Глава 1. Теоретические основы государственного управления

1.1. Государственное управление как система

1.1.1. Системные основания государственного управления

Начиная рассмотрение такого сложного социального института, каким является государственное управление, прежде всего необходимо определиться с теоретическим содержанием понятия «управление».

• Управление – это целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую.

Управление – это имманентное свойство социальных систем. В свою очередь, системность является ключевой характеристикой любой социальной организации.

• Система – это целостная совокупность взаимосвязанных элементов.

При этом принципиально, что системой может быть названо только такое целое, которое не сводимо к простой совокупности его частей. Целое за счет взаимодействия его элементов приобретает новые свойства, отсутствующие среди исходных составных элементов системы.

Существенными характерными чертами любой системы являются:

1. Открытость внешней среде. Любая система существует в среде и взаимодействует с ней, реагируя на внешнее воздействие; в этом взаимодействии залог успешного приспособления к внешней среде и гомеостазиса – способности сохранять некие внутренние параметры, обеспечивающие эффективность функционирования.

2. Составность из элементов. Каждый элемент системы является самодостаточным целым, при этом он тоже может представлять собой систему (система иногда слагается из подсистем). Между системой и каждым элементом существует тесная взаимосвязь: каждый из элементов существенен для системы, а потому при их изменении меняется и сама система.

3. Интегративность. Качества системы определяются взаимодействием элементов; именно в этом ее принципиальное отличие от простых совокупностей невзаимодействующих элементов, которые не представляют собой системы.

4. Изменчивость. Внутренние противоречия в системе приводят к тому, что система непрестанно развивается, переживая различные периоды от рождения до гибели. Вечных систем не существует.

5. Функциональность. Каждая система имеет свою функцию в среде, совершает некоторое постоянное действие.

6. Структурность. Всякая система имеет структуру, представляющую собой полную совокупность связей между элементами системы. Именно структура определяет базовые свойства системы и выступает ядром ее самоорганизации.

Кроме того, каждой системе присуще такое свойство, как целеполагание. Формирование всякой системы происходит с какой-либо целью. Этой цели система пытается достичь в процессе своего функционирования.

Способность элементов составлять систему – это проявление фундаментального свойства всей реальности, заключающегося в способности к самоорганизации. В этом отношении система является следствием существования синергетического эффекта среди ее исходных элементов. Этим же эффектом объясняется и способность системы к саморазвитию под влиянием внешних и внутренних факторов, а также темпоральная конечность ее существования из-за невозможности в определенный момент времени адекватно ответить на стоящий перед ней вызов.

Государственное управление реализуется в среде социальных систем.

• Социальная система – это структурный элемент социальной действительности, целостное образование, в качестве элементов которого выступают люди (людские группы), связи и взаимодействия между ними.

Отличительными чертами социальной системы являются:

• иерархия статусов элементов;

• наличие в системе механизмов самоуправления;

• самосознание субъектов и объектов управления;

• наличие системы ценностей и морально-этических установок.

Для успешного функционирования социальная система, согласно Т. Парсонсу, должна решать четыре базовые задачи:

1. достигать целей системы;

2. обеспечивать внутреннюю интеграцию;

3. поддерживать ценностные образцы системы;

4. обеспечивать адаптацию к изменениям среды.

Специфика государственного управления как социальной системы определяется его основной функцией, которая заключается в том, что посредством государства, возникшего вследствие самоорганизации общества, общество управляет своим собственным развитием. Общество наделяет государство властью, которая дает возможность эффективно организовать жизнедеятельность на данном пространстве.

Основным назначением государства, таким образом, является защита существующего общественного строя и порядка всеми предоставленными обществом в распоряжение государства средствами.