2.3. Информация в правовой системе
В последнее время информация приобретает три важных практических значения. С одной стороны, она рассматривается как экономический ресурс, значение которого постоянно возрас-тает. Использование информационных ресурсов, грамотная орга-низация информационных процессов могут существенно увели-чить рентабельность многих процессов в индустриальном произ-водстве, способствовать в решении социальных проблем.
С другой стороны, информация становится экономическим товаром, что стимулирует во всем мире рост нового сегмента национальной экономики — информационных услуг.
Наконец, информация является мощным и эффективным ору-жием1.
Таким образом, «в современных условиях информация стано-вится стратегическим ресурсом, от эффективного использования которого зависят перспективы развития экономики, формирова-ние информационного гражданского общества, обеспечение безопасности государства и граждан»2.
Все это привело к возникновению новых общественных от-ношений, объектом которых является информация. В связи с этим необходимо выделить те свойства информации, которые
определяют специфику правового регулирования информацион-ных отношений.
Среди основных свойств информации, принципиальных для правового регулирования отношений по поводу информации, ученые различают следующие1.
1. Как уже отмечалось, любая информация обладает свойст-вом идеальности. Именно поэтому оказались несостоятельными попытки распространения на информацию института вещной собственности. Несмотря на то, что носитель информации явля-ется вещью, информация в правовом смысле не может рассмат-риваться как вещь. Это связано с тем, что, когда мы передаем вещь, мы передаем при этом зачастую весь объем прав (владения, пользования и распоряжения). Но когда мы передаем зафиксиро-ванную на материальном носителе информацию, мы в правовом смысле передаем сам носитель и сумму каких-то прав по распо-ряжению содержащейся на нем информацией (например, право ее дальнейшего распространения). Саму же информацию мы лишь сообщаем и, таким образом, можем передать лишь право пользо-вания и право распоряжения. Право владения (господства над вещью) может быть передано лишь на носитель, но не на инфор-мацию, которая на нем зафиксирована, ибо она осталась в памяти автора документа и останется в памяти всех, кто прочитает эти сведения.
Правовой институт интеллектуальной собственности также в полной мере не может быть применим, поскольку не любая ин-формация является результатом творческой деятельности.
Эти моменты поставили перед юристами задачу сформулиро-вать особый правовой режим информации, который нашел свое отражение в Законе об информации.
2. Рассмотренные общие свойства идеальности и неисчерпае-мости информации порождают такое юридическое свойство ин-формации, как бесконечный неисчерпаемый ресурс.
Информация не подвержена (в отличие от большинства ве-щей) физическому старению и обладает такой особенностью, как возможность неограниченного тиражирования. 2. Информация в правовой системе 44
Это великое свойство информации предопределяет прогресс человечества, ибо благодаря ему осуществляются постепенное наращивание знаний и передача их от поколения к поколению. Однако оно дает и побочный эффект: возможность произвольного распространения сведений, одновременного нахождения их в пол-ном объеме в нескольких местах и одновременного использования любым количеством субъектов (в том числе и конфликтующими сторонами). Свойство информации как бесконечного ресурса предо-пределяет конструирование в праве систем ограничения на доступ и распространение информации, именуемые институтами тайн. С ним также связано большое количество проблем установления авторства.
3. Следующим факультативным свойством информации, ос-нованным на идеальности, является ее самостоятельность как объекта, независимость от среды, в которой она находится, от носителя, на котором сведения зафиксированы. Ценность сведе-ний также никоим образом не может быть поставлена в зависи-мость от стоимости их носителя.
4. Качественной характеристикой информации, имеющей принципиальное значение для включения ее в качестве объекта в какие-либо правовые отношения, является ее субъективная цен-ность, т.е. значимость для конкретного субъекта. Причем для раз-личных субъектов информация будет иметь различную ценность.
В праве ценность информации выражается прежде всего в стоимостных характеристиках тех действий, которые следуют за получением информации. В качестве примера здесь можно при-вести, скажем, факт разглашения сведений, составляющих госу-дарственную тайну. В данном случае величина уголовно-пра-вовой санкции ставится в зависимость от материального эквива-лента ущерба, нанесенного противоправным распространением указанных сведений.
5. При правовом регулировании важную роль играет увязыва-ние информации с целью, для которой она была получена. Напри-мер, факт противоправного доступа к сведениям, составляющим коммерческую тайну, из праздного любопытства может иметь одни правовые последствия, а то же действие с целью их последующей продажи конкурентам — существенно иные последствия.
Таким образом, информация обладает рядом в достаточной мере уникальных свойств, выделяющих ее среди других объектов 2. Информация в правовой системе 45
права. Этим также обусловлена и сложность в обеспечении эф-фективного правового регулирования тех отношений, в которых она фигурирует.
Всю информацию, циркулирующую в правовой системе, можно условно разделить на два больших класса.
Первый класс — это собственно правовая информация. К пра-вовой информации относятся прежде всего правовые акты, а так-же вся информация, которая связана с правом: материалы подго-товки законопроектов и других нормативных правовых актов, материалы их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм, материалы изучения практики применения этих норм. В правовую информацию вклю-чаются также материалы о правовом образовании и разработке научных концепций развития права.
Второй класс — это разнообразная информация, которая явля-ется объектом правоотношений. К ней можно отнести, например, информацию, составляющую профессиональную, коммерческую, государственную и другие виды тайн, информацию, распростра-няемую средствами массовой информации, информацию, доступ к которой по законодательству не может быть ограничен, и т.д.
Исходя из сказанного выше, правовую информацию можно определить как массив нормативных правовых актов и тесно свя-занных с ними справочных, нормативно-технических и научных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности (см. рис. 3). Неофициальная правовая информация Правовая информация Официальная правовая информация Нормативная правовая информация Информация индивидуально-правового характера, имеющая юридическое значение Иная официальная правовая информация 2. Информация в правовой системе 46
Рис. 3. Классификация правовой информации
Кроме того, правовую информацию в зависимости от того, от кого она исходит и на что направлена, можно разделить на три большие группы: официальная правовая информация, информация индивидуально-правового характера и неофициальная правовая информация.
Официальная правовая информация — это информация, исхо-дящая от полномочных государственных органов, имеющая юри-дическое значение и направленная на регулирование обществен-ных отношений. К официальной правовой информации относятся сведения и данные о праве или о законодательстве в широком смысле слова, т.е. обо всех действующих и уже прекративших действие нормативных актах.
Официальная правовая информация, в свою очередь, подраз-деляется на нормативную правовую информацию и иную офици-альную правовую информацию.
Нормативная правовая информация составляет ядро всей правовой информации и представляет собой совокупность норма-тивных правовых актов.
Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме право-творческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм.
Характерная черта системы правовых актов — ее иерархиче-ское строение, в соответствии с которым каждый акт занимает свою ступеньку на иерархической лестнице и находится в со-подчиненности с другими актами, т.е. соотношение актов ха-рактеризуется верховенством одних актов над другими. Акты обладают неодинаковой юридической силой, зависящей от мес-та органа, их издавшего, в системе органов государства и от их компетенции. Акты вышестоящих органов обладают большей юридической силой, акты нижестоящих органов должны изда-ваться в соответствии с ними, так как обладают меньшей юри-дической силой. 2. Информация в правовой системе 47
Юридическая сила нормативного правового акта — это свойство акта порождать определенные правовые последствия. Юридическая сила акта указывает на место акта в системе пра-вовых актов и зависит от положения и компетенции органа, издавшего акт.
К иной ненормативной официальной правовой информации можно отнести:
акты общего характера;
акты официального разъяснения;
правоприменительные акты.
Акты общего характера, не являясь нормативными, создают серию правоотношений, в их исполнении участвуют многие субъекты, но эти акты исчерпываются однократным исполнением (решение о проведении профилактических прививок, о строи-тельстве завода и т.п.). Такого рода акты принимаются полно-мочными государственными органами.
Акты официального разъяснения действующих норм — это акты толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ, руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, Плену-ма Высшего Арбитражного Суда РФ и др. По вопросу правовой природы этих актов в научной литературе нет единства мнений. Одни авторы относят акты официального разъяснения к актам толкования, не содержащим новых норм, другие — к норматив-ным правовым актам. При этом не подвергается сомнению реаль-ное значение указанных актов в обеспечении единообразного применения законов в судебной практике.
Правоприменительные акты — это индивидуально-пра-вовые акты, принимаемые органами законодательной, испол-нительной власти, судебными, прокурорскими органами, го-сударственными инспекциями и т.д. Они относятся не к лю-бому лицу, органу, организации (как нормативный акт), а к определенному, конкретному субъекту правоотношения, регу-лируемого данным актом (судебный приговор, решение о на-значении пенсии, приказ директора предприятия об увольне-нии, указ Президента РФ о назначении на должность министра и т.д.).
Информация индивидуально-правового характера, имеющая юридическое значение, — это информация, исходящая от раз- личных субъектов права, не имеющих властных полномочий, и направленная на создание (изменение, прекращение) конкретных правоотношений.
Правовую информацию индивидуально-правового харак-тера, имеющую юридическое значение, можно подразделить на договоры (сделки) и жалобы, заявления, порождающие юри-дические последствия.
Общие черты этих актов состоят в том, что они носят индиви-дуально-правовой характер и направлены на создание (измене-ние, прекращение) конкретных правоотношений. Конкретный договор поставки заключается между двумя конкретными орга-низациями, влечет определенные юридические последствия — устанавливает права и обязанности сторон договора, прекращает-ся после исполнения условий договора. Иск, предъявленный кон-кретным гражданином к конкретной организации по определен-ному поводу, также порождает определенные юридические по-следствия.
Неофициальная правовая информация — это материалы и сведения о законодательстве и практике его осуществления (применения), не влекущие правовых последствий и обеспечи-вающие эффективную реализацию правовых норм. В качестве неофициальной правовой информации рассматриваются все сведения и данные о праве и связанных с ним явлениях, кото-рые отражены в юридической научной литературе, не являю-щейся официальной (юридических монографиях, учебниках, статьях, обзорах, докладах, справочниках и других материалах), и сведения, содержащиеся в материалах, полученных от пред-приятий, учреждений, общественных организаций, граждан и других источников1.
Неофициальную правовую информацию можно подразделить на следующие группы:
материалы подготовки, обсуждения и принятия законов и иных нормативных правовых актов;
материалы учета и систематизации законодательства (карто-теки учета нормативных правовых актов, предварительные мате-риалы подготовки собраний и сводов законов, неофициальные сборники нормативных правовых актов и т.д.);
материалы статистики по правовым вопросам (статистические данные о состоянии преступности, правонарушениях и т.д.);
образцы деловых бумаг;
комментарии законодательства;
научные, научно-популярные, учебные и иные труды по во-просам законодательства.
Неофициальная правовая информация, не являясь норматив-ной и порождающей правовые последствия, имеет тем не менее важное значение для эффективной реализации норм права. Так, мнения известных ученых, комментирующих, разъясняющих законодательство, представляют интерес как для специалистов, так и для широких кругов населения и используются при реали-зации (применении) правовых норм.
Важное значение, с точки зрения организации информацион-ных процессов, играет классификация информации по уровню доступа. Под доступом к информации понимается возможность ее получения и использования (ст. 2 Закона об информации). Вся информация в зависимости от категории доступа к ней под-разделяется на общедоступную информацию, а также на инфор-мацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа) (ч. 2 ст. 5 Закона об ин-формации).
К общедоступной информации относятся общеизвестные све-дения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Обще-доступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой ин-формации (ст. 7 Закона об информации).
Не может быть ограничен доступ:
1) к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанав-ливающим правовое положение организаций и полномочия госу-дарственных органов, органов местного самоуправления;
2) информации о состоянии окружающей среды;
3) информации о деятельности государственных органов и ор-ганов местного самоуправления, а также об использовании бюд-2. Информация в правовой системе 50
жетных средств (за исключением сведений, составляющих госу-дарственную или служебную тайну);
4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;
5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами (ч. 4 ст. 8 Закона об информации).
Ограничение доступа к информации устанавливается феде-ральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности госу-дарства.
В законодательстве и юридической науке рассматриваются следующие виды информации ограниченного доступа: государ-ственная тайна, служебная тайна, коммерческая тайна, профес-сиональные тайны и личная (семейная) тайна
Государственная тайна — защищаемые государством сведе-ния в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне»1).
Информация, составляющая коммерческую тайну, — это науч-но-техническая, технологическая, производственная, финансово-экономическая или иная информация, в том числе составляющая секреты производства (ноу-хау), которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к которой нет свободного доступа на законном основании и в отношении которой обладателем такой информации введен режим коммерческой тайны (ст. 3 Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»2).
Профессиональная тайна — это информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профес-сиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности, в отношении которой на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации (ч. 5 ст. 9 Закона об информации).
Примерами сведений, составляющих профессиональную тай-ну, являются сведения об усыновлении (удочерении), сведения, составляющие банковскую тайну, тайну страхования, медицин-скую тайну, адвокатскую тайну, журналистскую тайну, тайну связи, тайну исповеди.
Согласно ч. 3 ст. 5 Закона об информации информация в за-висимости от порядка ее предоставления или распространения подразделяется на:
1) информацию, свободно распространяемую;
2) информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участ-вующих в соответствующих отношениях;
3) информацию, которая в соответствии с федеральными за-конами подлежит предоставлению или распространению;
4) информацию, распространение которой в Российской Фе-дерации ограничивается или запрещается. 2. Информация в правовой системе 52
Изучение отдельных видов информации интересно и как са-мостоятельное исследование с целью систематизации правовой информации, и с точки зрения организации информационных процессов и разработки информационных систем в правовой сфере.