Задания для самостоятельной работы

 

1. Законспектируйте статьи Закона РФ «Об образовании», раскрываю­щие федеральные представления об образовательных системах в Россий­ской Федерации и управлении ими.

2.  Внимательно рассмотрите рис. 1 и охарактеризуйте каждый из пред­ставленных компонентов среды как социального окружения школы. Рас­кройте роль каждого из компонентов окружения и характер взаимодей­ствия с ними школы.

 

ГЛАВА  2

УПРАВЛЕНИЕ КАК ФЕНОМЕН СОЗДАНИЯ,

ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ

 

2.1. Становление и развитие научных основ управления

 

Создателями научного управления считаются Ф.Тейлор и его последователи — Г. Гантт, Ф. и Л. Гилбреты, С. Томпсон и др. Они показали на практике, что управление, осуществляющееся на научных принципах, позволяет получать значительно более высо­кие результаты, чем управление, основанное на здравом смысле и опыте.

Ф.Тейлор — создатель первой теории «научного управления», разработанной в начале XX в., критиковал современную ему прак­тику управления и утверждал, что для повышения эффектив­ности управление должно осуществляться на основе определенных законов, правил и принципов [65]. Он полагал, что одни и те же принципы могут быть с равным успехом приложены не только к предприятиям, но и к различным видам социальной деятельно­сти.

К основным задачам управления Ф.Тейлор относил: равно­мерное разделение работы между исполнителями в соответствии с их способностями; четкое определение заданий, даваемых ра­ботникам; определение рациональных технологий работы и обу­чение им подчиненных при условии, что каждый будет исполь­зовать их и работать в полную силу; материальное поощрение за выполнение заданий и одновременная организация системы штрафов за непродуктивную работу, справедливое ее примене­ние. Работник не должен думать о том, как «делать» работу, ка­кие инструменты для этого необходимы, какие методы нужно использовать, чтобы добиться хороших результатов. Все это дол­жно четко определяться администрацией, которая поощряет или наказывает исполнителей в зависимости от результатов. Личное суждение работника, по мнению Ф.Тейлора, следует заменить научной организацией труда, предполагающей выработку мно­гочисленных правил, законов и формул. Задача работников — только исполнять. Поэтому важнейшими элементами в механиз­ме научно обоснованного управления Ф.Тейлор считал задания, премии и штрафы.

В основе теории Ф. Тейлора лежит механическая модель орга­низации, т.е. представление об идеальной организации, работаю­щей по принципу отлаженного часового механизма. В такой орга­низации влияние индивидуальных особенностей работников и их интересов на конечные результаты сведено к нулю. Недостатком этой теории является ее ориентация лишь на создание стабильно функционирующей организации, в ней ничего не говорится об управлении развитием предприятия. Ф.Тейлор акцентирует вни­мание на обеспечении продуктивной работы каждого исполните­ля, но если общие цели деятельности поставлены неправильно, то, какой бы производительной ни была работа исполнителей, организация в целом окажется неэффективной [73].

Первой целостной теорией управления, получившей в даль­нейшем название классической, считается теория современника Ф.Тейлора, французского исследователя А.Файоля. Она представ­лена в его работе «Общее и промышленное администрирование», опубликованной в 1916 г. Многие ее идеи, развитые последовате­лями А.Файоля, прежде всего Л.Гьюликом и Л.Урвиком, не по­теряли своего значения и сегодня.

В отличие от Ф.Тейлора А.Файоль исследовал собственно уп­равленческую деятельность и способы рациональной организа­ции систем управления. С его точки зрения, управлять — значит предвидеть (т.е. учитывать будущее и вырабатывать программу действий), организовывать (т.е. строить материальный и соци­альный организм предприятия), распоряжаться (т.е. заставлять персонал работать надлежащим образом), координировать (т.е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и усилия) и контролировать (т.е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям) [75].

Так же, как и Ф.Тейлор, А.Файоль полагал, что существуют общие принципы управления, следование которым необходимо для обеспечения эффективности управления. Хотя А.Файоль счи­тал эти принципы основными, по его мнению, число принципов управления неограниченно. В управлении нет ничего постоянного и абсолютного. Один и тот же принцип в схожих условиях почти никогда не применяется: надо учитывать различные меняющиеся обстоятельства, индивидуальные особенности людей, то, что в настоящее время называют «текучестью кадров», и многие другие факторы. То есть принципы должны быть гибкими и надо уметь ими оперировать.

А.Файоль считал, что функции управления выполняются на разных уровнях организации, в том числе и на уровне рядовых исполнителей. Большое внимание он уделял координации целей и действий. Он сравнивал организацию с человеческим организ­мом: управление, ставя цели, выполняет функции мозга и так же, как мозг руководит деятельностью остальных органов, ко­ординирует деятельность рядовых исполнителей.

Главный вклад А. Файоля в теорию управления состоит в том, что он впервые рассмотрел управление как универсальный про­цесс и выделил его составляющие. Также он первым перестал рас­сматривать управление исключительно как функцию высшего ру­ководства. Исследователь показал важнейшее значение формаль­ной структуры организации, т.е. способа группировки работ и рас­пределения полномочий и ответственности, для ее эффективно­сти и предложил принципы построения такой структуры. Так же, как и Ф.Тейлор, А.Файоль не рассматривал вопросы управления развитием организации. В основе его теории лежит предельно уп­рощенная модель человека.

Э. Мэйо, основоположник поведенческого подхода к управлению, разработал теорию управления, получившую название теория че­ловеческих отношении. Если в центре классической теории управ­ления находится формальная структура, то в центре теории челове­ческих отношений — неформальная структура. Ближайший сорат­ник Э. Мэйо Ф. Ротлисбергер определил неформальную структуру как совокупность норм, неофициальных правил, ценностей, убеж­дений, а также сети различных внутренних связей в группе и меж­ду группами, центров влияния и коммуникаций. Они не могут быть регламентированы в рамках формальной структуры, но существен­но определяют поведение людей в организации [18J.

Согласно теории человеческих отношений деятельность адми­нистрации должна быть ориентирована прежде всего на интересы людей, которые не сводятся только к материальным. Мотивы по­ведения человека более разнообразны, и руководители должны понимать их, чтобы создавать условия для их удовлетворения. Страх же перед наказанием — плохой мотиватор.

Теория человеческих отношений, сосредоточив внимание на неформальной структуре малых групп, показала их важность. Тем не менее она такая же односторонняя, как и классическая теория управления.

Осознание ограниченности возможностей теории человеческих отношений в объяснении факторов, определяющих поведение людей в организации, инициировало более углубленное их изуче­ние. Важное отличие исходных посылок этих исследований состо­яло в признании того, что организационное поведение людей за­висит не только от характера неформальной структуры, но и от формальной структуры и психологических особенностей самого человека.

Наиболее яркие представители поведенческого подхода — К. Ард-жирис, Ф. Герцберг, Р.Лайкерт, Д. МакГрегор, Р. Блейк, Я. Му­тон, Ф. Фидлер. Эти и другие ученые в 60-е и последующие годы XX в. осуществили исследования различных факторов эффективности организаций: мотивационных механизмов поведения человека, связи удовлетворенности потребностей и производительности труда, эф­фективности стилей руководства, влияния организационных струк­тур и характера коммуникации на организационное поведение и др. Результаты этих исследований значительно обогатили науку управ­ления. На их основе представителями поведенческого подхода были разработаны рекомендации для руководителей, получившие ши­рокое распространение в практике управления. Были также созда­ны специальные программы тренинга руководителей, имеющие целью модифицировать стиль их деятельности.

Идеи поведенческого подхода к управлению получили наиболь­шее распространение в 60-е гг. XX в., многие из них не потеряли своего значения и в наше время. Этот подход продолжает активно развиваться и сегодня [73].

Системный подход к управлению возник в начале 60-х гг. XX в., с одной стороны., под влиянием получившего в то время широкое распространение в науке системного движения, а с другой — стремления соединить достоинства рационалистического и пове­денческого подходов и преодолеть их ограниченность. Роль сис­темного подхода к управлению мы рассмотрели в главе 1.

Сторонники ситуационного подхода, разработанного примерно в то же время, что и системный подход, видят свою задачу в том, чтобы определить, какие модели управления и в каких условиях внешней среды оказываются наиболее эффективными, и на ос­новании этого предложить руководителям типовые решения от­носительно способа построения систем управления для конкрет­ных условий.

Основоположниками ситуационной теории в ее современном понимании считаются американские ученые П.Лоуренс и Дж.Лорш, которые разработали характеристики, описывающие ситуацию и организационную структуру, и провели исследования с целью выявления зависимости между этими характеристиками для эффективно работающих организаций. Основной вывод ис­следований — особенности внешней среды являются главными факторами, определяющими эффективность организационной дифференциации и интеграции. П.Лоуренс и Дж.Лорш предло­жили также типизацию форм организации, планирования и ко­ординации в зависимости от типов технологических связей.

Согласно другой, очень популярной в 80-х гг. XX в., теории управления, разработанной Т. Питерсом и Р. Уотерменом и изве­стной как теория «7—С», выделяется семь взаимосвязанных ком­понентов организации, изменения которых должны быть согла­сованы, чтобы обеспечить эффективность организации [45]. К этим компонентам относятся: стратегия, структура, система, персонал, квалификация, принятые ценности и стиль руководства. Согласно теории «7—С», только те организации, в которых удается в различных условиях обеспечить гармонию данных компонентов, мо­гут эффективно функционировать и развиваться.

Ситуационный подход не противоречит системному подходу, скорее они дополняют друг друга. Наибольшее влияние идеи это­го подхода оказали на методы построения организационных струк­тур управления.

Процессный подход к управлению, который называют также функ­циональным, развивает идеи классической теории управления, обогащает их идеями поведенческого, системного и ситуацион­ного подходов.

Управление с позиций процессного подхода рассматривается как целостный процесс реализации управленческих функций. В различных работах выделяются разные перечни функций уп­равления: планирование, организация, мотивация, руководство, координация, коммуникация, контроль, принятие решений, ана­лиз, оценка, подбор кадров и др. Чаще всего основными счита­ются функции планирования, организации, руководства и кон­троля.

Система управления, согласно процессному подходу, представ­ляет собой иерархическую структуру взаимосвязанных процессов реализации функций управления. Чтобы процесс управления был эффективным, строение системы управления (состав органов, рас­пределение полномочий и ответственности, способы координации связей, коммуникационные сети) и методы управления должны соответствовать как внутренним, так и внешним условиям деятель­ности организации. Процессный подход задает принципы опреде­ления состава управленческих функций, выбора методов их реали­зации и построения структуры управляющей системы.

Таким образом, в отличие от системного подхода (в относи­тельно узком понимании), согласно которому в основе построе­ния управляющей системы лежит обобщенная модель процесса выработки решений, процессный подход предполагает, что при реализации каждой управленческой функции принимаются раз­нообразные решения, но их выработка осуществляется по разным схемам. Так, например, процесс планирования, в ходе которого принимаются решения о целях и средствах их достижения, и про­цесс организации, определяющий состав структурных подразде­лений, обязанности и права между ними, требуют решения со­держательно различных задач и управленческих действий.

Идеи ситуационного управления находят отражение в процесс­ном подходе. Это проявляется в признании того, что не существу­ет единого, самого лучшего состава управленческих функций для разных систем управления, как и какого-либо лучшего способа реализации функций каждого типа.

Сторонники процессного подхода признают в равной степени важными для эффективности управляющей системы как формальную, так и неформальную структуру организации. Поэтому при проведении исследований и разработке моделей управляющих систем они широко используют модели и методы, разработанные в рамках поведенческого подхода [73].

Постановка проблем управления школой в дореволюционной России связывалась с появлением школы как социального инсти­тута. Нужно было подобрать кадры учителей, оплатить их труд, проконтролировать качество знаний учащихся, определить содер­жание обучения, поддержать дисциплину и т.д. Первоначально все эти вопросы решались на чисто эмпирической основе без сколь­ко-нибудь серьезных попыток их теоретического осмысления. Од­нако по мере увеличения числа учебных заведений и роста кон­тингента обучающихся возникла необходимость в обобщении на­копленного опыта управленческой деятельности и его системати­зации.

Ряд вопросов управления школой нашли свое отражение в трудах выдающегося российского педагога К. Д. Ушинского. В статье «Три элемента школы» он выделяет основные компоненты деятельности школы: административный, учебный и воспитательный. К. Д. Ушинский считал, что руководитель школы одновременно должен быть и администратором, и педагогом, а его деятельность — включать определение содержания преподавания, выбор методов обучения, проведение экзаменов, учительских конференций, выбор учеб­ников и использование наиболее эффективных методов. Особое значение К.Д. Ушинский придавал личности руководителя учеб­ного заведения, его человеческим качествам, профессионально­му уровню.

Проблемы внутри школьного управления получили дальнейшее развитие в трудах Н.Ф. Бунакова, А. Н.Корфа, Н.И.Пирогова и других известных педагогов XIX в.

Большой вклад в постановку ряда актуальных проблем управ­ления школой внес выдающийся педагог и хирург Н. И. Пирогов. Будучи попечителем Киевского и Одесского учебных округов, он занимался управлением образованием на различных уровнях. В от­ношении внутришкольного управления Н. И. Пирогов сформули­ровал требования, которые должны предъявляться к руководите­лю учебного заведения. При этом на первый план он выдвинул требования профессионализма, педагогической компетентности, умения считаться с мнениями учителей, а не навязывать им в приказном порядке свои взгляды, свою точку зрения [44]. Важ­нейшим органом коллегиального управления школой Н. И. Пиро­гов считал педагогический совет. Его решения директор не был вправе отменить — он мог лишь обратиться с такой просьбой к вышестоящему органу управления.

Февральская революция 1917 г. породила надежды на демокра­тизацию системы образования, на ее радикальное реформирование. Но Великая Октябрьская социалистическая революция 1917 г. и последовавшая за ней кровопролитная Гражданская война созда­ли принципиально новую ситуацию. Вместо реформирования сис­темы образования актуальным стал вопрос о замене старой школы принципиально новой школой, которая по замыслу руководите­лей большевистской партии должна была выражать и защищать интересы пролетарского государства. Уже 18 июня 1918 г. Совнарком одобрил положение «Об организации дела народного образо­вания в Российской Социалистической Советской Республике». Более детально политика в области образования нашла свое отра­жение в «Положении о единой трудовой школе» и «Основных прин­ципах единой трудовой школы» («Декларация»).

В первые годы советской власти в сфере управления учебными заведениями были предприняты попытки демократизации. Уста­навливалась выборность руководителей школ, создавались школь­ные советы, которые наделялись широкими полномочиями. Сле­дует, однако, отметить, что создаваемая система управления шко­лами носила выраженный классовый характер, ее главной зада­чей являлось проведение в жизнь политики правящей партии, полный идеологический контроль над системой образования. Ко­ренным образом был обновлен корпус руководителей образова­тельных учреждений. К руководству школами пришли «красные директора», большинство из которых не имели ни педагогическо­го образования, ни опыта школьной работы. Значительная часть учителей отнеслась отрицательно к мероприятиям Народного Комиссариата просвещения (Наркомпроса), многие педагоги ос­тавили преподавательскую работу. На их место зачастую прихо­дили люди, которые имели лишь начальное образование, поэто­му в 20-е гг. XX в. чрезвычайно острой стала проблема подготовки и повышения квалификации руководящих кадров системы народ­ного образования.

Если для 20-х гг. XX в. характерны творческие поиски, экспери­ментирование, стремление к освоению зарубежного опыта и дос­тижений зарубежной педагогики, то с начала 30-х гг. XX в. все более отчетливым становится курс на единообразие, унифика­цию школьной жизни. Новые постановления ЦК ВКП(б) факти­чески означали отход от «Основных принципов единой трудовой школы», от провозглашенных в «Декларации» демократических лозунгов. Усиливается административно-бюрократический стиль управления, централизация, идеологический прессинг, подавля­ются любые проявления инакомыслия. Внутришкольное управле­ние в значительной степени теряет свою самостоятельность, ру­ководитель школы постепенно превращается лишь в исполнителя требований вышестоящих органов.

Становление и усиление административно-командной систе­мы управления в 30-е гг. XX в. сделали невозможным поиски принципиально иных форм и методов управления как в сфере образо­вания, так и в других сферах. По сути, управление в бывшем СССР начиная с 30-х гг. XX в. вплоть до 90-х гг. XX в. строилось на так называемых ленинских принципах управления, тождественных принципам классической теории управления начала XX в. [73].

В начале 50-х гг. XX в. появляется ряд книг, в которых рассмат­ривается довольно широкий круг вопросов, связанных с органи­зацией деятельности школы и управлением учебно-воспитатель­ным процессом. Наиболее фундаментальной среди них является работа «Школоведение» под редакцией А. Н. Волковского и М. П. Малышева. В понятие «школоведение» авторы включали воп­росы школьной системы, управления школьным делом, инспек­тирования школ, организации всеобуча, школьного бюджета и т.д. В этой книге впервые в отечественной педагогической литературе употребляется термин «управление школой».

В 50-е гг. XX в. также была предпринята попытка определить функции руководителя школы. Е. И. Перовский выделяет три ос­новные функции, к которым относятся: организация учебно-вос­питательной работы; педагогический и методический инструктаж работников школы; контроль за работой учителей и других со­трудников [43]. Реализация этих функций, по мнению исследова­теля, и составляет суть управления школой.

Следует отметить, что в рассматриваемый период все попытки демократизации управления школой оказались неудачными и не дали ощутимых результатов, — административно-бюрократиче­ская система управления не только сохранила, но и укрепила свои позиции. Создание в 1967 г. Министерства просвещения СССР означало дальнейшее развитие централизаторских тенденций, унификацию образовательной системы.

Однако никакой, даже самый жесткий, контроль не мог пол­ностью подавить инициативу лучших руководителей школ. Нагляд­ным примером этого является опыт Павлышской школы. В. А.Су-хомлинский в своей книге «Разговор с молодым директором шко­лы» отстаивал необходимость демократизации внутришкольного управления, уважения личности учителей и учащихся, подчерки­вал необходимость профессиональной компетентности руководи­теля.

Дальнейшая активизация исследований по проблемам управле­ния школой отмечается в СССР во второй половине 70 —80-е гг. XX в. Это в значительной мере было связано с распространением идей теории социального управления и их проникновением в сферу образования. На смену бытовавшему в течение многих десятиле­тий термину «внутришкольное руководство» приходит термин «внутришкольное управление». Обретает права гражданства поня­тие «функции управления». Среди наиболее интересных исследо­ваний этого периода следует отметить книгу М. И. Кондакова «Теоретические основы школоведения», а также ряд работ Е.С. Берез­няка, Ю.В.Васильева, Ю.А. Конаржевского, Э. Г. Костяшкина и Т. И. Шамовой.

Значительный вклад в переосмысление подходов к управле­нию школой внесли работы коллектива авторов. В опубликован­ной ими в 1991 г. коллективной монографии (при участии Ю.А. Ко­наржевского) «Внутришкольное управление: вопросы теории и практики» не только подчеркивается необходимость системного подхода к управлению школой, демократизации и гуманизации управления, но и предлагаются методы реализации этих ключе­вых идей. Уже в этой работе заметны значительный отход от тра­диционного школоведения и влияние идей общей теории соци­ального управления. Это влияние еще более ярко проявилось в вышедшей в 1992 г. книге под редакцией Т. И. Шамовой «Менедж­мент в управлении школой».

Характерной чертой исследований, проводившихся в 90-е гг. XX в., стало особое внимание к проблемам управления развитием школы. Именно эти проблемы были в центре внимания ученых Института управления образованием РАО (созданного в 1992 г. на базе НИИ управления экономики и развития образования). В 1993 г. было опубликовано методическое пособие В.С.Лазарева и М. М. Поташника «Как разработать программу развития школы», а в 1995 г. под их редакцией вышла книга «Управление развитием школы», подготовленная коллективом сотрудников Института уп­равления образованием.

Опираясь на достижения современной психологической науки, под руководством В.С.Лазарева были по-новому проработаны во­просы руководства педагогическим коллективом, мотивации ра­боты учителей, аттестации педагогических кадров. В соответствии с новыми реалиями В. И. Ерошин и его сотрудники разработали вопросы управления экономической деятельностью школы.

Среди публикаций, посвященных теоретическим и приклад­ным вопросам внутришкольного управления, вышедших в 90-е гг. XX в., следует также отметить работы Ю.В.Васильева, В.И.Заг-вязинского, Ю.А. Конаржевского, А.А.Орлова, М. М. Поташни­ка, П.И.Третьякова.

В 90-е гг. XX в. процесс становления внутришкольного управле­ния как самостоятельной научной дисциплины существенно ус­корился. В этот период удалось преодолеть оторванность разра­ботки проблем внутришкольного управления от достижений об­щей теории управления социальными организациями. Не отрицая специфики школы как объекта управления, авторы многих ра­бот, опубликованных в этот период, стремились применить к внут-ришкольному управлению общие закономерности современного менеджмента, рассматривать школу как сложную социальную си­стему, которая постоянно развивается и обновляется [73].

Таким образом, к середине 90-х гг. XX в. в России был сделан заметный шаг на пути комплексной разработки проблем управле­ния школой, становления внутришкольного управления как са­мостоятельно научной дисциплины.