- •Содержание
- •Глава 1. Теоретические основы государственного управления 6
- •Глава 2. Формы правления, государственного устройства и государственно-административного деления 74
- •Глава 3. Сравнительный анализ моделей государственного управления 193
- •Глава 4. История государственного управления в россии 286
- •Глава 5. Система государственного управления в российской федерации 345
- •Глава 1. Теоретические основы государственного управления
- •1.1. Государственное управление как система
- •1.1.1. Системные основания государственного управления
- •1.1.2. Понятие государственного управления
- •1.1.3. Государственное управление как социальная система. Прямые и обратные связи
- •1.1.4. Кибернетический подход к государственному управлению
- •1.2. Системные характеристики государственного управления
- •1.2.1. Субъект и объект государственного управления
- •1.2.2. Цели государственного управления
- •1.2.3. Процесс принятия решений
- •1.2.4. Структура системы государственного управления. Государственный аппарат
- •1.2.5. Принципы государственного управления
- •1.2.6. Функции государственного управления
- •1.2.7. Формы и методы государственного управления
- •1.3. Типология систем государственной власти
- •1.3.1. Человек и социальная организация
- •1.3.2. Виды государств и типы власти
- •1.3.3. Государственная идеология и типы режимов
- •1.3.4. Либеральная демократия
- •1.3.5. Молодая демократия
- •1.3.6. Недемократические режимы
- •1.3.7. Типы режимов и организация власти
- •Глава 2. Формы правления, государственного устройства и государственно-административного деления
- •2.1. Децентрализация государственного управления и государственное устройство
- •2.1.1. Формы правления и государственного устройства
- •2.1.2. Административно-территориальное деление
- •2.1.3. Виды государственного устройства
- •2.1.4. Унитарное государство
- •2.1.5. Федеративное государство
- •2.1.6. Империя и уния
- •2.1.7. Межгосударственные союзы
- •2.2. Распределение предметов ведения и полномочий между центральным правительством и региональными (местными) властями
- •2.2.1. Распределение полномочий между центральными и местными властями в унитарном государстве
- •2.2.2. Автономии
- •2.2.3. Распределение полномочий между центральным и региональным уровнями власти в федеративном государстве
- •2.2.4. Современные тенденции трансформации государственного политико-территориального устройства
- •2.3. Федерализм как форма организации государственного управления
- •2.3.1. Системные аспекты федерализма
- •2.3.2. Динамика развития федеративных отношений в России
- •1990 – Весна 1992 гг. Разрушение псевдофедерации ссср и старой системы федеративных отношений в России.
- •2.3.3. Проблемы российского федерализма
- •2.4. Конституционные основы системы государственного управления в Российской Федерации
- •2.4.1. Основные принципы конституционного строя Российской Федерации
- •2.4.2. Основные характеристики конституционного строя Российской Федерации
- •2.4.3. Гражданское общество и правовое государство в конституционном пространстве Российской Федерации
- •Глава 3. Сравнительный анализ моделей государственного управления
- •3.1. Формы организации исполнительной власти
- •3.1.1. Природа исполнительной власти и ее формы
- •3.1.2. Исполнительная власть в демократических государствах
- •3.1.3. Исполнительная власть в недемократических государствах
- •3.1.4. Различие демократической и недемократической форм исполнительной власти
- •3.2. Законодательная власть и формы ее организации
- •3.2.1. Законодательная власть и мировые тенденции ее развития
- •3.2.2. Функции и структура органов законодательной власти
- •3.2.3. Полномочия палат
- •3.2.4. Состав законодательного органа
- •3.2.5. Численность законодательного органа
- •3.3. Системы проведения выборов
- •3.3.1. Роль системы выборов в современном государстве и ограничения избирательного права
- •3.3.2. Выборы по простому большинству голосов и партийным спискам
- •3.3.3. Альтернативные системы выборов
- •3.3.4. Современные требования к выборному процессу
- •3.4. Партийная структура общества и роль политических организаций в государственном управлении
- •3.4.1. Многообразие политических интересов и группы влияния
- •3.4.2. Типы государств по отношению к группам влияния. Политические партии
- •3.4.3. Виды политических партий при различных режимах
- •3.4.4. Политические партии в избирательной и правовой системах
- •3.5. Система государственной службы
- •3.5.1. Система государственной службы в системе государственной власти
- •3.5.2. Система государственной службы в сша и Великобритании
- •3.5.3. Система государственной службы во Франции, Германии, Италии и скандинавских странах
- •3.5.4. Система государственной службы в Японии и Китае
- •Глава 4. История государственного управления в россии
- •4.1. Развитие государственного управления в Киевской и Московской Руси
- •4.1.1. Формирование древнерусского государства
- •4.1.2. Проблемы регионального управления и начало феодальной раздробленности
- •4.1.3. Централизация Руси и образование Московского княжества
- •4.1.4. Становление абсолютистского самодержавия
- •4.2. Система государственного управления в Российской империи
- •4.2.1. Реформы Петра I
- •4.2.2. Российская империя между Екатериной I и Екатериной II
- •4.2.3. Государственное управление в Российской империи в годы ее расцвета
- •4.2.4. Кризис государственного управления в Российской империи
- •4.3. Государственное управление в период существования советского государства и первые годы демократического строительства
- •4.3.1. Революционные потрясения 1917 г. И возникновение советского государства
- •4.3.2. Развитие советского государства до Великой Отечественной войны 1941 г.
- •4.3.3. Государственное управление в Советском Союзе периода расцвета
- •4.3.4. Крушение советской государственности и становление в России демократии
- •Глава 5. Система государственного управления в российской федерации
- •5.1. Законодательная власть в Российской Федерации
- •5.1.1. Становление современного отечественного парламентаризма
- •5.1.2. Состав, структура и порядок работы Федерального Собрания
- •5.1.3. Полномочия палат Федерального Собрания
- •5.1.4. Формы работы Федерального Собрания. Законодательный процесс
- •5.2. Исполнительная власть в Российской Федерации. Институт президента
- •5.2.1. Институт президента в системе исполнительной власти Российской Федерации
- •5.2.2. Порядок избрания, статус и ответственность Президента Российской Федерации
- •5.2.3. Функции Президента Российской Федерации
- •5.2.4. Полномочия Президента Российской Федерации и инструменты их реализации
- •5.2.5. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах
- •5.3. Исполнительная власть в Российской Федерации. Институт правительства и его роль в управлении государством
- •5.3.1. Институт правительства в системе исполнительной власти Российской Федерации
- •5.3.2. Состав, порядок формирования и прекращения полномочий Правительства Российской Федерации
- •5.3.3. Функции и полномочия Правительства Российской Федерации
- •5.3.4. Порядок работы, акты и ответственность Правительства Российской Федерации
- •5.4. Судебная власть в Российской Федерации
- •5.4.1. Место судов в системе государственной власти Российской Федерации
- •5.4.2. Правосудие в Российской Федерации и виды судов
- •5.4.3. Требования к судьям и их правовой статус. Судебные заседатели
- •5.4.4. Правосудие как система
- •5.4.5. Прокуратура в системе судебной власти Российской Федерации
- •5.5. Государственное региональное управление в Российской Федерации
- •5.5.1. Теоретико-методологические основы государственного регионального управления. Понятия «регион» и «район»
- •5.5.2. Региональная система как объект управления
- •5.5.3. Государственная региональная политика
- •5.5.4. Региональная политика в ссср
- •1. 1920-Е гг.: проблемы регионального социально-экономического развития находятся в центре внимания руководства страны.
- •2. Начало 1930-х – середина 1950-х гг.: почти полное забвение «экономического» подхода в региональной политике.
- •3. 1957–1964 Гг.: попытка глобальной реформы государственного управления и создание территориальных советов народного хозяйства (совнархозов).
- •4. Середина 1960-х – конец 1980-х гг.: активное внедрение целевых программ регионального социально-экономического развития.
- •5. Конец 1980-х гг. – 1991 г.: полная неопределенность социального целеполагания и механизмов управления экономикой.
- •5.5.5. Динамика развития региональной политики в Российской Федерации
- •1. 1990–1993 Гг.: господство тенденций децентрализации и распада в сфере государственного регионального управления.
- •2. 1994–1999 Гг.: тенденция к постепенной централизации государственного регионального управления.
- •3. 1999–2005 Гг.: формирование высокоцентрализованной системы государственного (в том числе регионального) управления.
- •5.6. Местное самоуправление: конституционные основы и политическая практика
- •5.6.1. Сущность местного самоуправления, его атрибуты и критерии
- •5.6.2. Правовые основы местного самоуправления
- •5.6.3. Территориальная и финансовая основа местного самоуправления в муниципальном образовании
- •5.6.4. Система органов местного самоуправления
- •5.7. Подсистемы в системе государственного управления
- •5.7.1. Институциональная и нормативно-правовая подсистемы
- •5.7.2. Функционально-структурная подсистема
- •5.7.3. Коммуникативная подсистема
- •5.7.4. Профессионально-кадровая и профессионально-культурная подсистемы
- •Библиография
- •Словарь терминов и понятий
- •Об авторе
5.6.3. Территориальная и финансовая основа местного самоуправления в муниципальном образовании
Местное самоуправление реализуется, прежде всего, посредством деятельности органов самоуправления в пределах муниципального образования. Собственного говоря, именно жители муниципального образования обладают правом на местное самоуправления, которое они реализуют созданием соответствующих органов.
Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Внутри регионов Российской Федерации выделяют несколько типов административно-территориальных единиц, которые могут выступать в роли муниципального образования и население которых обладает правом на самоопределение.
Внутриобластной район (уезд) – административно-территориальная единица, образованная из совокупности малонаселенных пунктов, выполняющая функции хозяйственного и политического управления территории178.
Является промежуточным звеном государственного управления между регионом и небольшим поселением. Необходимость введения такой формы организации вызвана недостаточностью ресурсов отдельного небольшого поселения для поддержания необходимой инфраструктуры и решения местных вопросов. Подобные районы имеют свои территориальные центры (районные центры), где сосредоточены их органы власти.
Город – территориальное поселение урбанизированного типа с центральной системой жизнеобеспечения, глубоким общественным разделением труда и высокой степенью ресурсного потребления179.
Население города занимается по преимуществу несельскохозяйственной деятельностью. Города бывают крупные, средние и малые. Существует и более сложная классификация городов: города федерального значения, столицы федеральных округов, столицы субъектов федерации, районные центры, города районного подчинения, поселки городского типа и т. д.
Округ – административно-территориальная единица, выделяемая внутри городской системы управления, отвечающая за территориальную реализацию разрабатываемых функциональных проектов и программ и контролируемая главой городского самоуправления180.
Как правило, округа не являются муниципальными образованиями, хотя возможны и исключения.
Внутригородской район – территориальная единица, выделяемая в пространстве города в соответствии с устоявшимися в советский период принципами административного управления.
Село (деревня, хутор, станица) – поселение, расположенное в неурбанизированной зоне, отличающееся высокой степенью общности жителей, присутствием в подавляющем большинстве дворов натурального хозяйства, а также господством сельскохозяйственных видов занятости181.
В таких поселениях, как правило, отсутствует централизованная система жизнеобеспечения.
Каждая из этих территориальных единиц может стать муниципальным образованием, что подразумевает приобретение ею некоторого набора признаков. Юридические признаки местного самоуправления были обозначены выше.
Большое количество внутрирегиональных административно-территориальных единиц не спешат стать муниципальными образованиями, а в Тюменской области попытка перехода от районных муниципальных образований к поселенческим потерпела провал и большинство населения высказалось за возвращение к прежней схеме. Это говорит о том, что необходимо наличие определенных социально-экономических факторов, благоприятствующих созданию самоуправляющегося муниципального образования, которые выступают существенным социально-экономическими признаками состоявшегося МО.
Такими факторами являются:
экономическая самодостаточность территории (наличие достаточного числа хозяйствующих субъектов, имеющих возможность и заинтересованность финансово обеспечивать территорию);
особое место территории в системе общественного разделения труда (привлекательность для сторонних инвесторов и возможность влияния на развитие других территорий);
значительная доля активного населения (достаточное количество граждан, способных решать вопросы местного значения и проводить для этого организационную работу);
заинтересованность региональной власти в наличии территориальных единиц, способных к самообеспечению и пользующихся поддержкой населения.
Местное самоуправление может быть устроено в несколько уровней. Существует два основных типа МО: территориальные и поселенческие.
Все муниципальные образования России включены в федеральный реестр муниципальных образований182.
В реестре фиксируются:
наименование МО;
адрес административного центра;
перечень документов, на основании которых произошло включение в реестр;
регистрационный номер;
дата регистрации.
Сейчас в Российской Федерации существует около 14 тысяч МО, причем это количество имеет тенденцию к сокращению, что вызвано с большими сложностями, с которыми сталкивается муниципальное образование при осуществлении его населением права на самоуправление.
Территориальной основой местного самоуправления является его территориальная организация. Она включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования.
В России в настоящее время действует четыре территориальные модели местного самоуправления:
одноуровневая – муниципальными образованиями являются внутриобластные районы и отдельные города, выведенные из районного подчинения. Внутри таких городов областного подчинения чаще всего отсутствуют районы, а входящие в состав внутриобластных районов поселения и части города (если они все же выделяются) не являются МО, они могут создавать на своей территории только общественное самоуправление;
двухуровневая – муниципальными образованиями являются внутриобластные районы, входящие в их состав сельские административные единицы и небольшие города (1 уровень), города областного подчинения и входящие в состав этих городов внутригородские районы (2 уровень);
трехуровневая – муниципальные образования составляют три уровня: внутриобластные районы и города областного подчинения (1 уровень), сельские округа и внутригородские районы (2 уровень), отдельные сельские поселения и микрорайоны города (3 уровень);
смешанная – соединение муниципальных и немуниципальных образований. Имеет три варианта:
– внутриобластные районы и крупные города не являются муниципальными образованиями, в качестве МО выступают только небольшие города, сельские поселения, группы деревень (общинный уровень);
– на общинном уровне существуют органы местного самоуправления, а во внутриобластных районах и крупных городах – органы государственной власти и органы местного самоуправления;
– муниципальными образованиями являются только районы и крупные города.
Наряду с местным самоуправлением в МО могут выделяться особые территории с общественным самоуправлением, их органы не имеют властных полномочий и не относятся к местному самоуправлению.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют местное имущество и местные финансы. Местное имущество составляет:
муниципальная собственность, приобретение, владение и распоряжение которой полностью является прерогативой муниципальных органов;
государственная собственность, безвозмездно переданная в управление органам местного самоуправления;
собственность федерации или субъекта федерации, которая служит удовлетворению потребностей населения МО.
Местные финансы складываются из следующих составляющих:
местные налоговые доходы (к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, лицензионные сборы, сбор с владельцев собак, платежи за парковку автомашин, за пользование спортивными сооружениями, коммунальным транспортом и др.), неналоговые доходы (от использования имущества муниципальной собственности, от сдачи имущества в аренду, от платных услуг, оказываемых органами МО) и штрафы (налагаются в соответствии с КоАП РФ за загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли и уличного движения и др.);
регулируемые доходы (закрепленная доля отчислений в бюджеты МО от государственных (РФ и субъектов РФ) налогов и сборов: подоходный налог, на прибыль предприятий и добавленную стоимость и др.; эта доля устанавливается органами государственной власти соответствующего уровня на 1–3 года);
доля региональных и федеральных налогов, удерживаемая органами местного самоуправления (часть подоходного налога с физических лиц, налога на прибыль организаций и др.).
финансовая помощь со стороны органов государственной власти РФ и субъектов РФ (за счет фонда поддержки муниципальных образований), которая выражается в дотациях (выделяются безвозмездно и беспроцентно), субвенциях (выделяются безвозмездно и беспроцентно, но для использования в конкретный срок и на конкретные цели) и субсидиях (предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов);
добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий и учреждений (в том числе и в целевые внебюджетные фонды)183.
Расходование бюджетных средств местного бюджета осуществляется на решение вопросов местного значения (строительство и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т. д.), на инвестиции и расширение производства, для проведения местных выборов и референдумов, выплаты процентов и погашения долга по займам, капиталовложений в муниципальные и иные предприятия, страхования муниципальных объектов, муниципальных служащих, гражданской ответственности и предпринимательского риска, для выдачи дотаций малообеспеченным семьям и др.