gos / Современный федерализм сущность, типология

29. Современный федерализм: сущность, типология.

Итак, федералистские подходы практикуют многие страны; к концу XX столетия в мире насчитывалось 25 федеративных госу­дарственных устройств. Федеративные государства отличаются друг от друга по многим параметрам: по размеру территории и численности населения, по национальному, конфессиональному и лингвистическому составу и пр.

Исторически федерации возникали в разное время (существу­ют «молодые» и «зрелые» федерации), в каждой стране возникно­вение и развитие федеративных политий имеет свои особенности. Важнейшая задача состоит в том, чтобы выработать такой дизайн политических институтов федерации, который наи­лучшим образом обеспечивал бы ее выживание и развитие, а так­же предоставление экономических и политических благ гражда­нам, оправдывающих само ее существование.

Несмотря на разнообразие институционального дизайна, тем не менее, выделя­ют следующие структурные характеристики, общие для федераций:

Øверховенство писаной Конституции, поправки в которую могут вноситься с согласия значительной части составляющих фе­дерацию единиц — субъектов федерации;

Øдве структуры управления (федеральная и региональная), каж­дая из которых непосредственно связана со своими гражданами; обес­печение баланса власти и управления между уровнями федерации;

Øформальное конституционное распределение законодатель­ных и исполнительных полномочий и государственных ресурсов между двумя системами управления, гарантирующие определен­ные области подлинной автономии для каждой системы; субсидиарность как принцип решения проблем на том уровне, где они возникают;

Øобеспечение представительства региональных интересов внутри федеральных институтов, обычно в форме второй палаты парламента;

Øпосредник (в форме суда или референдумов) для разрешения конфликтов и споров между властными уровнями;

Øинституты и процедуры для облегчения сотрудничества в об­ластях совместной компетенции или пересечения сфер ответст­венности[3].

Дуальный и кооперативный федерализм. Один из наиболее проработанных подходов к пониманию при­роды федерации как формы государственного устройства восхо­дит к опыту конституционного оформления федерации в США, которые до сих пор считаются одним из классических примеров этой формы государственного устройства в современном мире. Этот подход (концепция дуального федерализма) основан на том, что оба уровня в федерации — федеральный и региональный — обладают собственными источниками легитимации власти и пол­номочий, при этом каждый властный уровень обладает значитель­ной автономией в своей сфере юрисдикции. Таким образом, каждая власть обладает суверенитетом в соб­ственной сфере ответственности, так как полномочия, которые она осуществляет, не делегированы ею другой властью.

Концепция дуального федерализма может иметь и иную интер­претацию, когда акцент делается на то, что в основе федеративно­го союза лежит объединение

двух наций (англо- и франкоканад­цев в Канаде). Отсюда природа федерации определяется как диар­хия (двоевластие)[4].

Конституционные основания американского федерализма в об­щем виде состоят в установлении территориального разделения власти и функций между национальными и региональными орга­нами власти, обеспечении представительства правительств штатов в процессе принятия решений центральным правительством, нако­нец, установлении Верховного Суда в качестве арбитра по спорам между двумя уровнями. Обратим внимание, что если отношения между штатами и Вашингтоном имеют федеративный характер, то отношения между самими штатами конфедеральны, что подчер­кивает важность суверенитета в этой сфере взаимоотношений: как конституционные единицы все штаты имеют равный статус.

Следует отметить, что концепция дуального федерализма дав­но подвергается критике в самих США, поскольку уже не отра­жает реальности американского федерализма. Дуальный федера­лизм постепенно замещается концепцией кооперативного феде­рализма. В США дуальный федерализм традиционно связывают с идеями и деятельностью консерваторов, а кооперативный, на­против, с либералами, хотя в реальности все обстоит значительно сложнее.

Концепция кооперативного федерализма делает ак­цент на сотрудничестве, взаимодействии, взаимозависимости фе­дерации и ее субъектов. Кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудниче­ства. С этой целью создаются как региональные объединения групп субъектов федерации (кооперация по горизонтали), так и особые федеральнопровинциальные органы, которые имеют со­вещательный характер и задача которых заключается в сглажива­нии трений между центром и регионами, поиски компромиссов. Несмотря на совещательный статус, авторитет принимаемых эти­ми органами рекомендаций может быть очень высоким. Приме­ром таких органов являются совещания премьер-министров фе­дерации и провинций (или штатов) в Австралии, Канаде, Ин­дии. В Германии, где, как считают, кооперативный федерализм получил наиболее полное развитие, очень популярны конфе­ренции, рабочие встречи, совещания министров федерации и зе­мель, ведающих однопорядковыми вопросами.

Однако федерация не представляет собой раз и навсегда застывшую институциональную форму, напротив, одно из коренных преиму­ществ этой сложной по сравнению с унитарным порядком формы государственного устройства как раз и заключается в ее адаптив­ности, способности быстро и гибко реагировать на новые внут­ренние и внешние вызовы — со стороны национализма, глобали­зации, развития новых форм самоуправления и пр. Федерация на­ходится в постоянных поисках баланса между центробежными и центростремительными тенденциями.

Прекрасной иллюстрацией подвижности даже традиционных федераций является развивающаяся ныне в США «революция деволюции», направленная на сокращение роли национального правительства и расширение властных полномочий штатов и местных сообществ. Социальные реформы 1996 года стали первым крупным шагом в этом направлении, сегодня подобные из­менения происходят в таких сферах как экология, транспорт, политика в области

образования. «Революция», возможно, не решит все свои задачи, однако это движение уже изменяет кон­туры политического дискурса в США.

Активная общественная дискуссия по изменению системы фе­дерализма развивается в настоящее время в Германии. Противни­ки «кооперативного федерализма» полагают, что эта концепция с ее мощным финансовым выравниванием между землями и акцен­том на выравнивание жизненных условий по всей территории страны исчерпала себя и не дает стимулов для развития развитым, экономически мощным землям. Такие федеральные земли, как Бавария и Баден-Вюртемберг, выступают за концепцию «конку­рентного федерализма», который поощрял бы не иждивенческие настроения более бедных восточных земель, но позитивную кон­куренцию между субъектами германской федерации.

3.Классификации федераций

Существует несколько классификаций федеративных государств.

Во-первых, федерации делятся на конституционные и договорные. Практи­чески идентичным является деление федераций на центробежные и центростреми­тельные. В обоих случаях речь идет о генезисе федерации как основном признаке.

Договорные, или центростремительные, федерации создаются преимущест­венно снизу, на основе договорных отношений между политиями. Отличительным признаком является учредительный договор между региональными сообществами. К этому типу федераций относятся США, Швейцария, которые называют классическими федерациями. Примером договорной федерации следует считать и ОАЭ. На этапе становления федерации договорные отношения активно использовались в Аргентине. Как правило, в договорных федерациях субъекты отли­чаются более высоким уровнем политической автономии.

Конституционные, или центробежные, федерации создаются сверху, в резуль­тате конституционной реорганизации территории и изменения модели территори­ально-государственного строительства. К этой груп­пе относятся Германия, Индия, Пакистан, Мексика. Конституционные федерации могут не считаться классическими с точки зре­ния глубины их истории, но в то же время становятся наиболее распространенным типом. Их появление соответствует современным тенденциям децентрализации в унитарных государствах.

Четко отделить два типа федераций на самом деле невозможно, и можно го­ворить о переходных типах конституционно-договорных федераций. Например, федерации могут формироваться на договорных началах, а потом их могут воссоздать или преобразовать с помощью конституционной реорганизации и, возможно, с но­выми межрегиональными границами (Германия, Австрия). В конституционных фе­дерациях могут использоваться договорные формы, но договорные отношения меж­ду центром и регионами (или между отдельными регионами) не обязательно носят характер учредительного договора, создающего федерацию. Даже США не являются чистым примером договорной федерации, поскольку договорной принцип в пол­ной мере относится только к 13 первоначальным штатам[5].

Во-вторых, федерации делятся на этнические, территориальные и смешан­ные. Отличительным признаком является использование структуры этнических аре­алов при формировании субъектов федерации.

ØВ этнических федерациях субъектами обычно становятся крупные этно­лингвистические ареалы.

ØВ территориальных федерациях регионы или вообще не отличаются по этническим параметрам (если государство является мононациональным), или же этнические границы сознательно не используются.

ØСмешанный тип относится к тем федерациям, где есть субъекты федера­ции, выделенные как на этнической, так и на территориальной основе. Классическими примерами этнических федераций являются Индия, Паки­стан, Эфиопия, Нигерия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Сербия и Черного­рия (до 2006 г.)[6]. Однако ни в одном из случаев нет буквального совпадения этнических и ре­гиональных границ. Мелкие этнические ареалы обычно не выделяются в качестве регионов первого порядка. Проведение этнических границ, как уже неоднократно подчеркивалось, затруднено по объективным причинам. Наконец, возможны ситуа­ции объединения этнических общин в одном субъекте федерации. Поэтому этниче­ская конгруэнтность практически всех федераций является условной.

Территориальных федераций в мире гораздо больше. Практически все пост­колониальные федерации делятся на субъекты, восходящие к колониальным про­винциям, а не этническим ареалам. К федерациям этого типа относятся США, Ар­гентина, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Австралия. Также к их числу можно отне­сти Германию и Австрию, Малайзию и ОАЭ, Микронезию, Коморские острова, Сент-Киттс и Невис.

В то же время говорить о чисто территориальной федерации можно только в мононациональных государствах, таких, как Германия или Австрия. Серьезные эле­менты этнокультурных различий между регионами есть в США (афроамериканское, латинское и пр. население). В Мексике есть штаты с преобладанием индей­цев. Этнические различия между регионами прослеживаются в Малайзии (китай­цы, народы Калимантана и др.).

В этой связи целесообразно разделить территориальные федерации на моно­этнические, где этнический принцип невозможен в принципе, и полиэтнические, где он возможен, но практически не используется.

Смешанный тип федерации связан с теми федерациями, где различные эт­нические группы могут иметь от одного до множества субъектов федерации. Яркий пример — Канада, где есть франкоязычный Квебек, эскимосский Нунавут и боль­шая группа англоязычных провинций. Аналогично в Швейцарии есть большинство из германоязычных кантонов, большая группа франкоязычных кантонов, один италоязычный кантон и ряд смешанных франко-германских кантонов. К разряду сме­шанных федераций могут быть причислены Ирак и Судан — федерации, находя­щиеся в процессе становления.

Существует точка зрения, в соответствии с которой территориальные феде­рации представляются более устойчивыми образования по сравнению с этнически­ми. Действительно, в мире, где принципы национальногосударственного строи­тельства определили политическую карту, создание

субъекта федерации, являющего­ся одновременно этническим ареалом, таит в себе риск сепаратизма. Этнонациональный принцип государственного строительства создает территориальный формат для возможного распада страны. Известны примеры социалистических федераций, построенных с активным использованием национального принципа и впоследст­вии распавшихся, когда наднациональная социалистическая идея утратила под­держку населения. Однако в то же время недоучет этнонационального принципа в условиях полиэтнического государства может вызвать острую политическую борьбу вплоть до межнациональных войн и терроризма. Важно еще раз подчеркнуть, что политические границы не могут быть бессмысленными, они должны совпадать с геоструктурами региональной идентичности, а этнические ареалы являются наи­более развитыми и консолидированными структурами. Другое дело, что государство должно, исходя из общенациональных интересов, обеспечивать центростремитель­ные тенденции, подавляя и "замораживая" сепаратизм.

Поэтому в полиэтнических государствах речь идет о таком формировании политической карты, которое снижало бы риски сепаратизма, позволяя при этом учитывать потребности этнических ареалов. Редко где используется принцип "один этнос — один субъект федерации". Редки и ситуации, когда в рамках региона одна этническая группа составляет абсолютное большинство и при этом целиком сосре­доточена в этом субъекте федерации. Как результат, минимизируется число ситуа­ций, когда этнический ареал можно легко и безболезненно "вырезать" из террито­рии страны и превратить в независимое государство.

В-третьих, федерации можно классифицировать по степени дробности их политико-административной структуры.

Двухсубъектные федерации являются наименее устойчивыми, поскольку ка­ждый из субъектов по своему формату оказывается близок к формату независимого государства. Нередко сепаратизм усиливается в меньшем по размерам субъекте, ко­торый считает, что в случае обретения независимости сможет активнее развиваться. В настоящее время такими федерациями являются Сент-Киттс и Невис, Танзания, Босния и Герцеговина. Чехословакия, Сербия и Черногория не смогли долго существовать в таком формате и распались, а Камерун и Эфиопия перешли в свое время от двухсубъектности к унитаризму[7].

Небольшое число субъектов федерации также не характерно для современных федераций. Среди примеров — Бельгия и Коморские острова (по три субъекта), Пакистан и Микронезия (по четыре).

Большинство федераций относится к числу полисубъектных. Здесь риски распада ниже, поскольку субъекты федерации обычно невелики и прочнее связаны друг с другом. Менее 10 субъектов федерации насчитывается в Австралии, Австрии, ОАЭ и Эфиопии, в Канаде их 11 (плюс две территории), в Малайзии — 13, в Герма­нии — 16. Латиноамериканские федерации являются достаточно дробными: 22 штата в Венесуэле, 23 провинции в Аргентине, 26 штатов в Бразилии и 31 штат в Мексике. В составе Швейцарии — 23 кантона, в

Судане — 26 штатов, в Индии — 28, в Ниге­рии — 36. Наибольшее число субъектов федерации (кроме России) насчитывается в США — 50 штатов. Современные федерации можно группировать также по ряду других диффе­ренцирующих признаков. Различают федерации симметричные и асимметричные. Симмет­ричная федерация означает однородность и равноправие составляю­щих федерацию субъектов, обычно симметричные федерации воз­никают «снизу», на основе союза государств.

Асимметрия может приобретать в федерациях различные формы: наряду с субъектами федерации могут присутствовать другие территориальные образова­ния (примеры: провинции и территории в Канаде, штаты и ассоции­рованное государство — Пуэрто-Рико — в США) или же федерация включает только субъекты, однако они имеют разные статусы и пользуются разными правами (например, Российская Федерация). В некоторых федерациях имеются федеральные владения, как прави­ло, это небольшие прибрежные территории или острова без стабиль­ного населения. Иногда в федерациях элементами особого статуса пользуются резервации для коренного населения (они находятся в составе штатов, но их положение регулируется федеральным законо­дательством). Такие резервации есть в США, Австралии.

Каждая симметричная и асимметричная федерация имеет свои достоинства и недостатки. В принципе можно говорить о том, что симметричная федерация более стабильна, в ней отсутствует борь­ба за выравнивание статусов субъектов. Однако асимметрия может как раз представлять собой адекватный ответ на объективно суще­ствующие различия между субъектами, она опирается на социаль­но-экономические, исторические, культурные, этнические и иные различия между территориями государства. В случае серьезных различий искусственное выравнивание может принести только вред, способствовать территориальной дезинтеграции государства. К тому же само разграничение симметричных/асимметричных федераций является достаточно спорным, идеально симметрич­ных федераций нет, поскольку даже конституционно симметрич­ная федерация имеет ту или иную «скрытую асимметрию». Наибо­лее часто она проявляется в неодинаковом представительстве ре­гионов в верхней палате парламента (пример: представительство федеральных земель ФРГ в бундесрате).

Дифференцирующим признаком федерации является и подход к формированию второй (верхней) палаты парламента, которая вы­ражает специфические интересы субъектов федерации (такой па­латы нет в Танзании, Венесуэле, на Коморских островах, в ОАЭ). Выделим основные способы формирования вторых палат.

1) Депутаты избираются прямым голосованием населения соответствующих субъектов федерации. Так, в США сенаторы изби­раются прямым голосованием с 1913 г., по два сенатора от каждо­го штата (независимо от численности населения) сроком на шесть лет. В Швейцарии в совет кантонов избирается по два представи­теля от каждого кантона на четыре года. В Бразилии сенат избира­ется на 8 лет — от каждого штата и федерального округа по три се­натора и одновременно по два их заместителя.

2) Депутаты второй палаты избираются на выборах, которые проводятся в легислатурах субъектов федерации. Так, в Австрии Федеральный совет формируется парламентами земель исходя из принципа пропорционального представительства в зависимости от численности населения земли (земля с наибольшей численнос­тью населения имеет 12 мест, однако каждая земля должна иметь не менее трех представителей).

3) Депутаты второй палаты не избираются, но назначаются — правительствами субъектов федерации, федеральным правитель­ством или главой государства. Так, в Германии 68 членов бундес­рата назначаются правительствами земель исходя из численности населения земли и имеют не менее трех и не более шести предста­вителей (отметим, что, согласно разъяснению Конституционного суда, бундесрат не является палатой парламента, поскольку не из­бирается посредством прямых выборов. Бундесрат является феде­ральным законодательным органом, который действует совместно с нижней палатой германского парламента — бундестагом). В Ка­наде сенат формируется генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра: десять провинций разбиты на четыре группы, каждая из которых имеет по 24 сенатора (маленькие провинции имеют от четырех до десяти сенаторов, наиболее крупные — Онта­рио и Квебек — по 24 каждая). Территории имеют в сенате по од­ному представителю.

4) В федеративном государстве может действовать более слож­ная — смешанная — система, при которой часть членов «палаты регионов» могут избираться населением, а другая часть — изби­раться парламентами субъектов или назначаться органами госу­дарственной власти. Так, сложная система действует в Королевст­ве Бельгии: 40 членов сената избираются населением регионов на основе пропорционального представительства (25 — от Фландрии и фламандского населения Большого Брюсселя, 15 — от Валлонии и франкоязычного населения Большого Брюсселя), 21 избирается коммунальными советами, 10 кооптируются избранными сенато­рами (шесть от Фландрии и четыре от Валлонии). Помимо этого, в состав сената входят сенаторы по праву — дети или родственники королевской семьи). В Индии большая часть Совета штатов изби­рается законодательными собраниями штатов и союзных террито­рий, а 12 членов Совета назначаются президентом из лиц, имею­щих особые заслуги. Интересно, что представительство в Совете штатов не пропорционально населению штатов — штаты имеют в Совете от 1 до 34 представителей.

Различными способами реализуется в федеративных государст­вах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов, в це­лом эти способы могут быть сведены к пяти основным вариантам.

1)Конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъек­тов (примеры: Танзания, бывшие Югославия и Чехословакия). Такой подход к размежеванию компетенций чреват бесконтроль­ным расширением компетенций федерации, поскольку исключи­тельная компетенция субъектов федерации не определена.

2)Конституция устанавливает исключительную компетенцию субъектов федерации (это обычно вопросы культуры, образования и т.д.), сферу, в которую

федерация не может вмешиваться. Это редкий способ размежевания компетенций, в настоящее время он не используется.

3)Конституция устанавливает две сферы компетенций — феде­рации и ее субъектов (примеры: Швейцария, Канада, Аргентина и др.). Конституция может давать перечень компетенций, однако иногда четко перечислены только компетенции федерации, а ком­петенции субъектов охарактеризованы в «негативном плане» — сказано, какие меры федерация не вправе применять по отноше­нию к субъектам. Так формулирует соответствующие положения Конституция США.

4)В Конституции могут быть указаны три сферы компетен­ции: федерации, субъектов федерации и сфера совместной (сов­падающей, конкурирующей) компетенции. Так, среди конститу­ций федеративных государств наиболее подробный перечень содержится в Конституции Индии 1950 г., где названо 97 вопро­сов, относящихся к ведению федерации, 47 вопросов совпадаю­щей компетенции и 66 вопросов ведения штатов. В Германии в Основном законе, помимо сфер исключительной компетенции федерации и федеральных земель, перечислены сферы конкури­рующей компетенции. Это означает, что федеральная земля пра­вомочна принимать законы в этой сфере лишь до тех пор, пока эта сфера не «покрыта» законами федерации, после чего все при­нятые ранее на земельном уровне законы в этой сфере автомати­чески упраздняются.

5)Конституция дает перечень только двух сфер компетенций: федеральной и совместной (примеры: Пакистан, Нигерия).

Федерализм не является «самоподдерживающимся» поряд­ком — для сохранения и развития он нуждается в рамочных усло­виях. Крайне важным фактором, определяющим стабильность фе­деративного устройства, является прочная партийная система. В стабильных федерациях действуют т.н. «интегрированные пар­тии», в рамках которых политики одного уровня состоят в посто­янных институциональных отношениях с политиками других уровней. Так, в США особенности истории становления и разви­тия политической системы способствовали становлению интегри­рованных партий, растущих снизу. При этом особую роль здесь сыграло самое широкое использование выборов при замещении должностей. Однако добиться подобного смогли не только амери­канцы. В Германии после окончания войны политические партии восстанавливались или создавались снизу, и лишь затем формиро­вались общефедеральные организации, тем самым местные орга­низации заполняли политический вакуум, существующий на фе­деральном уровне. В настоящее время списки партий формируют­ся не на федеральном, но на земельном уровне.