Лекция № 1 «Введение. Место и роль проверки в современной системе надзорных средств прокурора. Основные понятия.»

Прокуратура является уникальным государственным органом, призванным обеспечить единство и укрепление законов на всей территории Российской Федерации, исполнение законов на всех уровнях публичной власти.

Один из главных в ее деятельности вопрос – эффективность организации, качественного и результативного проведения проверок исполнения законов в рамках осуществления основной – надзорной – функции прокуратуры, выражающей ее сущностное публично-правовое и социальное предназначение как элемента государственного механизма.

Понятие «прокурорская проверка».

Закон о прокуратуре прямо упоминает проверку исполнения законов в качестве полномочия прокурора лишь в главе 1 раздела 3 (абз. 2 п. 2 ст. 21 и абз. 1 п. 1 ст. 22).

В главе 2 этого раздела указано, что «при осуществлении возложенных на него функций прокурор…использует полномочия, предусмотренные ст. 22 настоящего Федерального закона» (абз. 4 п. 1 ст. 27).

Прокурорская проверка – совокупность проводимых прокурорами с учетом предусмотренной компетенцией в отношении поднадзорных им органов и должностных лиц мероприятий, имеющих целью оценку деятельности этих органов и лиц на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации.

Проверка исполнения законов – это основное правовое средство выявления:

1.Нарушений закона,

2. Обстоятельств, им способствующих,

3. Лиц, виновных в их совершении,

а ее результатом является вывод о нарушении закона либо о том, что деятельность поднадзорных органов отвечает законодательно установленным требованиям.

Единство юридической сущности «прокурорской проверки» независимо от:

1. отрасли прокурорской деятельности:

• надзор за исполнением законов,

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие,

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

2. направления прокурорской деятельности (например, взаимодействие со СМИ, взаимодействие с общественностью и правовому просвещению).

Основные требования к организации прокурорской проверки:

1. ЗАКОННОСТЬ проведения проверки.

Любая проверка должна проводиться на основании и во исполнение закона (например, прокурор не проводит проверку межличностных отношений).

2. ОБОСНОВАННОСТЬ проведения проверки.

В соответствии с п. 2 ст. 21 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором мер. 

Обоснованность предполагает и недопустимость подмены собой компетенции, полномочий, функций иных государственных органов и их должностных лиц.

Обоснованность как одно из требований к организации прокурорской проверки обеспечивается тремя составляющими: повод, основания, условия.

Поводами для проведения прокурорской проверки являются:

1. обращения, заявления, жалобы граждан, должностных лиц, представителей граждан и предприятий, учреждений и организаций (письменные, устные, в том числе поступившие в ходе личного приема),

2. задание, поручение вышестоящей прокуратуры (письменные, устные), при наличии у нее соответствующего повода,

3. сообщение (информация), размещенная в СМИ,

4. материалы процессуальных проверок и уголовных дел, материалы гражданских, арбитражных и административных дел,

5. результаты аналитической работы,

6. поручения непосредственного прокурора (письменные, устные).

Однако, отсутствие повода для прокурорской проверки не является основанием для «пассивного ожидания» такого повода. Жизнь – разнообразна и «повод» для прокурорской проверки всегда есть (например, ситуация с изменением температурного режима может явиться основанием для прокурорской проверки предприятий ЖКХ и обслуживающих предприятий в части организации работы по уборке снега и наледи с крыш жилых домов и административных зданий, поскольку сходы снега с крыш нередко приводят к причинению вреда жизни и здоровью граждан, а также к причинению материального ущерба).

Основания:

1. сведения о фактах нарушения закона,

2. сведения о возможном допущении нарушения закона, что обусловлено обязанностью и полномочиями прокурора по предупреждению правонарушений путем принятия превентивной меры прокурорского реагирования – объявлением предостережения в порядке ст. 25-1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Условия:

1. территориальность (проверка может быть проведена только на поднадзорной территории),

2.подведомственность (проверка может быть проведена только в отношении поднадзорного органа).

3. ПОЛНОТА проведения проверки.

 Любая проверка предполагает необходимость сбора всего объема материальных и документарных носителей информации о фактических действиях субъектов, реализацию всего комплекса правовых средств по выявлению нарушений закона, необходимых в конкретной ситуации и имеющих значение для установления состояния законности в исследуемой сфере.

Например, проверка по заявлению о незаконном увольнении работника по инициативе работодателя включает в себя: 

1). проверку не только самого основания увольнения\факта совершения дисциплинарного проступка, явившегося основанием для увольнения, но и проверку соблюдения процедуры увольнения.

2). проверку доводов не только заявителя, но и доводов работодателя.

4. ОБЪЕКТИВНОСТЬ проведения проверки.

• независимость и беспристрастность (например, независимость и беспристрастность невозможны, если бывший начальник следственного отдела поднадзорного отдела органа МВД переходит на работу в прокуратуру, надзирающую за указанным органом, и по распределению обязанностей именно он осуществляет непосредственный надзор за соблюдением законов в деятельности следственного отдела),

• исключение возможности конфликта интересов либо его предпосылок (например, если сотрудник прокуратуры состоит в дружеских отношениях с работником предприятия либо является его родственником, то ему необходимо принять меры для исключения возможности возникновения конфликта интересов путем доклада (рапорта) прокурору для решения вопроса о поручении проведения прокурорской проверки другому сотруднику прокуратуры).

5. ОПЕРАТИВНОСТЬ проведения проверки предполагает:

• проведениепроверки в установленные законом сроки, которые предусмотрены, например:

- Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 07.03.2017 № 27-ФЗ,

- Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом ГП РФ от 30.01.2013 № 45,

- Приказом ГП РФ от 01.11.2011 № 373 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора»,

- ст. 124 УПК РФ,

• актуальность прокурорской проверки.

Например, проверка нарушения жилищных прав граждан в связи с протеканием крыши в период выпадения осадков в виде дождя по обращению, поступившему в декабре месяце, не будет актуальной, обеспечивающей объективные результаты.

6. ГЛАСНОСТЬ проведения проверки.

Правоохранительная деятельность прокуроров должна осуществляться в условиях гласности, что укрепляет авторитет прокуратуры, повышает степень доверия к ней, позволяет предметно показать общественную значимость прокуратуры, служит эффективным механизмом обратной связи.

Гласность как требование к прокурорской проверке может быть реализована путем:

- сообщения в СМИ о результатах прокурорских проверок исполнения законов, принимаемых прокуратурой мерах по обеспечению законности,

- сочетания проверочных действий с мероприятиями по правовому просвещению населения (в том числе понуждая к такой работе и иные компетентные структуры), так как повышение правовой осведомленности, правовой грамотности, доверия граждан прокуратуре является важной дополнительной гарантией улучшения состояния законности, предупреждения рецидива правонарушений.

Например, 

- выступление в коллективе или перед руководителями о результатах проверки:

• на предприятии в ходе проверки исполнения закона о своевременной и в полном объеме выплате заработной платы.

• в поднадзорном подразделении органов МВД города по результатам проверки соблюдения сотрудниками полиции антикоррупционного законодательства, с разъяснением обязанности предоставления полных и достоверных сведений о доходах – с целью недопущения подобных нарушений при следующей декларационной компании.

- совмещение проверок с приемом граждан:

• при проверках КАЗ, ИВС, Спецприемников, Центров временного содержания иностранных граждан.

• в начале отопительного сезона положительный результата дают приемы граждан в управляющих компаниях, где проводятся проверки соблюдения закона при подготовке жилищного фонда к отопительному сезону.

Но гласность должна быть в той мере, чтобы действия и решения прокурора не противоречили законодательству Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Запреты:

- персональные данные и фото- и видеоизображения несовершеннолетних (исключение: согласие родителей и иных законных представителей, но «со взвешенным прокурорским подходом»),

- преступления против половой свободы и половой неприкосновенности,

- информация о нарушениях в сфере оборонно-промышленного комплекса,

- об экстремистской и террористической деятельности (либо очень «дозированно», чтобы не подогревать интерес).

СУБЪЕКТ ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ -  прокурор как носитель надзорных функций прокуратуры, действующий в пределах своей компетенции.

НАДЗОРНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ – территориальная и специализированная, различных уровней:

1. Генеральная прокуратура РФ.

2. Прокуратуры субъектов и приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры.

3. Прокуратуры городов и районов, других территориальных, военных и специализированных прокуратур.

ОБЪЕКТ НАДЗОРА–строго определенная совокупность органов, организаций и должностных лиц, которые могут быть подвергнуты прокурорской проверке.

За рамками прокурорского надзора находится деятельность ряда государственных органов и институтов власти:

1. Президент Российской Федерации,

2. Администрация Президента Российской Федерации и ее подразделения в федеральных округах,

3. Совет Безопасности Российской Федерации

4. Федеральное Собрание Российской Федерации,

5. Правительство Российской Федерации,

6. Конституционный Суд Российской Федерации,

7. Верховный Суд Российской Федерации,

8. Судебный Департамент при Верховном Суде Российской Федерации,

9. Система федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, мировые судьи,

10. Счетная палата Российской Федерации.

11. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (региональные исключением не являются).

ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКИХ ПРОВЕРОК– определяются в каждой конкретной сфере с учетом как законодательных актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуратуру, так и поднадзорных конкретному прокурору объектов в рамках территориальной или предметной юрисдикции, а также допускаемого законом характера реализации прокурорами полномочий по выявлению нарушений законов, их причин и способствующих им условий, полномочий по устранению и предупреждению таких нарушений.