!Учебный год 2023 / Уманская, Малеванова - Госслужба
.pdfсоответствующего Конституции РФ правового акта принявшим его органом не требуется, так как этот акт считается отмененным, т.е. недействительным. Б.А. Страшун указывает на то, что признание тех или иных актов либо отдельных их положений конституционными или неконституционными имеет выраженное нормативное значение и по форме может рассматриваться как правовая норма (норма особого характера, квазинорма) <1>. Нормативный характер решений Конституционного Суда РФ подтверждается не только научными выводами, представленными в литературе, но и судебной практикой <2>. Наличие нормативного характера у решений Конституционного Суда РФ позволяет включить этот Суд в общую систему правового регулирования.
--------------------------------
<1> См.: Федеральное конституционное право России. Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 г.: Учеб. пособие / Сост. Б.А. Страшун. М., 1996. С. 159.
<2> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея".
Таким образом, наряду с деятельностью органов исполнительной и законодательной власти работа органов судебной власти также направлена на упорядочение и поддержание функционирования системы общественных отношений, которое реализуется благодаря целенаправленному управленческому воздействию, оформленному в виде управленческих решений.
Кроме того, государственное управление осуществляется государственными органами, не относящимися ни к одной ветви власти, например органами прокуратуры, Счетной палатой, Центральным банком РФ, избирательными комиссиями и др.
Сущность государственного управления определяется прежде всего кругом субъектов, осуществляющих управление, и содержанием управляющего воздействия. Определение видов управляющего воздействия зависит от конкретных субъектов управления.
В настоящей работе в качестве основных субъектов государственного управления предметом исследования явились система органов исполнительной власти, должностные лица государственных органов и система государственных служащих РФ, а в качестве форм реализации государственного управления раскрываются лишь основные - нормативные и ненормативные правовые акты. Авторами намеренно не исследуются все виды субъектов государственного управления, которые выделяются в рамках широкого подхода. Это позволило сконцентрироваться на изучении приоритетных задач совершенствования системы государственного управления в современной России.
Глава 2. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§1. Понятие исполнительной власти
иоргана исполнительной власти
Исполнительная власть традиционно рассматривается как одна из трех ветвей государственной власти, в функциональном и организационном смысле самостоятельная и независимая в своих отношениях с другими ветвями власти.
В научной литературе сложилось несколько подходов к рассмотрению исполнительной власти.
Многие авторы характеризуют исполнительную власть как вторичную подзаконную ветвь государственной власти, имеющую универсальный предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С.
382.
Другой подход к понятию исполнительной власти заключается в рассмотрении ее через субъектный состав. Например, И.Л. Бачило определяла исполнительную власть как ветвь государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера <1>.
--------------------------------
<1> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И.Л.
Бачило. М., 1998. С. 31.
Другие авторы рассматривают понятие и содержание исполнительной власти во взаимосвязи с ее основными функциями. Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.
К.С. Бельский выделяет два уровня функций исполнительной власти <1>. Первый уровень составляют функция охраны общественного порядка, регулятивно-управленческая функция, функция обеспечения прав и свобод граждан. Ко второму уровню относятся "вспомогательные" функции: нормотворческая, оперативно-исполнительная и юрисдикционная.
--------------------------------
<1> См.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3.
С. 14 - 21.
Одним из важнейших признаков исполнительной власти является ее масштабность. В предметы ведения исполнительной власти входят практически все сферы общественной жизни: социальное обеспечение, экономика, образование, наука, культура, здравоохранение, обеспечение безопасности и общественного порядка, организация обороны и внешней политики.
Эти обстоятельства порождают другой характерный признак: исполнительная власть реализуется непрерывно.
Третий признак характеризует исполнительную власть как самостоятельную, обособленную и обеспеченную ресурсами власть. Масштабы и характер ее деятельности обусловливают необходимость соответствующего ресурсного обеспечения. Для эффективного функционирования исполнительной власти важно не только финансовое и материальное обеспечение, но и достаточное количество кадров, технических средств, правовых инструментов, организационных и идеологических ресурсов.
Деятельность исполнительной власти напрямую зависит от компетентности ее аппарата. Поэтому исполнительную власть отличают от законодательной и судебной ветвей власти преемственность и профессионализм государственных служащих. Деятельность исполнительной
власти осуществляется на профессиональной основе.
Исполнительная власть призвана способствовать реализации прав и законных интересов граждан, обеспечивать общественный порядок, регулировать общественные отношения в различных областях и сферах жизнедеятельности общества. В целях решения данных задач исполнительная власть осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность.
Исполнительную власть в Российской Федерации характеризует признак федерализма. В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть осуществляется на уровне как Российской Федерации, так и субъектов РФ.
Таким образом, можно дать следующее определение исполнительной власти: это самостоятельная, функционально и организационно обособленная ветвь государственной власти, выполняющая функции государственного управления и осуществляющая исполнительнораспорядительную деятельность на основе предоставленных властных полномочий в лице соответствующих государственных органов.
Орган исполнительный власти является особым видом государственных органов, обладает специфическими признаками, функциями и полномочиями.
Рассмотрим более подробно сложившиеся в науке подходы к понятию государственного органа.
В советский период из-за сращивания законодательных и исполнительных функций власти органы государственного управления определялись как "часть государственного аппарата" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлов Ю.М. Советское административное право. М., 1990.
В настоящее время взгляды на орган исполнительной власти изменились. Одни авторы рассматривают государственный орган как часть государственного механизма, другие - как коллектив граждан, третьи - как государственную организацию.
Государственный орган представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией РФ порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для решения задач и осуществления функций государственной власти Российского государства. Сходные определения даны во многих работах ученых-государствоведов и представителей науки административного права <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003. С. 46.
По мнению Ю.М. Козлова, орган исполнительной власти - это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социальнокультурной и административно-политической сферами жизни общества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 147 - 150.
Схожее определение содержится в учебнике административного права под редакцией Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной: орган исполнительной власти - часть организационно-правового механизма государства, которому в соответствии с принципом разделения властей оно поручает практическое осуществление исполнительно-распорядительной деятельности в различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни общества
<1>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 111 - 112.
Близкой позиции придерживалась И.Л. Бачило. Она рассматривала орган исполнительной власти как самостоятельную структурную единицу в системе исполнительной власти, реализующую функции государственного управления в пределах предоставленных полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. С. 31.
Другого подхода придерживается Д.Н. Бахрах. По его мнению, под органом исполнительной власти следует понимать коллектив граждан, состоящий из государственных служащих и иных работников. Д.Н. Бахрах указывает, что орган исполнительной власти обладает всеми признаками, характерными для государственного органа. Так, он представляет собой организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, выполняющий государственные функции; наделенный собственной компетенцией и выступающий в правоотношениях от своего имени; его образование, структура, цели и формы деятельности регулируются правом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России: Сб.
матер. М., 2003. С. 66.
Высказывается также точка зрения, согласно которой орган исполнительной власти является политическим учреждением, созданным для участия в осуществлении функций этой власти и наделенным с этой целью полномочиями исполнительно-распорядительного характера <1>.
--------------------------------
<1> См.: Алехин А.А., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. А.А. Алехина. 4-е изд. М., 2002. С. 96.
Отдельного внимания заслуживает позиция Ю.Н. Старилова, который считает, что "орган исполнительной власти - это государственная организация" <1>.
--------------------------------
<1> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002. С. 444.
Исходя из приведенных определений государственного органа, можно выделить следующие основные его признаки.
1. Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.
Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что:
а) порядок формирования и деятельности органа, его структура и компетенция (права и обязанности) закрепляются нормами права;
б) орган государства наделен правом издания юридических актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания;
в) установленные этими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений возможностью применения принудительной силы государства;
г) государственный орган опирается на материальное обеспечение своих предписаний благодаря возможности распоряжаться определенной частью средств из государственного бюджета.
Наличие у организации (учреждения) перечисленных выше взаимосвязанных элементов, образующих понятие государственно-властного полномочия, позволяет определить ее как государственный орган. Обладание властными полномочиями - важнейший признак государственного органа.
2.Государственному органу свойственны определенные экономическая и организационная обособленность и самостоятельность. Это обеспечивается принципом разделения властей. Ветви власти могут только контролировать деятельность друг друга, но ни в коем случае не вмешиваться
внее.
3.Каждый государственный орган сообразно своей компетенции выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства.
4.Особый статус органа исполнительной власти утверждается вышестоящим органом государственной власти. Каждый орган государственной власти занимает определенное место в системе исполнительной власти и образует иерархическую соподчиненность органов. Построение вертикальной системы органов характерно только для исполнительной власти в отличие от законодательной и судебной ветвей власти. Именно вертикаль органов исполнительной власти позволяет эффективнее решать управленческие задачи.
5.Для выполнения своих функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами. Государственное финансирование и наличие собственной материально-технической базы являются гарантиями качественного осуществления полномочий органа исполнительной власти.
6.Представление о государственном органе было бы неполным без указания на то, что его физическим воплощением являются люди, составляющие коллектив данного органа. Характерной чертой является сложная внутренняя структура аппарата органа исполнительной власти.
Таким образом, орган исполнительной власти представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией РФ порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материальнофинансовыми средствами для выполнения задач и осуществления функций государственной
власти Российского государства.
§ 2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти
Основу современной системы органов исполнительной власти в России заложила Конституция РФ, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).
Ученые обращают внимание на неполную конституционную характеристику системы исполнительной власти, что порождает проблему соотнесения понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе в целом.
Что касается характеристики системы исполнительной власти, то согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Его состав, как и порядок назначения министров, также определяется в Конституции. Статья 110 сводит по существу всю исполнительную власть к деятельности Правительства РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации // Государство и право. 1996. N 1. С. 12 - 23.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" детализирует положения Конституции РФ. В нем определяется правовой статус Правительства РФ, устанавливаются его основные полномочия, регулируются взаимоотношения с Президентом РФ и федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, в отличие от Конституции РФ Правительство РФ определяется в нем как "высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации".
К сожалению, в Конституции РФ не названы никакие иные органы исполнительной власти в Российской Федерации, кроме Правительства РФ.
Кроме того, в ней не дается достаточно полного системно-структурного определения исполнительной власти. Такая неполнота конституционного регулирования восполняется иными нормативными актами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".
Вопрос о том, какими нормативными актами должна регулироваться деятельность федеральных органов исполнительной власти, рассматривался Конституционным Судом РФ по запросу Государственной Думы от 23 апреля 1997 г. <1> По смыслу п. "г" ст. 71, п. "н" ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76, а также ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определение видов федеральных органов исполнительной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако это, по мнению Суда, не исключает возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112, 113 и 114).
--------------------------------
<1> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 апреля 1997 г. N 1360-II ГД (в ред. от 16 декабря 1998 г.) "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации".
Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации". В данном Постановлении указано, что до принятия соответствующих законодательных актов по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Другой причиной обращения Государственной Думы в Конституционный Суд РФ была неопределенность в понимании ряда конституционных положений. С одной стороны, как указано в запросе, в ст. 71 (п. "г") Конституции РФ говорится, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, в ст. 76 (п. 1) - что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы. С другой стороны, ст. 112 (ч. 1) устанавливает обязанность Председателя Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения его на должность представить Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. По мнению Государственной Думы, указанные конституционные нормы не поддаются однозначному толкованию. В связи с этим не ясно, что подразумевается под понятиями "система" и "структура" федеральных органов исполнительной власти (идентичны данные понятия или они имеют различный смысл).
Позиция Государственной Думы заключается в том, что система федеральных органов исполнительной власти должна определяться законодательным путем, а понятие ее структуры является более узким и традиционно интерпретируется как внутренняя организация федеральных органов исполнительной власти.
Давая толкование понятия "структура федеральных органов исполнительной власти", содержащегося в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд РФ учел, что эта статья относится к гл. 6 Конституции РФ, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и системно взаимосвязана с п. "д" ст. 83, устанавливающей полномочия Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства согласно ч. 1 ст. 112 предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч. 2 ст.
112).
Структура и компетенция федеральных органов исполнительной власти предопределяются задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Законе "О Правительстве Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, установление системы федеральных органов исполнительной власти, а также порядка их организации и деятельности согласно п. "г" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ осуществляется федеральным законом.
В настоящее время система и структура органов исполнительной власти устанавливаются Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти" (далее - Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314) и от 15 мая 2018 г. N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 создал правовые основания для организационнофункциональной перестройки федеральных органов исполнительной власти. В нем закреплена действующая система федеральных органов исполнительной власти, состоящая из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, которая была сформирована в результате проводимой реформы.
Необходимость реформирования системы органов исполнительной власти осознавалась ведущими политиками еще в 1996 г. И не только они, но и многие ученые отмечали громоздкость государственного аппарата, избыточность органов исполнительной власти и множество проблем в разграничении функциональных задач между ними.
Впервые идея формирования системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из трех звеньев, была озвучена в концепции административной реформы 1997 - 1998 гг. Однако политические обстоятельства и отсутствие четкой стратегии реформирования не позволили осуществить кардинальные изменения. Структура федеральных органов исполнительной власти и их кадровый состав менялись несколько раз в год, в то время как требовалась реформа всей системы исполнительной власти.
Следующий этап реорганизации государственного управления был связан с разработкой в 2000 г. концепции административной реформы.
В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" на федеральном уровне насчитывалось 58 органов исполнительной власти: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и иные федеральные органы исполнительной власти. Перечисленные органы находились в подчинении Правительства РФ, что создавало громоздкую и сложно управляемую систему.
Функциональная размытость федеральных органов исполнительной власти неизбежно приводила к сосредоточению в одних и тех же органах функций правотворчества, координации, регулирования, управления, контроля, оказания административных услуг. Такое противоестественное сочетание функций не только снижало степень эффективности деятельности, но и являлось одним из сильных коррупционных факторов. Слабым местом остаются неопределенные и подчас расплывчатые юридические характеристики функций и полномочий государственных органов, а также их взаимоотношений <1>. Функциональная размытость неизбежно влекла за собой несогласованность действий различных органов исполнительной власти, дублирование функций и пробелы в их реализации.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе закона // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1999. С. 91.
В качестве остаточного явления компетенция многих государственных органов формировалась с точки зрения отраслевого управления. Такая отраслевая (объектная) специализация зачастую порождала ситуации, когда орган исполнительной власти готовит нормативные правовые акты, организует их исполнение и контролирует проводимую на их основе работу, за которую сам же и несет ответственность.
Работа государственного аппарата в России не способствовала решению стратегических задач, совершенствованию управленческой деятельности, ее содержания, принципов и методов <1>. В связи с этим руководством страны была поставлена задача разработки концепции развития
России на длительную перспективу, проведения в стране административной реформы, создания новой системы государственного управления, усиления исполнительной вертикали власти и модернизации ее системы.
--------------------------------
<1> На это указывалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18 апреля
2002 г.
Серьезная работа по анализу и конкретизации функций (полномочий) исполнительной власти была предпринята в ходе деятельности Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов РФ и органами местного самоуправления. Основным материалом этой работы являлись тексты более чем 300 федеральных законов и положения об органах исполнительной власти РФ и субъектов Федерации. Анализ позволил выявить более 5 тыс. функций, возложенных на государственные органы как на федеральном, так и на региональном уровне. Результаты были использованы при оптимизации состава федеральных органов исполнительной власти.
Комиссия определила полномочия исходя из их классификации (регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные). Регулятивные полномочия реализуются в нормативных актах, исполнительно-распорядительные - в предписанных ими действиях (если они, в свою очередь, не сводятся к нормотворчеству, например изданию подзаконных актов), контрольные - в проверке соответствия объектов и процессов нормативным актам. Данная классификация однозначно помещает осуществление власти в контекст правотворчества и правоприменения, что адекватно природе демократического государства.
Предложенный способ формирования системы федеральных органов исполнительной власти на основе выделения специализированных функций органов был закреплен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314. Основным критерием образования федеральных органов исполнительной власти являются осуществляемые ими функции, которые подразделяются на правоустанавливающие, контрольно-надзорные и функции по оказанию государственных услуг.
Указом от 9 марта 2004 г. установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Возглавляет федеральное министерство входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности.
В установленной сфере деятельности федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Возглавляет федеральную службу руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по
надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, выполняющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Возглавляет федеральное агентство его руководитель (директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.
Руководство федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами может осуществляться Президентом РФ или Председателем Правительства РФ. Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти предусмотрены ст. 32 Закона "О Правительстве Российской Федерации". Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов.
Кроме того, Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти. Он распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти.
Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти, а также руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих иными вопросами, не относящимися к сферам обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок выполнения ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах. Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, утверждаются им.
Федеральная служба и федеральное агентство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Вопрос о том, какими актами (указами Президента или постановлениями Правительства) устанавливается исключение из общего запрета на реализацию нормотворческой деятельности, зависит от того, кем осуществляется руководство федеральным органом исполнительной власти. Как правило, указом Президента или