Задание 2 «анализ статьи г. П. Зинченко»

Прочитайте статью Г. П. Зинченко «От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании)». Ответьте письменно на вопросы, приведенные ниже.

1. Каким образом обеспечивается политическая нейтральность чиновничества в Великобритании?

2. Есть ли аналогичные технологии или процедуры на гражданской службе в Российской Федерации?

3. Г.П. Зинченко отмечает, что в Великобритании политические задачи министерств отделены от конкретных вопросов по обслуживанию населения, в стране создана и постоянно расширяется сеть специализированных агентств. Решена ли в РФ эта проблема -отделение политических задач министерств от конкретных вопросов по обслуживанию населения? Если да, то каким образом?

4. По мнению Г. П. Зинченко, в Великобритании наблюдается устойчивая тенденция в государственном управлении - от администрирования к менеджменту. Есть ли таковая тенденция в России?

5. Каковы перспективы развития подотчетности потребителю (общественный контроль) в России по аналогии с Великобританией?

6. При проведении административной реформы в Великобритании госслужба столкнулась с вызовом – требованием качества услуг. Есть ли такой вызов у государственных служащих в России? Какие технологии и процедуры предусмотрены для обеспечения качества услуг?

7. Автор статьи, анализируя результаты административной реформы, отмечает, что успех административной реформы во многом был обеспечен благодаря установлению стандартов, мониторингу и информировании пользователей в отношении услуг, которые они могут ожидать. Также это обнародование фактических показателей работы в сравнении со стандартами, плюс гласность — полная и точная информация, предоставляемая клиентам немедленно и беспрепятственно. Есть ли аналогичный подход в России? Существуют ли технологии установления стандартов, проведения мониторинга качества услуг, и информирования пользователей услуг? Опишите основные характеристики технологий, применяемых для оказания услуг и выстраивания отношений с гражданами.

***

Г. П. Зинченко. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании)2

 Соединенное Королевство — страна, обладающая уникальным опытом государственного строительства, развития административных служб и организаций. Здесь почти каждое ведомство имеет собственную долгую историю, традиции и культуру (например, практика казначейства уходит своими корнями в XI в.).

Госслужба в целом выполняет широкий круг задач — от выработки управленческих решении до их практической реализации. В стране насчитывается свыше 500 тыс. чиновников, что составляет примерно 1 % от численности ее населения. 2% от всех работающих и 10% от занятых в общественном секторе. За пределами Лондона трудятся 80% госслужащих.

Британские чиновники не имеют официального юридического статуса: формально они являются "слугами Короны", а фактически служат министрам, подотчетным парламенту.

Британский чиновник состоит на службе государства, которая может продолжаться всю жизнь, вплоть до пенсии, независимо от того, правительство какой партии находится у власти, кто является министром. Последний приходит вместе с правительством и занимает свое кресло, как правило, непродолжительное время.

Разумеется, госслужащий должен пользоваться доверием не только настоящего, но и потенциального, альтернативного правительства. Для этого требуется обеспечить политическую нейтральность чиновничества. Как это делается? Во-первых, посредством конкурсного назначения на вакантную должность. Данный процесс находится под контролем независимой комиссии, которая следит за тем, чтобы министры не допускали коррупции и протекционизма.

Во-вторых, за счет ограничения политической деятельности чиновников (они не могут баллотироваться в депутаты Британского и Европейского парламентов; им запрещено собирать денежные средства в пользу кандидата от какого-либо предвыборного блока, публично высказываться в политических дискуссиях и т д.).

Для того, чтобы отделить политические задачи министерств от конкретных вопросов по обслуживанию населения, в стране создана и постоянно расширяется сеть специализированных агентств. В них занято больше половины чиновников. Они оказывают разнообразные услуги гражданам: трудоустройство, выплаты пенсии, пособий и др.

 Традиционно британские учреждения представляли собой организации бюрократического типа. Они действовали по установленным властями правилам, делая упор на заведенном порядке и предсказуемости. Но такие организации могут работать более или менее успешно лишь в стабильных социально-экономических условиях. В обстановке же нарастающего динамизма общественной жизни они не способны быстро откликаться на изменения внешней среды, хотя бы потому, что управленческие решения для директивного их одобрения должны проходить все служебные инстанции. В политических и научных кругах Великобритании нарастало понимание того, что всё в госслужбе должно подвергнуться переоценке — ее структура, функции, компетенции, персонал. И в самом британском обществе укоренялось мнение, что машина госслужбы слишком громоздка, что эффективность ее незначительна. В частности, именно госслужбе был брошен вызов со стороны "новых правых" (т.е. правого крыла тори), которые увидели в ней препятствие на пути осуществления своей политики.

Вот уже почти двадцать лет в Великобритании идет реформирование государственной службы, направление которого можно выразить краткой формулой: от администрирования к менеджменту.

Как проводить преобразования госслужбы: извне или изнутри? что реформировать? структуру, функции? кого это должно коснуться: всех сотрудников или отдельных людей? какова цена изменений? Серьезный анализ всех этих вопросов впервые был предпринят Фултоновской комиссией (1968 г.). В ее докладе госслужба оценивалась как "устаревшая организация", которой необходима глубокая реформа в целях усиления ее подотчетности обществу и государству. То есть отдельные люди и подразделения должны отвечать за качество исполнения обязанностей, оцениваемое как можно объективнее. Для этого предлагалось создать в правительственных ведомствах подотчетные подразделения, результаты деятельности которых можно оценить, сопоставив с затратами, где каждый человек будет нести персональную ответственность за качество своей работы (1). В докладе выделялись два ключевых понятия, тесно связанные друге другом: "подотчетность" и "оценка качества деятельности".

Подотчетность госслужбы рассматривается как комплексное явление, включающее в себя: политическую подотчетность (парламентский контроль); подотчетность закону (судебный контроль); подотчетность потребителю (общественный контроль); профессиональную подотчетность (научный или экспертный контроль). По мнению авторов доклада, если подотчетность госслужбы теряет свой комплексный характер, то ее значение и эффективность существенно снижаются.

Именно всесторонняя подотчетность чиновников государству и обществу способна повысить их ответственность за качество исполнительской деятельности. Должностные лица призваны действовать в соответствии с критериями, установленными теми, кто имеет полномочия контроля, и работать так, чтобы удовлетворять потребности населения в качестве предоставляемых услуг.

Оценка качества деятельности базируется на доктрине "человеческих отношений", в частности, теории "Игрека" Мак-Грегора, который утверждает, что люди стремятся к ответственности и в благоприятных условиях способствуют повышению качества деятельности организации. Для того, чтобы обеспечить "качество" в рассматриваемой области, необходимо: знать потребности населения; предложить услуги, способные удовлетворить их; точно выполнять свои обязанности; использовать "обратную связь" и др.

Возможно ли количественно замерить качество исполнения административных обязанностей? Такие попытки предпринимаются до сих пор. Например, работу чиновников оценивают по числу заявлений граждан, рассмотренных за определенный промежуток времени (день, неделя, месяц). Однако при таком подходе акцент ставится на снижении затрат, а не на улучшении результатов. Именно этим объясняются усилия правительства добиться выполнения того же объема работы меньшим штатом.

Специалисты утверждают, что для достижения успеха следует создать в госучреждениях атмосферу всеобщей борьбы за "высшее качество" — примерно так, как это делается в частных компаниях. Приведу ряд сравнений из книги Т. Литерса и Р.Уотермена "В поисках совершенства" (2):

1. Приверженность к действию. Если работник частной организации сразу приступает к делу, то чиновник сначала советуется с начальником и только после его дозволения начинает действовать;

2. Быть ближе к клиенту. Частная фирма чутко прислушивается к запросам потребителя, оперативно откликается на его требования. В противном случае она разорится. Госучреждению же это не грозит. Поэтому чиновник чаще занят собой, а не клиентом;

3. Выбор сферы деятельности. Частная компания находит тот род деятельности, для которого она более всего пригодна. Госучреждение занимается лишь тем, что предписано законодательством.

Таким образом, самый значительный вызов госслужбе — это ориентация на качество услуг. Другой вызов связан с внедрением новейших информационных технологий, влияющих на структуру госучреждений, процесс принятия решений, квалификацию персонала и др. Применение таких технологий способствует как централизации, так и децентрализации административной структуры. Информация может храниться в "центре" и тем самым полномочия чиновников будут ограничены. Вместе с тем терминалы на местах открывают возможность быстрее "спускать" информацию в учреждения до уровня оперативных работников. Благодаря этому можно сократить среднее звено управления, поскольку функции оповещения и координации выполняются с помощью компьютерной сети.

Достоверная, полная информация повышает эффективность принятия решений на любых должностных уровнях. Она уменьшает риск, поскольку позволяет проводить моделирование ситуации. Многие госучреждения уже накопили базы данных, содержащие информацию о подрядчиках, контрактах, ходе их реализации и т.д. Все это ускоряет процесс принятия управленческих решений.

Внедрение информационных технологий открывает новые перспективы планирования функций должностных лиц и подготовки работников к их выполнению. Это способствует повышению профессионального мастерства и развитию личностных качеств персонала госучреждений. Перемещение процесса принятия решений сверху вниз посредством компьютеризации создает атмосферу доверия, укрепляет чувство личной причастности и ответственности рядовых сотрудников за выполнение целей организации.

Еще один вызов государственной службе — необходимость перехода от методов администрирования к менеджменту. В отличие от административной системы управления менеджмент предполагает более высокую степень свободы и руководителей, и подчиненных. Успех менеджмента в предпринимательстве обусловил распространение его принципов деятельности в социальных организациях, не связанных с бизнесом, в т.ч. в структурах госуправления, несмотря на то, что длительное время бытовало мнение: менеджмент неприемлем для госучреждении, поскольку рентабельность для них — не главное. Между тем госслужащим, как и менеджерам частных организаций, приходится заниматься повышением уровня обслуживания, производительностью, стимулированием персонала, жизнеспособностью и перспективами развития своего учреждения и т.д.

Современному госслужащему требуются следующие навыки менеджера: умение доводить до сведения информацию; способность к непринужденному межличностному общению и к контактам с представителями других сфер деятельности; умение принимать решения и самостоятельно разрешать проблемы; способность работать в коллективе, "командой"; умение советоваться, вести переговоры; профессиональные навыки, и др.

Известный специалист в области менеджмента Менинг полагает, что перечисленные навыки нужны всем госслужащим. Однако для вышестоящих должностных лиц, прежде всего, требуется умение проводить консультации, переговоры и заседания. Для руководителей среднего звена важнее умение работать бригадным методом, сколачивать "команду". Профессиональное мастерство и специальные навыки необходимы управленцам, занимающим низовые должности (3).

 За точку отсчета современной истории реформ британской госслужбы можно взять 1968 г. — дату публикации уже упоминавшегося доклада Фултона. Однако реальные перемены стали происходить здесь лишь десять лет спустя. Почему? Специалисты полагают: все дело в смене, обновлении идей и ценностей. Влияние этих факторов трудно уловить. И, тем не менее, именно они преобразуют сложившиеся социальные институты и организации.

Когда в начале 80-х годов в обществе дискутировалась проблема об уменьшении масштабов госслужбы, то это происходило под воздействием экономических теорий монетаризма и политических взглядов "новых правых" во главе с М.Тэтчер. Именно тогда была предпринята попытка ввести принципы рыночной экономики в деятельность госучреждений, предоставив им возможность конкурировать с частными организациями. Многие реформы госслужбы, как зеркало, отражали преобразования в общественном секторе. Напомню о важнейших из них.

Приватизация — реформа, смысл которой заключается в передаче государственного имущества частным лицам. Так, в 1992 г. в результате продажи национализированных энергетических компании было упразднено Министерство энергетики. Данная реформа опирается на идеологию "свободного предпринимательства", которая утверждает, что в условиях рынка конкуренция способствует существенному росту качества товаров и услуг.

Конкурсный тендер и передача на подряд. Эта реформа обязала центральные и местные органы власти объявлять торги-конкурсы по выполнению разнообразных услуг: охрана, уборка служебных помещений, сбор мусора и др. Тендер оказал значительное влияние на характер деятельности госучреждений. В структуре многих департаментов (заказчиков) появились "фирмы" по непосредственному обслуживанию (подрядчики). Отношения между ними строятся на договорной основе.

Введение полурынков в системе госучреждений позволило их служащим самостоятельно использовать бюджетные средства, распределять ресурсы и т.д. Благодаря этому больницы, например, превратились в хозрасчетные организации, конкурирующие между собой.

Трансферы и ваучеры — еще один шаг по пути конкуренции, повышающий эффективность финансирования государством услуг населению. Так, в результате введения ваучера на образование местные департаменты просвещения были лишены возможности распоряжаться, в какой школе должен учиться ребенок. Учащиеся и их родители сами решают, где они могут "потратить" свой ваучер.

В условиях глубокого и масштабного преобразования общественного сектора вырабатывался новый подход к управлению госслужбой. Суть его была такова: сократить бюрократию, лишь реагирующую на внешние процессы, и превратить ее в инициативную организацию, способную контролировать эти процессы.

Рассмотрим подробнее хронологию реформ государственной службы в Великобритании в 80 — 90-е годы.

Проверка эффективности (1979 г.). Возглавив правительство, М.Тэтчер ввела новую систему проверки департаментских расходов — "опросы Рэйнера"*. Проверки имели две стратегические цели: 1) выявить потери отдельных подразделений министерств, устранить дублирование работы; там, где это возможно, сократить затраты и повысить эффективность; 2) указать пути более значительных, долговременных реформ госслужбы.

* Дерек Райнер — один из директоров сети магазинов "Маркс и Спенсер", ныне лорд.

 Темы опросов были самые разные — от выплат по социальному обеспечению до организации береговой охраны. Главное внимание уделялось действиям и их результатам. Доклад проверяющих включал: факты о состоянии дел, информацию о возможности улучшения работы и рекомендации относительно того, как достигнуть необходимых перемен. Методика проверок оправдала себя на практике и дала в результате экономию порядка 2 млрд.ф.ст.

Финансово—управленческая инициатива (1982 г.). "Опросы Рэйнера" заложили основу для реформы подотчетности менеджеров сначала в Министерстве окружающей среды (1980 г.), а позднее — в Министерстве обороны. Она получила название MINIS (Информационная система менеджмента для министров) и призвана была установить: "что произошло", "кто за это ответственен", "какие ставились цели" и "велся ли по ним мониторинг".

Система встретила скептическую реакцию правительства. Однако из нее выросла Финансово-управленческая инициатива (FMI). Она внесла радикальные изменения во все центральные ведомства. Ее цель — создание в каждом министерстве системы, посредством которой менеджеры любого уровня знали бы поставленные перед ними задачи и понимали бы, как будут оцениваться результаты их работы, несли бы четко определенную ответственность за наилучшее использование ресурсов, получали бы необходимую информацию, обучение и консультации для эффективного выполнения своих обязанностей.

Ключевой элемент FMI — делегирование вниз ответственности за правильное использование бюджетных средств и создание специальных центров, где руководители отчитываются за произведенные расходы. Это позволило уйти от традиционной формы централизованного бюрократического управления. Тема децентрализации получила дальнейшее развитие в очередной инициативе правительства, которую называют самой амбициозной попыткой реформы госслужбы в XX в.

Инициатива "Следующие шаги" (1987г.). Она была предпринята в результате отчета, представленного отделом по вопросам эффективности Министерства финансов ("Улучшение управления в правительстве: следующие шаги"). В отчете были сделаны такие выводы: 1) большинство госслужащих озабочено предоставлением правительственных услуг; 2) в высшем руководстве доминируют люди, обладающие навыками и знаниями, в основном, в области формулирования политики, но не имеющие достаточного опыта в деле предоставления услуг; 3) госслужба громоздка, она отличается слишком большим разнообразием и потому ею трудно эффективно управлять как единым целым.

Исходя из этого, была поставлена задача установить принципиально новый способ управления госслужбой. Предусматривалось создание — для осуществления специфических услуг населению — исполнительных агентств, имеющих высокий уровень автономии по отношению к центральному контролю. В проект была заложена идея о разграничении политической функции министерских советников и повседневной административной работы чиновников.

Каждое агентство возглавляет главный исполнительный директор, который непосредственно подотчетен министру. Он получает плановые задания в области качества услуг. Руководителю дана управленческая и финансовая свобода, которая позволяет ему лучше выполнить свою работу. Для исполнительного агентства составляется рамочный документ, где излагаются цели, задачи и принципы его деятельности.

Например, для судебной службы, которая получила статус агентства в апреле 1995 г., они сформулированы следующим образом.

Цели: судебная служба выполняет административные задания, необходимые для заслушивания судебных дел, вынесения решений по гражданским спорам, семейным разбирательствам, исполнения судебных решений.

Задачи: служение общественности путем быстрого и аккуратного предоставления услуг, повышения их качества и эффективности.

Принципы: судебная служба является организацией, которая ценит и вознаграждает навыки и результаты своих специалистов; предоставляет персоналу полномочия и автономию, необходимые для его деятельности; обеспечивает его эффективными вспомогательными службами для улучшения работы; поощряет новаторство и быстрое реагирование на перемены; обеспечивает баланс между стандартными услугами и необходимостью удовлетворения местных потребностей; разрабатывает методы, в т.ч. систему информационной технологии, экономящие средства и улучшающие услуги.

Этот основополагающий документ деятельности судебной службы охватывает пятилетний период, по истечении которого он будет пересмотрен, обновлен.

На ближайшие три года (до марта 1998 г.) разработан корпоративный план судебной службы, где сформулированы ее важнейшие задачи и стратегия их реализации. Так, одной из крупных задач является улучшение качества услуг, предоставляемых общественности, в частности, сокращение времени ожидания судебных разбирательств. Решение этой задачи намечено осуществить путем централизации, стандартизации и упрощения административных процедур, а также посредством применения новых технологий. Другая задача — устранение разрыва между расходами на государственный бизнес и доходами в виде гонораров от такой работы. Для ее выполнения предусмотрены разработка гибкой, чувствительной системы управления и более эффективное использование служебных помещений.

Наконец, первый год работы агентства (1995/96 гг.) охватывает бизнес-план, основными моментами которого являются: изменение структуры управления судебной службой; пересмотр существующей системы оплаты труда; ведение переговоров по этим вопросам.

В результате реализации инициативы "Следующие шаги" в сравнительно короткий срок была развернута сеть разнообразных исполнительных агентств. Если в течение первого года ее действия организовано было всего 8 таких агентств, то к концу 1993 г.— около 100. В них работает ныне почти 400 тыс. служащих. В чем заключается секрет успеха? — В отношениях между агентством и министерством, для которого агентство работает на основе взаимно согласованных документов, а также высокой степени предоставленной ему свободы.

Хартия для граждан (1991 г.) изменила отношения между агентствами и их клиентами. Хартия преследовала цель повысить эффективность удовлетворения потребностей населения. Она призвана выявить действенные пути предоставления коммунальных и других общественных услуг. Ее ключевые принципы:

Стандарты — установление, мониторинг и публикация ясно определенных стандартов в отношении услуг, которые могут ожидать пользователи. Обнародование фактических показателей работы в сравнении со стандартами. Гласность — полная и точная информация должна предоставляться клиентам немедленно и беспрепятственно. В ней просто и доступно объясняются работа коммунальных и общественных служб, стоимость их услуг, а также указаны руководители этих служб. Консультации — следует регулярно и систематически изучать нужды потребителей общественных услуг. Мнения пользователей о службе, их приоритеты в отношении ее улучшения необходимо учитывать в решениях, принимаемых относительно стандартов. Вежливость—требуется проявлять ее к потребителю. Услуги оказываются равно всем, кто имеет право на их получение, они должны быть предоставлены в удобной для клиентов форме. Госслужащие обязаны носить значки со своей фамилией. Жалобы — если что-то сделано плохо или неправильно, следует принести извинения клиенту, объяснить причины случившегося, быстро отыскать эффективное средство для исправления недостатков. Требуется установить простой порядок внесения жалоб; там, где это возможно, он должен сопровождаться независимым пересмотром. Отдача — эффективное и экономное предоставление услуг общественности в пределах ресурсов, которые страна может себе позволить; объективная проверка и подтверждение показателей в сравнении со стандартами.

На основе изложенных принципов другие ведущие агентства опубликовали собственные хартии, где подробно изложены услуги, предоставляемые потребителям (Хартия пациентов. Хартия съемщиков, Хартия родителей, Хартия для ищущего работу и др.).

Тестирование рынком (1992 г.). В конце 1991 г. правительство опубликовало документ под названием "Конкуренция за качество". В соответствии с убеждением, что конкуренция является гарантом качества и наилучшей формой отдачи вложенных средств, в этом документе были изложены следующие предложения:

7 публикация планов расширения сферы услуг, охваченной подрядами, которые предоставляются на конкурсной основе;

- выявление перспективных направлений для подрядов, например, выполнение канцелярских работ, услуги в области информатики и др.;

- устранение факторов, тормозящих инициативу подрядчиков в отношении НДС и тд.;

- оплата труда, обоснованная показателями качества услуг, отдачи вложенных средств.

Этот процесс получил название "тестирование рынком". Он связан с передачей деятельности административных учреждений частному подрядчику на конкурсной основе. Рыночное тестирование в принципе похоже на решения типа "производить самим" или "покупать", которые применяются в частном секторе. Каким бы ни было решение (передать предоставление услуг подрядчику или заниматься этим самим), рыночное тестирование в любом случае обеспечивает наилучшую отдачу вложенных средств. Такого рода мероприятия дали в результате казне ежегодную экономию средств порядка 100 млн. ф. ст.

Практика показала, что реформы, связанные с децентрализацией госслужбы, натыкаются на юридические препятствия, которые затрудняют полное делегирование управленческой ответственности. В связи с этим в декабре 1992 г. был принят Закон об управлении государственной службой. В результате его введения Казначейство и секретариат Кабинета министров получили возможность делегировать другим ведомствам и агентствам ответственность относительно определения условий для своих сотрудников. Причем делать это они могут селективно, т.е. делегируя функции отдельным организациям, либо комплексно, делегируя функции разным учреждениям.

Анализ процесса реформирования государственной службы в Великобритании свидетельствует, что за два десятилетия в этой области произошли значительные перемены: удалось разрушить барьер между государственным и частным сектором, ввести элементы рыночных отношений, менеджмента в практику работы госучреждений.

 Представляется, что обращение к новейшему британскому опыту реформирования административных структур может быть полезным для начинающейся модернизации отечественного госаппарата. Разумеется, при этом надо хорошо знать "почву", понимать, что одни и те же меры в разных социальных условиях не всегда дают одинаковый результат. Об этом с полным основанием напоминает М. Афанасьев в статье, посвященной проблемам постноменклатурного российского чиновного мира (4). Так, можно согласиться с этим автором в том, что создание у нас в стране специальных "независимых" агентств, вряд ли может дать положительный результат, ибо отсутствуют развитые нормативно-правовая база государственного контроля и апелляционно-арбитражная система (4, с.69). В то же время в британском опыте привлекают ряд удачных подходов к реформированию госслужбы, всесторонне разработанные и испробованные методы определения качества и эффективности ее работы. Речь идет, например, о методике оценки исполнительской деятельности административных учреждений, разработанной Рэйнером.

В ее основу положена концепция "отдачи денег", которая использует такие понятия, как "экономия", "действенность", "эффективность" (ЭДЭ). Покажем сначала, как эти понятия определяются, а затем рассмотрим, как они применяются к оценке деятельности гос. организаций.

В соответствии с системным подходом всякая организация имеет свои "входы", "процессы" и "выходы". Возьмем, к примеру, процесс изготовления шариковой ручки. На "входе" мы увидим металлический шарик, пластмассу и пасту, которые, под воздействием труда превращаются на "выходе" в пишущий предмет.

Понятие "экономия" связано с вкладом в процесс производства, т.е. с "входами". Экономию определяют, как стремление снизить стоимость входящих ресурсов. В нашем случае это означает — минимально уменьшить стоимость вкладываемых материальных средств, труда и других факторов производства при определенном сохранении качества шариковой ручки.

"Действенность" отражает степень достижения цели. Речь идет о соотношении предполагаемой и реальной выгоды. Действенность — это оценка продвижения к цели и рассмотрение иных способов ее достижения. Так, фирма, производящая шариковые ручки, намечает их выпуск в многоцветном варианте, благодаря чему можно завоевать 10% рынка подобной продукции. Она сможет сопоставить то, что реально достигнуто, с поставленной ранее целью.

"Эффективность" предполагает соотношение между входящими затратами и выпуском продукции. Эффективной (продуктивной или рентабельной) программой будет такая, которая выполнена с минимальной затратой средств. Эффективности можно добиться, сделав минимальными затраты по сравнению с выгодой или, наоборот, с максимальной выгодой по сравнению с затратами, или то и другое сразу. Решающий фактор в этом соотношении—процесс преобразования затрат в выгоду.

Исходя из такого определения понятий, можно сложить следующую формулу: отдача денег - действенность х эффективность х экономия. Отдача денег увеличивает ценность выходящего ресурса по отношению к действительной стоимости входящего ресурса.

Можно ли применить эту формулу к деятельности госучреждений? Здесь возникает ряд трудностей. Во-первых, некоторые административные организации обладают монополией на услуги. Например, существует только одно Министерство социального обеспечения, и у него нет поэтому стимула для повышения эффективности. В конкурентной среде неэффективность организации привела бы к снижению доходов, более низким дивидендам держателей акций, в конечном счете — к банкротству. Во—вторых, у производственной организации есть осязаемая продукция (шариковая ручка). Но это редко встретишь в госучреждении. Какова "продукция", например, у местной администрации — постановления, идеи, аналитические записки? В—третьих, у производственной организации существует конкретный потребитель, который обменивает свои деньги, например, на шариковые ручки. Госучреждению не всегда легко определить "потребителя". Это может быть и министр, и обычный гражданин. Однако министр стремится, как правило, сократить расходы на услуги, в то время как граждане нуждаются в большем объеме услуг. В-четвертых, производственная организация имеет четкую цель — добиться максимальной прибыли. Экономия благодаря действенности способствует повышению эффективности. Госучреждения не могут столь четко сформулировать свои цели. Например, в число ценностей, на которые ориентируется государство, входит социальная справедливость. Однако каждый чиновник понимает эту справедливость по-своему.

Как же измерить экономию, действенность и эффективность административных учреждений? Следуя рациональной модели выработки политики, организация решает, каких целей и с помощью какого курса добиваться. Затем возникает естественный вопрос: "как узнать, достиг ли я того, что наметил?" Для того чтобы ответить на него, следует оценить проделанную работу. Поэтому менеджеры и в государственных, и в частных организациях пользуются некими единицами измерения. Например, "прибыль" в госучреждениях станет известна только после "исторического события" — составления отчета об исполнении бюджета.

Однако менеджеру нужна и промежуточная информация.

Очевидно, что критерии, с которыми подходят к оценке исполнительской деятельности, нельзя рассматривать в отрыве от культуры, структуры и внешней среды данного учреждения. Об этом, в частности, пишут П. Джексон и Б. Пальмер: "Обязанность руководства — добиться, чтобы у организации были представления о перспективе и стратегии, пути достижения которых отражают отдаленные и ближайшие цели. Не может быть системы оценок, если цели четко не сформулированы и их не поняли те, перед кем они поставлены. Кроме того, сами по себе эти цели бессмысленны, если нет возможности оценить их выполнение" (5).

Приведу ряд наиболее распространенных критериев оценки работы:

1. Показатели себестоимости (во сколько обходится услуга, например, обработка заявки на ремонт жилища?);

2. Показатели производительности (сколько может сделать один работник, например, обработать заявок на ремонт за час?);

3. Показатели соотношения между спросом и предложением (реальное предоставление услуг по сравнению с показателями потенциального спроса, например, число отремонтированных квартир на 100 желающих).

Перечень подобных критериев можно продолжить. Однако они не будут иметь смысла, если нет цели. Данные следует преобразовать в значимую информацию, например, с помощью "структурного опроса". Суть этого метода можно выразить словами Редьярда Киплинга: "Шесть верных слуг есть у меня. Они меня учат всему. Зовут их: Что? и Когда? Кто? Где? Как? и Почему?" Когда аналитик сталкивается с проблемой оценки деятельности административной организации, необходимо критически изучить ситуацию с помощью следующей матрицы (см.табл.).

В качестве основных целей проверки административной организации ставятся: а) отдача денег, б) повышение качества работы; в) улучшение руководства и организации.

Временные рамки типичной проверки составляют два года. Она проводится в несколько этапов: 1) определяются предмет и условия проверки; 2) составляется план проверки, рассчитанной на 15 дней; 3) проводится работа на месте; 4) по истечении 60 дней обсуждаются поступающие данные; 5) через 90 дней составляется отчет о проверке; 6) спустя три месяца разрабатывается план мероприятий; 7) через два года составляется отчет о проделанной работе.

	Первичные вопросы	Вторичные вопросы	Возможные альтернативы	Отобранные альтернативы
Цель	что делается?	почему делается?	что еще можно сделать?	что еще необходимо сделать?
Средство	как делается?	почему таким способом?	как можно сделать по-другому?	как это должно делаться?
Место	где делается?	почему там?	где еще можно сделать?	где это должно делаться?
Очередность	когда делается после: до:	почему тогда?	когда еще можно сделать?	когда это должно делаться? после: до:
Лицо	кто делает?	почему он?	кто еще может делать?	кто должен делать?

В Великобритании к такого рода проверкам привлекаются лица с конкретным опытом управленческой работы и качествами, наиболее пригодными для их проведения. Речь идет об умении анализировать, решать проблемы, работать с коллегами, составлять отчеты, представлять их, понимать процесс перемен и др.

В заключение приведу ряд принципов, сформулированных Райнером в результате многочисленных проверок эффективности административных учреждений:

- Не создавайте бюрократию для борьбы с бюрократией.

- Задавайте цели эффективности, выбирайте приоритеты и осуществляйте их достижение по жестким временным графикам.

- Попытайтесь вовлечь ответственных за проведение реформы в осуществление необходимых перемен.

- Настаивайте на прямой линии работы, начинал с тех лиц, которые проводят исследование, и, заканчивая теми, которые обладают полномочиями на осуществление перемен.

- Ничто не принимайте за должное, выходите на места и наблюдайте за тем, что там происходит,

Как показывает опыт, соблюдение этих принципов позволяет не только успешно провести проверку, но и существенно повысить эффективность обследуемого ведомства.

 Литература

1. Joner B.M., Robins L. Two Decades in British Politics. Manchester, 1992, p. 175-176.

2. Peters Т.О., Waterman R.H. In Search of Excellence. NX., 1982.

3. "Management in Governemenf, 1984, № 1, p. 59.

4. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба (Российское чиновничество на распутье). — "Полис", 1995, № 6.

5. Jackson P., Palmer В. first Steps in Measuring Performance in the Public Sector: A Management Guide

ТЕМА 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФУНКЦИИ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ

ЗАДАНИЕ 1. «ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ И ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ВОПРОСАХ ПРОФИЛАКТИКИ ВИЧ – ИНФЕКЦИИ В РЕГИОНЕ»

Прочитайте кейс³. Ответьте на следующие вопросы.

1. Какие органы власти и государственные организации в настоящее время занимаются реализацией политики профилактики ВИЧ-инфекции?

2. Кто помимо органов власти занимается профилактикой ВИЧ-инфекции?

3. Могут ли только органы власти и государственные организации результативно осуществлять профилактику ВИЧ-инфекции?

4. Если, по вашему мнению, профилактикой ВИЧ-инфекции должны заниматься и общественные организации, то какие направления работы они могут взять на себя?

5. Может ли между органами власти и общественными организациями быть партнерство в реализации политики профилактики ВИЧ-инфекции?

6. Должны ли они совместно осуществлять мониторинг и оценку эффективности профилактики ВИЧ-инфекции?

7. По каким показателям реализации профилактики ВИЧ-инфекции может осуществляться мониторинг органами власти и государственными организациями?

8. По каким показателям реализации профилактики ВИЧ-инфекции может осуществляться мониторинг общественными показателями?

9. Какие показатели могут свидетельствовать об успешном взаимодействии органов власти и общественных организаций?

*****

Эпидемия ВИЧ/СПИДа в России признана одной из наиболее быстро развивающихся в мире. Количество ВИЧ-инфицированных в России, зарегистрированных на территориях России на 31 октября 2012 года, составило 703 781 человек или 8,2 %, из них в Свердловской области – 57 726 человек⁴. А на 1 июня 2013 года в Свердловской области зарегистрировано 61 889 случаев ВИЧ – инфекции, показатель распространенности составил 1403,5 на 100 тысяч населения.

Уровень распространенности ВИЧ – инфекции в Свердловской области расценивается как высокий, а в 8-ми муниципальных образованиях – суровый и труднопреодолимый (в соответствии с классификацией Глобального Фонда) с уровнем пораженности населения свыше 2 %.

К таким территориям относятся Североуральский Городской округ (далее – ГО), где показатель распространенности ВИЧ-инфекции 3015,0 на 100 тысяч населения, Кировградский ГО (2887,6), Полевской ГО (2451,2), ГО Первоуральск (2393,8), ГО Верхняя Пышма (2193,4), ГО Верхний Тагил (2177,3), ГО Сухой Лог (2137,5), ГО Верхнее Дуброво (2127,7).

В Свердловской области складывается парадоксальная ситуация. С одной стороны, анализ реализации политики профилактики ВИЧ-инфекции в Свердловской области показал, что в регионе накоплен значительный положительный опыт социального партнерства органов государственной власти и НКО в профилактике ВИЧ-инфекции. Это нашло свое отражение, как в создании нормативной правовой базы, так и в практической деятельности. Но, с другой стороны, результаты и прогнозы, по-прежнему, неутешительные.

Привлечение негосударственных некоммерческих организаций и общественных объединений к реализации мероприятий, направленных на профилактику ВИЧ-инфекции, в том числе с выделением целевых финансовых средств, осуществляется в рамках реализации распоряжения Правительства Свердловской области от 17 мая 2013 г. № 629 – РП «О дополнительных мерах по ограничению распространения заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ – инфекции), на территории Свердловской области».

Этим же распоряжением утверждены планы мероприятий исполнительных органов государственной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных учреждений, по ограничению распространения ВИЧ-инфекции на 2013–2015 годы.

В плане мероприятий по выявлению, лечению и профилактике ВИЧ – инфекции в муниципальных образованиях в Свердловской области на 2013–2015 годы заложены ожидаемые результаты выполнения мероприятий. Одним из таких результатов должно стать достижение 95% уровня охвата населения Свердловской области информацией о профилактике ВИЧ – инфекции. Достичь данного показателя без привлечения институтов гражданского общества невозможно.

По результатам социологического исследования на сегодняшний день общий уровень информированности населения Свердловской области довольно высок. Более 90 % опрошенных сознают опасность передачи ВИЧ при не защищенных презервативом половых контактах и через кровь при использовании нестерильных игл и шприцев⁵.

Процент осознающих возможность передачи ВИЧ от матери к ребенку при беременности и родах, при нанесении татуировок, пирсинге также достаточно высок – в среднем около 70 %.

Но даже при такой положительной картине вызывает опасения меньшая осведомленность в возрастной группе от 1до 18 лет о возможности заражения парентеральным путем (через кровь) при нанесении татуировок, пирсинге – этот вариант выбрали 62,6 % опрошенных: как минимум на 9,2 % меньше, чем в остальных возрастных группах. Так как именно подростки являются основными потребителями услуг по нанесению татуировок и пирсингу, такая ситуация не может не вызывать опасений.

Обыденное мнение о том, что ВИЧ можно заразиться в общественном транспорте / при рукопожатии разделяют не более 2–4 % респондентов во всех группах.

Для оптимизации мероприятий по ограничению распространения ВИЧ-инфекции в Свердловской области и реализации указанного выше постановления необходима как активизация работы на уровне муниципальных образований, так и разработка и внедрение новых направлений в работе региональных служб и ведомств.

Вовлечение в эпидемию социально сохранного, молодого, трудоспособного населения, требует безотлагательного проведения соответствующих адекватных профилактических мероприятий в сфере труда, что станет возможным при условии заинтересованности и ответственности работодателя за здоровье своих работников.

По результатам проведенного социологического исследования чуть менее половины опрошенных их всех возрастных групп допускают возможность работать в одном коллективе с ВИЧ – положительным, причем в возрастных группах от 19 до 29 лет процент чуть больше. Однако же именно респонденты из возрастной группы от 30 до 35 лет обладают меньшим запасом толерантности в этом вопросе: количество однозначно ответивших «Нет» в этой группе увеличивается до 30,5 %.

Для улучшения оказания комплексной медико-психосоциальной помощи ВИЧ-инфицированным гражданам Свердловской области и проведения профилактических мероприятий среди уязвимых групп населения подготовлен и утвержден совместный приказ Министерством здравоохранения Свердловской области и Министерства социальной защиты населения Свердловской области от 16.09.2011 г. / 19.09.2011 г. № 918 – п / 838 «Об организации взаимодействия системы органов социальной защиты населения с органами и учреждениями здравоохранения по противодействию распространению ВИЧ – инфекции в Свердловской области».

С целью усиления проведения мероприятий, направленных на выявление и вовлечение в систему профилактической и медицинской помощи лиц, относящихся к группам высокого риска инфицирования, подготовлен и утвержден приказ Министерства здравоохранения Свердловской области от 10.04.2012г. №354 – п «Об организации профилактики ВИЧ – инфекции среди лиц, употребляющих психоактивные вещества с немедицинскими целями».

Для ВИЧ-инфицированных лиц, готовящихся к освобождению из мест лишения свободы, организована работа «Социального бюро». В 2012 году проведены обучающие семинары по приверженности к лечению и наблюдению для осужденных ВИЧ-инфицированных в 24 исправительных учреждениях Свердловской области. Организовано внеплановое обследование осужденных на ВИЧ-инфекцию.

Контингенты заключенных представляют особую группу высокого эпидемического риска по ВИЧ / СПИДу. Среди ВИЧ – инфицированных жителей нашей области более 20% имели опыт пребывания в МЛС. Свердловская область характеризуется высокой общей численностью заключенных, в том числе ВИЧ-позитивных, при этом ежегодно наблюдается рост числа ВИЧ-инфицированных заключенных - на конец 2012 г. их численность превысила 4500 чел. Показатели пораженности, первичной заболеваемости (на 100 тыс. прошедшего за год спецконтингента) и выявляемости ВИЧ-инфекции (на 100 тыс. обследованных) в 4 – 6 раз выше соответствующих по области. Ежегодное из заключения освобождается более 1000 ВИЧ-инфицированных лиц превышает 1000 человек, что, несомненно, оказывает влияние на развитие эпидемии в области.

В Свердловской области к настоящему времени сформировалась система межведомственного взаимодействия по противодействию распространения ВИЧ-инфекции в местах заключения, объединяющая системы исполнения наказания, здравоохранение, социальной защиты.

Для трудовых мигрантов разработаны и изданы информационные материалы на 3-х языках. Информационные материалы распространяются в Областном Центре по профилактике СПИД, в учреждениях и среди операторов рынка трудовой миграции, Свердловской областной межнациональной библиотеке.

Организованы мероприятия, направленные на обеспечение доступности выявления ВИЧ-инфекции. В условиях эпидемии обследование на ВИЧ – инфекцию рассматривается как мера раннего выявления ВИЧ – инфекции и профилактики рискованного поведения при проведении консультирования пациента до и после теста. Организована работа по экспресс – тестированию на ВИЧ-инфекцию по привлечению населения к обследованию на ВИЧ и информированию по профилактике ВИЧ-инфекции. За 2011 год проведено 55 профилактических акций «Узнай свой ВИЧ – статус!» для жителей 22 муниципальных образований Свердловской области.

В Свердловской области в настоящее время действуют четыре некоммерческих организации, ориентированных на оказание психосоциальной помощи ВИЧ-инфицированным гражданам и лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, а также на проведение мероприятий по противодействию распространению ВИЧ-инфекции: СРОД «Урал-позитив», РОФ «Новое время» (г. Екатеринбург), НП «Семья детям» (г. Екатеринбург), НКО «Центр Семейной терапии» (г. Нижний Тагил), РОФ «Эра здоровья», РОФ «Возможность».

Ключевые изменения в области поддержки и осуществления комплекса мер по противодействию эпидемии ВИЧ-инфекции в партнерствах с общественными организациями произошли в стране благодаря началу реализации Приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения по направлению «Профилактика ВИЧ- инфекции, гепатитов В и С, выявление и лечение больных ВИЧ» в 2006-2007 годы.

Основными задачами Приоритетного национального проекта по противодействию эпидемии ВИЧ/СПИДа в 2007 году являлись:

• организация лечения не менее 30 тыс. ВИЧ – инфицированных в соответствии со стандартом оказания медицинской помощи;

• обеспечение тестированием на ВИЧ не менее 20 млн. человек;

• обеспечение максимального охвата диспансерным наблюдением ВИЧ- инфицированных;

• предоставление полного курса профилактики всем беременным с ВИЧ- инфекцией для предотвращения заражения ребенка;

• выстраивание системы заказов регионами России и бесперебойных поставок за счет федерального бюджета антиретровирусных препаратов и диагностических препаратов в регионы Российской Федерации;

• координация мероприятий по противодействию ВИЧ – инфекции в рамках Приоритетного национального проекта, проекта Глобального фонда и Всемирного банка;

• развитие программ по профилактике ВИЧ – инфекции, в особенности в уязвимых группах населения, а также программ по снижению стигмы и дискриминации ЛЖВ.

Основными направлениями деятельности НКО в рамках национального Приоритетного проекта являлись, прежде всего, разработка и реализация профилактических мероприятий:

• информационные кампании с использованием СМИ, включая федеральное и региональное телевидение, печатные СМИ, наружную рекламу, Интернет, молодежные акции, благотворительные концерты и спектакли с целью профилактики ВИЧ-инфекции среди молодежи;

• мероприятия по предупреждению распространения ВИЧ – инфекции среди наиболее уязвимых групп населения;

• профилактика передачи ВИЧ-инфекции от матери к ребенку.

Заметное развитие в рамках Приоритетного национального проекта получило такое направление деятельности НКО, как работа по снижению дискриминации и повышению толерантности к людям, живущим с ВИЧ, и членам их семей. По комплексу данных мероприятий были разработаны методические материалы по вопросам ВИЧ – инфекции, снижению стигмы и дискриминации людей, живущих с ВИЧ, для медицинских специалистов, сотрудников учреждений интернатного типа, в которых воспитываются ВИЧ – позитивные дети, юристов, а также материалы для населения. Проведены семинары и конференции для врачей по вопросам снижения стигмы и дискриминации ЛЖВ и повышения приверженности к антиретровирусной терапии. Разработаны и реализованы две кампании в СМИ «Будь на связи со своим здоровьем!» (2007 г.) и «Информация – твоя защита от ВИЧ!» (2008 г.), направленные на повышение уровня информированности населения по вопросам профилактики ВИЧ/СПИДа, на формирование более толерантного отношения к людям, живущим с ВИЧ, а также на повышение уровня доверия населения к государственным системам профилактики ВИЧ и создание позитивного образа системы здравоохранения.

Необходимость просвещения в вопросах профилактики ВИЧ-инфекции подкреплена данными социологического исследования, наиболее уязвимой группой в отношении информированности о месте проведения тестирования на ВИЧ, как показывает исследование, является самая возрастная группа 15 – 18 лет, показатель осведомленности которой по этому вопросу – 56,4 %. Несомненно, это означает необходимость увеличения усилий по информированию школьников и студентов ССУЗов о наличии и местонахождении пунктов проверки на ВИЧ. Показатели осведомленности во второй и третьей возрастных группах существенно выше, около 80 %, что означает положительную динамику осведомленности.

Основными направлениями, реализуемыми НКО, являются: организация профилактической работы среди уязвимых групп, – это информирование (разработка и целевое распространение качественных информационных материалов), тренинги, как для представителей этих групп, так и для представителей всех сопричастных и сервисных организаций (милиция, медицинские работники, представители НКО, СПИД-центров и т.д.), организация аутрич-работы и вовлечение представителей уязвимых групп в процесс профилактики на том или ином этапе по методу «равный – равному». Данные направления доказали свою эффективность, что подтверждается регулярно проводимыми статистическими и поведенческими исследованиями, которые являются неотъемлемой частью мониторинга и оценки всех проводимых НКО проектов и программ.

При относительно высокой эффективности проводимых НКО проектов и программ, по результатам социологического исследования только 9,5 % положительно инфицированных лиц (далее – ПИН) Екатеринбурга являются клиентами профилактических программ для наркопотребителей. Услугами профилактических программ они пользуются редко. В целом, лишь 30 % слышали о таких программах, а больше половины ничего не знают о них.

Наиболее популярными видами услуг являются бесплатное и анонимное тестирование на ВИЧ и вирусные гепатиты, бесплатные информационные материалы о ИППП и ВИЧ, медицинская помощь ВИЧ – инфицированным и больным СПИДом.

Низкая популярность некоторых услуг, таких как бесплатная наркологическая помощь или бесплатные консультации по юридическим вопросам, может косвенно свидетельствовать о недоступности данного вида услуг или высокой ограниченности доступа к ним.

В 2006 году в Российской Федерации начал осуществляться проект Глобального фонда по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией «Расширение доступа к профилактике и лечению ВИЧ путем развития услуг в сфере ВИЧ для потребителей инъекционных наркотиков в Российской Федерации». Он предусматривает поддержку 33 программ снижения вреда для потребителей инъекционных наркотиков.

Российское медиапартнерство в борьбе с ВИЧ / СПИДом (РМП) – группа из более 40 компаний СМИ, объединившихся в рамках единой информационной кампании в 2006 – 2007 гг., внесла существенный вклад в профилактическую кампанию среди основного населения страны. Продолжающаяся кампания «СтопСПИД: Касается каждого» направлена на снижение темпов роста эпидемии и формирование терпимого отношения к людям, живущим с ВИЧ.

Следует отметить и такие направления деятельности по противодействию эпидемии, как совершенствование нормативно-правовой базы, системы мониторинга и оценки, проведение научных исследований, деятельность по координации предпринимаемых усилий, а также активную поддержку со стороны партнеров по процессу развития в стране – агентств Организации Объединенных Наций (ООН), Всемирного банка, Глобального фонда по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией, Агентства США по международному развитию.

Развитие Свердловской области в современных условиях требует изменения подходов к оценке результативности социального партнерства – от количественных, характеризующихся объемом выполненных мероприятий и затраченных средств, к качественным – заключающимся в достижении социально значимых изменений в обществе.