5.5.2. Региональная система как объект управления
Регион как объект государственного управления представляет собой сложную социально-территориальную систему. Описывая регион как социально-территориальную общность, можно выделить три основные группы факторов, учет которых (вместе или по отдельности) обычно ложится в основу формирования различных вариантов регионального структурирования страны (или в основу группировки территорий по социально-экономическим регионам):
экономические факторы (развитость материальной и организационной инфраструктуры, обеспечивающей взаимодействие предприятий и организаций, находящихся на территории увязанных в один регион территориальных образований; развитость и отраслевой состав предприятий и организаций; рациональная специализация хозяйства в системе общественно-территориального разделения труда, межотраслевые связи в рамках производственного цикла «основных» отраслей на территории формируемого региона; традиционные экономические связи административно-территориальных образований; внутрирайонная организация населения; планируемые мероприятия по развитию экономики; бюджетная обеспеченность (по доходам) административно-территориальных образований; наличие и доступность обеспечивающих развитие региона ресурсов и т. д.);
факторы социальной сферы, связанные с состоянием социальной инфраструктуры, социальной защитой, здравоохранением, образованием и др.; демографические факторы; социальная структура и степень социального расслоения населения административно-территориальных образований, входящих в регион; степень межсубъектной социальной дифференциации; средняя бюджетная обеспеченность социальных расходов субъектов и т. д.;
политические и управленческие факторы – система и структура органов государственной власти; система местного самоуправления; уровень развития и структура систем связи и коммуникации; административно-территориальное устройство; национально-территориальная структура общества; целесообразность и четкость распределения компетенции между различными уровнями власти; оптимизация числа объектов, управляемых из одного центра; наделение органов власти и управления необходимыми ресурсами; географические факторы (размер территории, плотность населения, взаимное расположение и количество административно-территориальных образований в составе региона и др.), система функционального регулирования, система охраны и т. д.
Согласно вышеприведенной классификации региональных факторов, каждая социально-территориальная общность – регион может быть представлена как единое целое, состоящее из совокупности функциональных подсистем всех трех групп и связей между ними (см. рис. 7).
Рис. 7. Контурная схема описания региона
Линии на данной схеме показывают, скорее, не отношения между подсистемами, а их общую группировку. Все подсистемы линиями замкнуты в контуры. Жирными линиями обозначены основные функциональные контуры региональной системы.
Первый внешний, «рамочный» контур составляют управленческие и охранные подсистемы. Их основная функция – создание стабильной институциональной среды для функционирования всех остальных подсистем, оказание целенаправленных регулирующих и корректирующих воздействий в целях обеспечения регионального развития. В качестве основного приоритета их работы можно назвать повышения уровня жизни, материального благосостояния и безопасности жизни населения.
Во второй внешний контур входят подсистемы экономической сферы и «материального» обеспечения общественных нужд. Их основная задача – обеспечение основных региональных экономических процессов: производства, распределения и потребления продукции. Их функционирование определяется в большей степени свободным конкурентным взаимодействием собственников (владельцев) ресурсов и производителей, хотя для их производительного существования и развития необходимы стабильные институциональные экономические и политические условия, а значит, защита и регулирующее, корректирующее воздействие со стороны подсистем первого внешнего контура.
В первый центровой контур входят подсистемы обеспечения здоровья населения и социальной стабильности. Цели их функционирования связаны с созданием хотя бы минимально приемлемых условий для достойного существования всех членов социально-территориальной общности, поддержания их жизни и первичных насущных потребностей: в еде, жилье, одежде и т. п. Также их работа имеет своей задачей частичное перераспределение доходов для обеспечения возможности развития всех членов общества.
Второй центровой контур включает в себя подсистемы воспроизводства и развития культуры и науки. Одна из основных их функций – образование: создание условий для формирования цельных и способных к развитию личностей, сознательных и социально адаптированных членов общества. Вторая функция – подготовка специалистов, способных удовлетворить общественные потребности в рабочей силе и востребованных на рынке труда. Третья функция – создание среды для развития научных, культурных и прикладных (в том числе производственных) инноваций.
Центральными элементами системы являются:
демографическая подсистема, описывающая как население в целом, так и отдельных его представителей или их совокупности во всем многообразии их характеристик: этнических, социальных, экономических и пр.;
подсистема образования и культуры, характеризующая целостный механизм воспроизводства основных ценностных приоритетов человеческого общества с течением времени, их динамику, отвечающая за «включение» индивидов в определенные социально-территориальные общности, фактически – за «конструирование» общества и его подсистем.
Выделенные подсистемы образуют и ряд вспомогательных комплексов. Например, можно выделить контур обеспечения кадрового производственного потенциала региональной экономической системы (подсистемы образования и культуры, профессиональной подготовки и ресурсного обеспечения производства).
Подобный вариант структурно-функционального описания региональной системы, схожий с марксистской базисно-надстроечной концепцией, не является единственным. Весьма распространенным является описание региональной социально-территориальной системы как связной совокупности процессов регионального воспроизводства, образующих целостный комплекс на определенной территории.
Общественное воспроизводство можно охарактеризовать как системную совокупность экономических, социальных и политических процессов, связанных с формированием и развитием социально-культурного и социально-экономического потенциала общества, с созданием, распределением и потреблением общественных благ.
Региональный воспроизводственный процесс – подсистема общественного воспроизводственного процесса, отражающая специфику комплексного функционирования и развития воспроизводственных процессов на территории определенного региона.
Региональный воспроизводственный процесс реализуется как совокупность взаимосвязанных воспроизводственных циклов (см. рис. 8).
Рис. 8. Воспроизводственная схема описания региона166
Эти воспроизводственные процессы и выступают в качестве основного объекта регионального управления. Для межрегионального аспекта регионального управления центральными являются вопросы территориального разделения труда и функций, распределения государственных инвестиций и межрегиональной интеграции. Внутрирегиональный аспект общественного воспроизводства связан с формированием и поддержанием пропорций между внутренними элементами региональной социально-экономической системы и управлением их развитием. Эти два воспроизводственных аспекта неразрывно связаны между собой. Эффективность межрегионального воспроизводственного процесса зависит от эффективности внутрирегионального воспроизводства: даже самый идеальный вариант межрегионального распределения труда в стране может оказаться неэффективным, если на региональном уровне имеет место дисфункция воспроизводственных процессов.
Представление о регионе как о сложносоставном комплексе, состоящем из взаимосвязанных подсистем, лежит в основе выработки и реализации системного подхода к государственному региональному управлению. Представление о структуре региональной социально-экономической системы напрямую выражается в построении системы региональных властных и управленческих структур и выстраивании их иерархии. Структурирование региональной системы находит свое непосредственное отражение в формировании определяющего подхода к управлению региональной системой.