.02.1996 N 173, от 09.06.2001 N 679, от 25.07.2003 N 841, Федеральных конституционных законов от 25.03.2004 N 1-ФКЗ, от 14.10.2005 N 6-ФКЗ, от 12.07.2006 N 2-ФКЗ, от 30.12.2006 N 6-ФКЗ, от 21.07.2007 N 5-ФКЗ).

В пособии анализируются тенденции перехода на новую систему организации государственной и муниципальной власти в России. Главной особенностью этой системы становится все более строгое разделение полномочий и ответственности между уровнями управления.

Общественные преобразования последних лет обострили интерес к оптимизации государственного управления в стране. Речь идет о том, чтобы создать такой правовой механизм, который бы позволил выработать в отношении неэффективной или противоправной деятельности государственных служащих или должностных лиц систему сдержек и противовесов. Общество должно само с помощью демократических институтов и норм права создавать условия для повышения качества деятельности государственной и муниципальной службы. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в условиях переходного периода, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана четкая схема взаимодействия между властными институтами. Рассмотрение государственного и муниципального управления на основе системного подхода позволяет не только получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата, органов местного самоуправления, муниципальных образований, о методах осуществляемой ими политики, но и внедрить обучающие технологии, которые позволяли бы государственным и муниципальным служащим постоянно совершенствовать квалификацию и профессионально исполнять функции.

Глава 1. Система государственного управления § 1 Основные категории управлений

Понятие «управление» весьма многогранно и относится ко всем областям человеческой деятельности. Его можно определить как совокупность особых функций, осознанное целенаправленное воздействие на личность, группу, общество или его отдельные элементы, организацию коллективных действий, принятие и реализацию управленческих решений для достижения каких-либо результатов. Для осуществления управления требуется сконструировать некую ментальную конструкцию, идею, психологический образ. Практика управления стара как мир, ее появление связано с возникновением организаций. Организация – это группа людей, деятельность которых сознательно координируется для достижения общей цели. Как особая разновидность профессионального труда управление развивалось организациями в процессе совместного труда, постепенно выделяясь в самостоятельную отрасль. Оно осуществляется по общим объективным законам во всех сложных динамических системах (психологических, социальных, технических, экономических и др.) и основано на получении, обработке и передаче информации.

Объективные законы и методы управления известны человечеству с древнейших времен. Как только люди заселили Землю и стали жить племенами, появилась потребность в управлении. Из-за присущих людям потребностей и способностей работать вместе возникла необходимость в координации индивидуальных действий, их согласовании, кооперации, иначе говоря, в управлении совместной деятельностью.

Основными категориями управления являются: объект и субъект управления, прямые и обратные связи между ними, организация, внешняя и внутренняя среда, система управления, процессы управления, управленческая деятельность, виды управления, организационная структура, персонал управления, методы управления, стиль управления, культура управления.

Объект управления – то, чем управляют, – человек, организация, структурное подразделение, отрасль, государство и т. п.

Субъект управления – тот, кто управляет, – источник управленческой активности, которым может выступать и отдельный индивид, и социальная группа.

Между субъектом и объектом управления существуют прямые и обратные связи. Прямая связь – это команда, поступающая от объекта к субъекту управления об исполнении команд и состоянии самого объекта.

Таким образом, управление есть непрерывный процесс воздействия руководителя (субъект управления) на организованную группу людей или кого-либо из этой группы (объект управления) по организации и координации их совместной деятельности для достижения наилучших результатов.

Организация предстает как социальная группа, структура которой обусловлена разделением труда, специфическим для каждой организации. Кооперация действий отдельных членов организации является сознательной и предсказуемой. Приведенное определение дано для формальной организации. Однако существуют и неформальные организации, группы, которые возникают случайно. Если первая представляет собой кооперацию людей, отличающуюся целенаправленностью и упорядоченностью действий, то во второй осознанные цели не ставятся, создается она на основе динамичных личных отношений.

Всякая организация действует во внешней и имеет внутреннюю среду. Внешняя среда – это экономические условия, интересы и запросы потребителей, законодательство, деятельность контролирующих органов, конкурирующие организации, система ценностей в обществе, деятельность профсоюзов, развитие техники и технологий. Внутреннюю среду составляют: миссия, цели, задачи организации, ее роль и место в структуре рыночных отношений, люди, условия деятельности коллектива, структура и технологии управления, ресурсы, способы контроля, средства внутренней интеграции и др.

Управление в формальной организации осуществляется по следующим направлениям:

общее (высшее) руководство – выработка концепций, выбор общей стратегии и способов реализации основных перспективных направлений деятельности;

технологическое руководство – поиск и внедрение прогрессивных технологий, рационализация производственных процессов на основе современных модификаций методов управления;

экономическое руководство – стратегическое и оперативное планирование, анализ финансово-экономической деятельности, организация маркетинга, финансовой деятельности, стимулирования труда;

оперативное управление – составление оперативных планов, расстановка исполнителей по рабочим местам, инструктаж, организация учета и контроля производственного процесса и его результатов;

управление персоналом – набор, адаптация, обучение, переподготовка персонала, отбор и расстановка руководящих кадров, работа с резервом, оптимизация затрат на персонал, совершенствование системы мотивации и стимулирования, разрешение конфликта интересов.

Каждая организация имеет структуру – совокупность связей и взаимоотношений уровней управления и функциональных областей, а также структурные подразделения (отделы, управления, службы и т. д.). Субъект и объект управления, рассматриваемые как управляющая и управляемая системы (подсистемы), в совокупности взаимных связей составляют систему управления, характеризующуюся информационным обеспечением, процедурой принятия и исполнения решений.

Система управления есть целостное организационное объединение, совокупность осуществляющих управление звеньев и связей между ними. Она характеризуется: функциями и целями деятельности; конкретным набором элементов, находящихся в соподчиненности; режимом внешних связей (субординация, координация, договорные отношения и т. д.); правовым регулированием структуры, связей, полномочий, ответственности, деятельности системы управления в целом и ее элементов.

Система управления опирается на два социально-психологических феномена, которые можно обозначить как собственно управление (целенаправленное воздействие на определенный объект) и подчинение (восприимчивость и подверженность целенаправленному воздействию субъекта воздействия).

Функции управления – это виды деятельности, с помощью которых управляющая подсистема воздействует на объект управления. Они подразделяются на общие (основные), специальные и частные.

Общие (основные) функции присущи всем социальным системам управления – это планирование, организация, мотивация и контроль.

Специальные функции связаны с осуществлением организацией своей миссии (промышленной, коммерческой, учебной, научной и т. п.).

Частные функции обычно предопределяются непрофильной деятельностью организации (маркетинг, инновация, логистика, инжиниринг).

Процессы управления – это совокупность последовательных действий, процедур или последовательная смена состояний для получения некоего результата, конечного состояния, факта. Процессы управления напрямую связаны с осуществлением функций управления .

Управленческая деятельность – это специфическая разновидность трудового процесса, предметом и продуктом которого является информация, а результатом – управленческое решение.

Виды управления – это описание разновидности управления по некоторым признакам, влиянию внешней среды, функциональной специализации, позволяющее использовать видовое разнообразие для повышения потенциала и развития управления как роста его разнообразия.

Выделение видов управления необходимо для того, чтобы обозначить взаимосвязь определенного субъекта управления и определенного объекта управления, в том числе с точки зрения компетенций первого в отношении второго, а также особенностей объекта управления.

В этом плане Э. Петерсон и Э. Плоумен предложили рассматривать следующие виды управления: правительство; государственное управление как организация органов власти и осуществление руководства над их служащими; военное управление; клубное управление; бизнес-управление; управление государственной собственностью как особое управление, учитывающее проблемы и суждения общества. Анализ по видам управления позволяет разобраться в таких новых для российского общества конструкциях, как «муниципальное управление», «корпоративное управление», «управление на основе аутсорсинга», «управление проектами», «бюджетное управление» и т. д.

Организационная структура – это форма разделения и кооперации управленческой деятельности, в рамках которой управление осуществляется путем выполнения соответствующих функций, ориентированных на достижение намеченных целей.

Основные элементы организационной структуры: подразделение (звено) управления, иерархический уровень управления, связь между звеньями, уровнями управления и персоналом управления, наделенным определенными функциями.

Персонал управления – основной штатный состав работников организации, выполняющих различные управленческие функции, представляющий собой объединение людей по профессиональным или иным признакам. В состав персонала управления входят: руководители, специалисты, вспомогательный персонал (технические работники). Основными функциями персонала управления являются: руководители – принятие управленческих решений; специалисты – подготовка аналитических материалов и вариантов для решений; вспомогательный персонал – создание надлежащих условий для эффективной работы руководителей и специалистов.

Для реализации основных задач управления выработаны многообразные методы, причем их воздействие на персонал организации в целом и на каждого отдельного работника опосредовано мотивацией.

В поведении людей важную роль играют потребности и интересы. Осознанные потребности побуждают к действию. Совокупность потребностей, на достижение которых направлена деятельность людей, определяет мотивационную направленность методов управления – экономических, организационно-распорядительных, социально-психологических. Экономические методы управления предполагают материальную мотивацию, организационно-распорядительные – властную, а социально-психологические методы опираются на мотивации духовные. С помощью комплексного воздействия этих методов достигается оптимальная реализация целей организации.

Стиль управления – система развивающихся методов, приемов и форм действия управленческих работников, направленная на выполнение функций и реализацию принципов управления для достижения поставленных целей.

Исследователи выделяют одномерные и многомерные стили управления. К первым, т. е. обусловленным одним каким-то фактором, относятся авторитарный, демократический, нейтральный (либеральный). Вторые представляют собой комплекс взаимодополняющих, переплетающихся подходов, каждый из которых независим от других, поэтому может реализовываться наряду с ними. У каждого из стилей есть сильные и слабые стороны, и они трансформируются в поступки, манеру поведения, культуру взаимоотношений с людьми.

Культура управления – совокупность развивающихся идей, взглядов, ценностей, мироощущений, норм поведения, а также методов и приемов управленческой деятельности, связанных с поиском и получением новых результатов, увеличением добавленной стоимости. Управление, имея в качестве опоры интересы и власть, всегда базировалось на уже сложившейся культуре, на степени ее развитости в обществе. Культура обусловливает качество деятельности человека во всех областях и способах его действий. В каждой организации присутствует своя культура управления – как практика, как действие, как асимметричная структура власти, как социальный контроль и возвышение роли знаний. Ее носителями являются все участники управленческого процесса, все категории персонала.

В конечном счете, управление суть психологический процесс сбора данных, размышления над ними и задачами коммуникации (дача команд) и эмоциональности. Все остальное в управлении – производное от этого процесса, в известном смысле его продукт.