3.5. Система государственной службы

3.5.1. Система государственной службы в системе государственной власти

Наряду с политической системой в структуру системы государственного управления входит и система государственной службы. Между ними существует функциональное различие. Политическая система предназначена для того, чтобы реализовать волю населения и претворить ее в совокупность стратегических управленческих решений, задача государственной службы – эти решения выполнить. На основании этого строго различаются роли политика и чиновника.

Если политическая система предназначена для того, чтобы обеспечить существование того или иного режима (в демократическом государстве – обеспечить демократичность народного волеизъявления и адекватность принимаемых государством решений желаниям населения, а в государстве недемократическом – сохранить у власти ту или иную правящую группу), то система государственной службы должна гарантировать эффективное исполнение решений избранной власти в рамках ее конституционных полномочий.

Таким образом, главным требованием к системе государственной службы является ее управленческая эффективность, а не политическая целесообразность, как в случае с политической системой.

В ведущих демократических странах мира граница между этими системами проведена достаточно точно. Подобное разграничение обеспечивает устойчивость управленческого аппарата страны и относительную его независимость от выборной ситуации. Устойчивая система государственной службы обеспечивает плавный переход власти от одной политической группировки к другой с минимальными потерями для текущего управления.

В недемократических государствах это разделение весьма условно и политическое перераспределение власти часто приводит к немедленному перераспределению подавляющего числа чиновничьих должностей, что приводит к дезорганизации всего управленческого аппарата государства. Подобное положение не может быть признано позитивным. Поэтому большее внимание в учебнике будет уделено системам государственной службы наиболее значительных демократических стран мира.

3.5.2. Система государственной службы в сша и Великобритании

В Соединенных Штатах Америки государственным служащим называют лицо, «труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти»⁵⁷, за исключением лиц, принадлежащих к правительственной службе. Существует три категории чиновников государственной службы, куда относятся должностные лица, вспомогательно-технический исполнительский персонал и работники по найму.

Особое значение для государственной службы США имеет федеративный характер государства, образовавшегося из союза независимых освободившихся от английского гнета колоний Северной Америки. Длительное время полномочия федеральной власти в США были значительно урезаны. После Великой Депрессии администрации Ф. Рузвельта удалось окончательно перераспределить полномочия в пользу центра, и только с 1940 г. бюджет федеральных органов превзошел бюджеты региональные. Поэтому в государстве жестко разделены функции центрального аппарата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов. Организация деятельности чиновников в аппарате штата относится к сфере компетенции органов власти штата и не подпадает под юрисдикцию федеральных властей, за исключением тех должностей, которые оплачиваются из федерального бюджета. В основном и служащие местных органов власти штата не подпадают под юрисдикцию штата, их деятельность организуется собственными органами власти.

Таким образом, в США не существует единой государственной службы: она представляет собой совокупность автономных территориальных систем. Если прибавить сюда чисто федеральные управленческие структуры, например ФБР и ЦРУ, и вспомнить, что сами центральные органы власти представляют собой конгломерат управленческих структур, то получится очень сложная система, именно благодаря своей сложности обеспечивающая относительный демократизм управления.

Система государственной службы США была создана в 1883 г., когда было ограничено право победившей администрации увольнять управленческий персонал органов власти, запрещена дискриминация по партийной принадлежности, введена система регулярной аттестации чиновников и принцип конкурсного отбора. Чиновники государственной службы разделены на 18 разрядов, и их жалование сравнимо с соответствующими зарплатами в частном секторе. Разряды, конкурсный отбор и аттестация не распространяются на чиновников, относящихся к службе высших руководителей, назначения в которой определяются вышестоящим руководителем.

Федеральная государственная служба США на сентябрь 1994 г. состояла из следующих групп:

1. Руководители министерств и ведомств, назначаемые президентом США (450 чел.).

2. Высшие государственные служащие:

а) служба высших руководителей (7650 чел.);

б) дипломатическая служба (1100 чел.);

в) служащие иных государственных органов (5500 чел.).

3. Государственные служащие:

а) категории 13–25: высшие должности (285300 чел., включая 104700 руководителей),

б) категории 1–12 (232200 служащих, включая 85300 руководителей)⁵⁸.

Последняя значительная реформа системы государственной службы в США была предпринята администрацией Б. Клинтона и А. Гора в 1993–2001 гг. и была нацелена на упорядочение структуры и повышение эффективности управления⁵⁹. Результаты этой реформы признаются успешными.

В Великобритании гражданскими (государственными) служащими являются «работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом»⁶⁰, куда не относятся политики, замещаемые в случае ухода правительства в отставку.

Реформа, приведшая к образованию государственной службы, была проведена в Великобритании в 1850–1870 гг. Ч. Тревельяном и С. Норткотом, когда на смену системе патронажа пришла система открытых конкурсных экзаменов и был сформулирован принцип отделения государственного управления от политики. Параллельно с этим персонал различных министерств был объединен в единую гражданскую службу, сформулированы правила принятия и продвижения по службе, принципы назначения пенсий⁶¹.

Отличительной особенностью системы государственной службы является принципиальное разграничение политической и административной сфер, вследствие чего все дела министерства, даже самые незначительные, решаются лично самим министром, а административные служащие любого ранга выполняют обязанности клерков, по сути не неся никакой ответственности за принятие решений.

К гражданским служащим в Великобритании, в отличие от США, не относятся судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, врачи и учителя. Это вполне объяснимо, если учитывать нефедеративный характер государства, в котором, таким образом, функции государственного управления закреплены только за должностными лицами центральных органов власти.

Гражданская служба делится на внутреннюю и дипломатическую, внутри каждой из них существует жесткая система рангов и правил пребывания в должности. Кроме высших государственных служащих выделяют следующие категории: административные служащие (исполнители, секретари, клерки и т. д.), научные работники, технические специалисты, юристы, служащие низшей категории (машинистки, уборщики, посыльные и т. д.).

Назначение государственных служащих осуществляется на основании письменных или устных (для высшего звена) экзаменов и собеседования по программам ведущих университетов страны. Высшие должностные лица назначаются премьер-министром, все прочие – соответствующими министрами под контролем комиссии гражданской службы.

Статус государственного служащего приносит ряд льгот; в частности, гарантируется пожизненная занятость, существует освобождение от уплаты взносов в пенсионный фонд. Вместе с тем, наличествуют и значительные ограничения. В частности, государственный служащий может участвовать в политической деятельности только с согласия руководства и сохраняя лояльность своему учреждению (даже после выхода на пенсию). Ограничена коммерческая деятельность государственных служащих.

Последняя значительная реформа системы государственной службы в Великобритании была предпринята консервативным правительством М. Тэтчер и Дж. Мейджора в 1979–1997 гг., а в 2000-х гг. продолжалась по несколько иному курсу правительством Т. Блэра. При консерваторах были осуществлены следующие изменения: усиление эффективности управления путем ухода государства из экономики и сокращения числа служащих, частичное перенесение ответственности на управленцев низшего звена, изменение структуры управления системой здравоохранения. При лейбористах главный акцент был смещен на децентрализацию государственного управления и реформу палаты лордов⁶². В настоящее время перспективы продолжения реформ остаются смутными, так как шатким оказалось положение и самого правительства лейбористов.