!Учебный год 2023 / Уманская, Малеванова - Госслужба

в случае его отсутствия. Следовательно, данные деяния не являются противоправными и не образуют состава административного правонарушения.

Данная позиция подтверждается в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 ноября 2017 г. N 46 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", где говорится, что несоблюдение обязанностей, предусмотренных в ч. 1 и 2 ст. 12 Закона о противодействии коррупции, бывшим государственным служащим не является основанием для привлечения к ответственности работодателя.

Безусловно, в настоящий момент такая позиция объяснима и без внесения соответствующих изменений в КоАП РФ и ТК РФ. В противном случае представляется необходимым изменить формулировку диспозиции ст. 19.29 КоАП РФ, определив объективную сторону правонарушения.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что в целях повышения роли антикоррупционных механизмов на государственной гражданской службе данные вопросы должны быть решены на законодательном уровне.

Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

§ 1. Нормативно-правовое регулирование в сфере противодействия коррупции

Одной из важнейших задач государственного управления, особенно в последние десятилетия, является противодействие коррупции государственных и муниципальных служащих.

Сродни злокачественной опухоли, которая медленно "съедает" человека изнутри, коррупция уничтожает систему государственной власти и управления, разрушает моральные и нравственные устои общества. Эти болезни человечества победить очень сложно. И явно недостаточно воздействовать лишь на течение болезни, необходимо выявлять причины данного явления и устранять их.

По данным Института проблем управления РАН, более 60% прироста национального дохода зависит от фактора эффективности государственного управления, которое, в свою очередь, обеспечивается деятельностью государственных служащих. Одним из самых серьезных препятствий на пути формирования эффективной системы государственной службы является коррупция.

В Российской Федерации в основном сформированы правовая и организационная основы противодействия коррупции. Законодательство РФ в целом соответствует международным нормам и принципам. Однако многие базовые проблемы остаются до сих пор нерешенными.

За последнее время в Российской Федерации принято больше 100 нормативных правовых актов, которые так или иначе затрагивают вопросы борьбы с коррупцией. Начало антикоррупционной кампании в постсоветский период можно связать с Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Однако первый опыт был весьма неудачным из-за отсутствия комплексной системы противодействия коррупции и механизмов реализации антикоррупционных норм, что привело к еще большему увеличению коррупционных проявлений и постепенному повышению уровня коррупции до катастрофических размеров.

Осознание необходимости осуществления комплексных системных мер по противодействию коррупции пришло после подписания в декабре 2003 г. Конвенции ООН против коррупции с последующей ее ратификацией в марте 2006 г. <1> Важным событием после ратификации

указанной Конвенции стало принятие в 2008 г. Закона о противодействии коррупции, в котором раскрываются понятия "коррупция" и "противодействие коррупции".

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции".

Противодействие - это "действие, препятствующее другому действию" <1>. В нашем случае первое действие - это целенаправленная деятельность всех субъектов антикоррупционной политики государства по профилактике коррупции, борьбе с ней и минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, а второе - не что иное, как сама коррупция, которая согласно Закону о противодействии коррупции определяется как перечень деяний, запрещенных Уголовным кодексом РФ. Исследование понятия "коррупция" до сих пор вызывает острейшие дискуссии среди теоретиков и практиков, однозначного понимания такого социального явления, как коррупция, среди юристов нет <2>.

--------------------------------

<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 23-е изд. М., 1990. С. 623.

<2> См.: Малеванова Ю.В. К вопросу о разграничении отдельных видов коррупционного поведения государственных гражданских служащих // Российский следователь. 2018. N 6. С. 55.

Очевидно, что деятельность по противодействию коррупции должна осуществляться на всех уровнях государственной власти и управления во взаимодействии с институтами гражданского общества. Следует подчеркнуть системный характер противодействия коррупции, так как антикоррупционная политика государства может быть эффективна, лишь когда она осуществляется системно и по всем направлениям <1>.

--------------------------------

<1> См.: Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г.

Система - это "определенный порядок в расположении и связи действий; форма организации чего-либо; нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей" <1>. Представляется, что деятельность по противодействию коррупции необходимо рассматривать как систему, особое значение в которой приобретает зависимость свойств одного ее элемента от свойств другого, что определяется как связь между этими элементами. Только при таких условиях антикоррупционная деятельность государства будет эффективна.

--------------------------------

<1> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 717.

Практика зарубежных стран в сфере противодействия коррупции свидетельствует о том, что одним из важнейших документов является национальная антикоррупционная стратегия государства, которая должна содержать основные принципы, организационно-правовые, социально-экономические меры и механизмы реализации антикоррупционной политики. Конкретные мероприятия по реализации стратегии должны быть закреплены в соответствующих планах противодействия коррупции, где устанавливаются сроки, ответственные лица, средства для реализации запланированных мероприятий, а также могут определяться конкретные области осуществления антикоррупционных действий (например, государственная служба,

правоохранительная деятельность, судебная система, государственные закупки), подверженные более высоким коррупционным рискам.

Национальная стратегия должна быть направлена на создание прочной основы для комплексной борьбы с коррупцией в рамках стратегически определенного периода времени. Большинство антикоррупционных стратегий разрабатывается с долгосрочными целями, охватывающими периоды от пяти до 10 лет <1>. Далее цели, задачи и мероприятия могут быть скорректированы, а также изменены или обновлены текущие стратегии.

--------------------------------

<1> См., например: The National Anti-Corruption Strategy in the Republic of Serbia for the Period 2013 - 2018. Pursuant to Article 8. Para.1 of the Law on the National Assembly // Official Gazette of the RS. No. 9/10.

В нашей стране Национальная стратегия противодействия коррупции была утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы". В ней закреплены цели и задачи, основные принципы и механизм ее реализации. Вместе с тем в данном документе не анализируется антикоррупционная политика в стране, не оценивается эффективность существующей системы, а главное - инструментарий указанной политики. Кроме того, такой значимый правовой акт был утвержден одним Указом Президента РФ со срочным документом - Национальным планом противодействия коррупции. Более того, упоминание, что Национальный план принимается в целях реализации национальной стратегии, содержалось только в Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции".

К сожалению, такое положение дел умаляет значимость Национальной стратегии противодействия коррупции. Представляется необходимым с учетом международной практики пересмотреть ее положения и придать ей характер стратегического базового документа по осуществлению антикоррупционной политики.

В целях реализации положений Закона о противодействии коррупции было принято большое количество нормативных правовых актов. Среди них можно назвать и федеральные законы, и указы Президента РФ, и постановления Правительства РФ. Кроме того, значительную часть в правовом регулировании противодействия коррупции занимают нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.

Таким образом, можно констатировать, что нормы о противодействии коррупции, принятие которых отнесено к ведению Российской Федерации, содержатся в значительном числе нормативных правовых актов различной юридической силы. На наш взгляд, требуется систематизировать и упорядочить основные правовые нормы, регулирующие отдельные аспекты противодействия коррупции, в едином нормативном правовом акте - Законе о противодействии коррупции. Все антикоррупционные правовые нормы должны находиться в системной логической связи между собой и образовывать правовую базу антикоррупционной системы государства.

Анализ антикоррупционных нормативных правовых актов РФ позволяет выделить основные направления антикоррупционной деятельности. Во-первых, это определение сущности коррупции как социального явления. Во-вторых, закрепление стандарта антикоррупционного поведения, определение того, что есть коррупционное правонарушение, а что - преступление. В-третьих,

выявление и пресечение коррупционных правонарушений и преступлений, установление юридической ответственности. И наконец, выявление и устранение причин коррупции.

Федеральные государственные органы согласно Закону о противодействии коррупции осуществляют такое противодействие в пределах своих полномочий. В наибольшей степени коррупции подвержена деятельность органов исполнительной власти, так как именно они наделены такими полномочиями, как регистрация и лицензирование отдельных видов деятельности, экспертиза и сертификация товаров и услуг, и другими контрольно-надзорными и разрешительными полномочиями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Субанова Н.В. Разрешительная система - приоритетная сфера противодействия коррупции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 4. С. 63 - 68.

Представляется, что полномочия по организации и осуществлению в пределах компетенции мероприятий по противодействию коррупции должны быть закреплены в числе основных полномочий федеральных органов исполнительной власти. Однако анализ 72 положений о федеральных органах исполнительной власти показал обратное. Так, упоминание о противодействии коррупции среди функций или полномочий федеральных органов исполнительной власти встречается в 13 положениях: в трех Положениях о федеральных министерствах (МВД России, Минтруда России, Минкультуры России <1>), в восьми Положениях о федеральных службах (ФСИН России, ФССП России, ГФС России, ФСБ России, Росгвардии, Росфинмониторинге, ФТС России, Росреестре <2>) и в двух Положениях о федеральных агентствах (ГУСП России, Рослесхозе <3>).

--------------------------------

<1> См. соответственно: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. N 699 "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 610 "Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 590 "О Министерстве культуры Российской Федерации".

<2> См. соответственно: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 "Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний"; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 "Вопросы Федеральной службы судебных приставов"; Указ Президента РФ от 7 апреля 2014 г. N 213 "Вопросы Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 30 сентября 2016 г. N 510 "О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. N 808 "Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу"; Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. N 809 "О Федеральной таможенной службе"; Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии".

<3> См. соответственно: Указ Президента РФ от 31 декабря 2017 г. N 651 "Вопросы Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства".

При этом необходимо помнить, что МВД России, ФСБ России и другие правоохранительные органы осуществляют не только профилактику коррупции, но и борьбу с ней, которая заключается в выявлении и расследовании коррупционных преступлений.

Вероятно, можно предположить, что о данных полномочиях говорится как об иных функциях в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Однако даже подобное упоминание не везде присутствует и большинство положений о федеральных органах исполнительной власти содержит исчерпывающий перечень полномочий.

По нашему мнению, необходимо внести соответствующие изменения в положения о федеральных органах исполнительной власти, закрепив в качестве одного из их полномочий организацию и осуществление в пределах компетенции мероприятий по противодействию коррупции, а в числе полномочий руководителя органа исполнительной власти - организацию работы по противодействию коррупции (профилактика коррупционных правонарушений).

Национальный план противодействия коррупции на соответствующий период - основной программный документ по данным вопросам - содержит комплекс мероприятий в указанной сфере. Осуществление таких мероприятий возлагается на федеральные органы государственной власти, которые, опираясь на базовый документ, утверждают ведомственные антикоррупционные планы.

В настоящее время действует Национальный план противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы, утвержденный Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. N 378. Согласно данному документу федеральные государственные органы, в том числе федеральные органы исполнительной власти, до 1 сентября 2018 г. обновили свои планы по противодействию коррупции на указанный период. В качестве примеров подобных правовых документов можно привести: Приказ Минпросвещения России от 29 августа 2018 г. N 8, Приказ Минздрава России от 21 августа 2018 г. N 551, Приказ Росздравнадзора от 14 августа 2018 г. N 5408, Приказ Росстата от 2 августа 2018 г. N 475, Приказ Росприроднадзора от 21 августа 2018 г. N 322. Ведомственные антикоррупционные планы имеют похожую структуру, содержат конкретизацию положений Национального плана противодействия коррупции и утверждаются согласно Типовому плану противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти, одобренному Правительственной комиссией по проведению административной реформы (протокол заседания от 15 июня 2012 г. N 134).

Необходимо отметить, что многие мероприятия, предусмотренные в ведомственных планах противодействия коррупции, прописаны в общем виде (например, проведение мероприятий по повышению эффективности реализации требований законодательства о противодействии коррупции или обеспечение действенного функционирования комиссии и др.), недостаточно конкретно формулируются и результаты их выполнения (например, повышение эффективности мер

имероприятий по противодействию коррупции).

Вцелях реализации основных антикоррупционных предписаний федеральные органы исполнительной власти принимают и другие ведомственные правовые акты: положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; кодексы служебного поведения и этики служащих; перечни должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками; планы проведения ротации; порядки уведомления при возникновении конфликта интересов; порядки сообщения о получении подарков; порядки уведомления о склонении служащего к коррупции и др.

Следует заметить, что федеральные органы исполнительной власти и их должностные лица сталкиваются с рядом сложностей при подготовке соответствующих антикоррупционных документов. Учитывая это, зачастую требуются разъяснения и методические рекомендации по применению федерального законодательства о противодействии коррупции. В настоящее время эти полномочия осуществляет Минтруд России. Как показывает анализ ведомственных антикоррупционных актов, основное внимание в них уделяется вопросам противодействия коррупции в системе государственной службы, т.е. четко прослеживается внутриведомственная направленность антикоррупционных мероприятий. Однако внешние мероприятия по противодействию коррупции, в которых должен участвовать тот или иной орган исполнительной

власти совместно с иными органами, в ведомственных правовых актах практически не раскрываются и не предусматриваются в планах по противодействию коррупции. С нашей точки зрения, это серьезное упущение, так как подобные государственные органы имеют ряд полномочий по противодействию коррупции в рамках предмета управления (экономика, культура, здравоохранение, образование и т.п.).

Таким образом, федеральные органы исполнительной власти осуществляют профилактическую деятельность в сфере противодействия коррупции, а борьбой с коррупцией занимаются правоохранительные органы. В настоящее время в России нет специализированного государственного органа по противодействию коррупции. Международные исследования показывают, что в ряде стран такие органы создаются, например в Великобритании (Serious Fraud

Office) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Nicholas J. Lord. Responding to Transnational Corporate Bribery Using International Frameworks for Enforcement: Anti-Bribery and Corruption in the UK and Germany // Criminology & Criminal Justice. 2014. Vol. 14(1). P. 102.

Представляется, что пришло время для создания подобного органа в нашей стране. Это существенно изменит ситуацию с коррупцией. К тому же специализированные антикоррупционные органы должны иметь четко сформулированную правовую основу своей деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дивайн В., Хоппе Т. Основные понятия и концепции антикоррупционной деятельности: Учеб. пособие. М., 2013. С. 56.

На наш взгляд, главное, чтобы все элементы существующей антикоррупционной системы были взаимосвязанными и работоспособными, а деятельность по противодействию коррупции стала идейной основой организации и функционирования органов государственной власти и управления.

§ 2. Внедрение антикоррупционных стандартов, регламентирующих вопросы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов является одним из важнейших антикоррупционных стандартов поведения на государственной гражданской службе.

Вопросы по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов на государственной службе уже длительное время значатся среди основных в антикоррупционной политике государства и находят отражение в национальных планах по противодействию коррупции. Основа такого внимания к этим вопросам заложена в Конвенции ООН против коррупции, в п. 4 ст. 7 которой говорится, что каждое государство-участник стремится в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять системы, которые способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.

В настоящее время используются универсальные понятия "конфликт интересов" и "личная заинтересованность" (соответственно ч. 1 и ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции).

Возможность возникновения конфликта интересов должна рассматриваться как ситуация, непосредственно связанная с потенциальной реализацией полномочий и возможностью получения доходов или выгод.

Государственный гражданский служащий обязан принять меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, в том числе уведомить о возможности его возникновения в письменной форме представителя нанимателя, а последний должен принять меры по предотвращению возникновения ситуации конфликта интересов.

Во исполнение п. 10 Национального плана противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы Минтрудом России разработаны Методические рекомендации по вопросам привлечения к ответственности должностных лиц за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов <1>, в которых предусмотрены особенности проведения проверки соблюдения служащими обязанности принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, сроки применения юридической ответственности и основания для применения взыскания. В качестве основания для применения взысканий названа личная заинтересованность, обусловленная возможностью получения доходов (включая доходы, полученные в виде имущественной выгоды), а также иных выгод. Под иными понимаются исключительно выгоды имущественного характера (материальное преимущество), к которым согласно вышеназванным Методическим рекомендациям относятся: получение выгод (преимуществ), обусловленных такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, ускорение сроков оказания государственных (муниципальных) услуг, продвижение на вышестоящую должность или предоставление более престижного места службы (работы), содействие в получении поощрений и наград, научной степени и т.д.

--------------------------------

<1> См.: письмо Минтруда России от 26 июля 2018 г. N 18-0/10/П-5146 "О методических рекомендациях по вопросам привлечения к ответственности должностных лиц за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов".

Безусловно, конечная цель получения таких выгод может выражаться в материальных благах. Однако следует отметить, что в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" под иной личной заинтересованностью понимается "стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность" и т.п.

Таким образом, возникает вопрос: получение выгод (преимуществ), обусловленных такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, относится к выгодам имущественного или неимущественного характера?

Безусловно, конфликт интересов - это еще не коррупция, однако если недооценить возникшую конфликтную ситуацию и оперативно не урегулировать конфликт, это может породить коррупцию.

Конфликта интересов невозможно избежать простым запретом. Он нуждается в определении, выявлении и разрешении, и в этом заключается большинство сложностей. На практике чрезвычайно трудно охарактеризовать конфликт интересов, так как не всегда четко определены критерии, границы, позволяющие разграничить государственные и частные интересы. К тому же определением понятия "конфликт интересов" охватываются не только уже реально возникшие конфликтные противоречивые ситуации, но и гипотетически возможные в будущем.

Конфликт интересов возникает (может возникнуть) не только между личной заинтересованностью государственного служащего и правами, законными интересами граждан, организаций и государства. Он может быть связан и с работой государственного служащего по

совместительству в организации, в которой он выполняет иную оплачиваемую работу, а также может возникнуть после увольнения гражданина с государственной службы в случае его трудоустройства в течение двух лет в организации, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности. И очевидно, что механизм разрешения конфликта в двух приведенных примерах будет различный.

После внесения изменения в определение конфликта интересов расширен круг лиц, охватываемых данным понятием. Теперь к этим лицам относятся не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные и муниципальные должности, работники государственных и негосударственных организаций.

Еще одна проблема касается нового законодательного определения понятия "личная заинтересованность". Принципиально важно, что отныне личная заинтересованность служащего связана с получением доходов, выгод и преимуществ не только им и (или) его родственниками (свойственниками), но и гражданами или организациями, с которыми служащий и (или) его близкий родственник (свойственник) связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Например, это может быть коллега, друг или подруга. Однако выявить интерес таких лиц не всегда просто.

Кроме того, понятие "личная заинтересованность" является многосоставным и достаточно сложным для правоприменителя, в том числе членов комиссии по урегулированию конфликта интересов, которые принимают важные решения в отношении служащих. Неверно истолковав данное понятие, члены комиссии могут принять неправильное решение относительно привлечения к юридической ответственности служащего, вплоть до применения дисциплинарного взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия. В связи с этим требуются дополнительные разъяснения компетентных органов в целях обеспечения единства правоприменения.

К тому же и сам государственный служащий не всегда способен адекватно оценить ситуацию, при которой возникает или может возникнуть конфликт интересов, а непринятие им мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта, стороной которого является служащий, считается коррупционным правонарушением и влечет дисциплинарное взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия. Поэтому следует разрабатывать и внедрять механизмы минимизации личной заинтересованности в осуществлении должностных (служебных) полномочий путем обеспечения прозрачности и контроля (в том числе общественного) за служебной деятельностью государственных служащих. Весьма важно также прорабатывать дополнительные способы предотвращения и (или) урегулирования конфликта интересов на государственной службе с учетом возможности возникновения у служащих личной заинтересованности как материального, так и нематериального характера. К дополнительным способам предотвращения и (или) урегулирования конфликта интересов на государственной службе относятся следующие: ограничение доступа государственного (муниципального) служащего к конкретной информации; установление коллегиального порядка принятия решений по вопросам, с которыми связан конфликт; усиление контроля выполнения служащим должностных (служебных) обязанностей, в ходе выполнения которых возникает конфликт, и др.

Значительную роль в вопросах выявления конфликта интересов и его урегулирования играет деятельность самих комиссий по урегулированию конфликта интересов. Необходимо обеспечить отказ от формального подхода к проведению заседаний комиссий и их эффективную работу, которая во многом зависит от совершенствования правового регулирования (особенно в части процессуальных норм) и методического обеспечения деятельности. Поэтому требуется постоянно осуществлять научный анализ и интерпретацию результатов мониторинга соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению, предотвращению и урегулированию конфликта интересов с целью совершенствования организационных механизмов его выявления и предотвращения.

§ 3. Этические и нравственные регуляторы антикоррупционного

поведения государственных гражданских служащих

Как уже отмечалось, в течение 10 последних лет в Российской Федерации принято большое количество нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции на государственной гражданской службе. Однако правоприменительный опыт России и зарубежных стран в рассматриваемой сфере убеждает, что необходимо усилить влияние этических норм на реализацию антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих. Еще в Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы, утвержденном Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. N 147, данная задача значилась среди основных. Однако приходится констатировать отсутствие системных изменений в данной сфере.

Бесспорно, прав А.Ф. Ноздрачев, делая вывод, что "совершенствование этических основ государственной службы предполагает определение места этических правил в системе запретов и ограничений на государственной службе, а также механизмов, обеспечивающих повседневный контроль за соблюдением этических норм. Обязанность соблюдать требования этики и служебного поведения в силу рекомендательного характера их положений в настоящее время не подкреплена применением соответствующих мер ответственности, в связи с чем не достигается их добросовестное повседневное соблюдение" <1>.

--------------------------------

<1> Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А.Ф.

Ноздрачев. М., 2016. С. 171.

Два года назад автор настоящего исследования, участвуя во Всероссийской научнопрактической конференции памяти Н.Г. Салищевой "Актуальные проблемы и перспективы развития административного права и процесса", выдвинула тезис, согласно которому для эффективной антикоррупционной политики государства требуются не только теоретическое осмысление процесса развития этических и нравственных качеств гражданских служащих, но и формирование этического режима, т.е. совокупности этических принципов, инфраструктуры и механизмов, обеспечивающих их соблюдение, а также использование этического аудита <1>. Попутно надо отметить, что следует согласиться с Ю.В. Ирхиным, который к основным компонентам этического режима относит наличие этического кодекса, оценку этики служащих, наличие советника по этике и этический аудит <2>.

--------------------------------

<1> См.: Стахов А.И. Административное право и процесс в России: проблемы и перспективы (Обзор выступлений участников Всерос. науч.-практ. конф. памяти Н.Г. Салищевой) // Российское правосудие. 2018. N 4. С. 94 - 107.

<2> См.: Ирхин Ю.В. Возрастающая роль этических кодексов государственной службы в управленческих парадигмах и практиках: сравнительный анализ. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/rol-eticheskih-kodeksov-gosudarstvennoy-sluzhby-v-upravlencheskih- paradigmah-i-praktikah-sravnitelnyy-analiz.

Правда, в нашем государстве понятие "этический режим" <1> не получило должного распространения. Все рассуждения о влиянии этических и нравственных норм на антикоррупционное поведение ни к чему не приведут, пока не будут сформированы практические механизмы их реализации.

--------------------------------

<1> Интересен опыт Великобритании по данному вопросу. См., например: Ирхин Ю.В. Указ.

соч.

Рассмотрим результаты внедрения этических ценностей в систему государственной службы и механизмы их реализации.

Прежде всего следует упомянуть Кодекс этики и служебного поведения государственного служащего. Основа принятия данного Кодекса была заложена Конвенцией ООН против коррупции, согласно ч. 1 ст. 8 которой в целях борьбы с коррупцией каждое государство-участник поощряет, помимо прочего, неподкупность, честность и ответственность своих публичных должностных лиц в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы. В частности, каждое государство-участник стремится применять в рамках своих институциональных и правовых систем кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций (ч. 2 ст. 8).

В отношении такого документа, как нравственный кодекс (кодекс этики), высказываются различные точки зрения. Согласно одной из них это документ формальный, искусственно созданный и, следовательно, никаким образом повлиять на служебное поведение работника не может. В соответствии с другой точкой зрения, которую мы поддерживаем, он может помочь служащим ориентироваться в служебной деятельности, решать сложные нравственные проблемы, так как в нем собраны этические постулаты для гражданских служащих. Этический кодекс - это система морально-нравственных стандартов поведения особой группы людей (государственных гражданских служащих), главная задача которой - обеспечить реализацию функций государства.

Вопрос о природе этического кодекса до сих пор остается открытым. Проблема соотношения правовых и моральных норм имеет глубокие корни. Существует мнение, что моральные и этические нормы не могут быть обязательными, их устанавливает само общество. Частично это действительно так. В то же время опыт зарубежных стран (США, Канады, Великобритании, Японии, Армении, Кыргызстана, Азербайджана и др.) убеждает в возможности принятия официального документа, который сочетал бы этико-правовые предписания для гражданских служащих.

Первые активные попытки создания подобного кодекса в нашей стране и закрепления принципов служебного поведения относятся к началу 2000-х гг., когда был разработан проект Федерального закона N 85554-3 "Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации" <1>. Однако он не был поддержан. Его основные положения позднее частично нашли отражение в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих".

--------------------------------

<1> Данный проект был внесен депутатами Государственной Думы В.Н. Южаковым, В.А. Рыжковым, Б.Е. Немцовым, Н.Д. Ковалевым, В.Н. Лысенко, С.С. Митрохиным 25 апреля 2001 г.

С 2011 г. в соответствии с Типовым кодексом этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее - Типовой кодекс) <1>, который объединил уже существующие нормы и положения, предусмотренные Законами о гражданской службе и о противодействии коррупции, а также вышеназванным Указом от 12 августа 2002 г. N 885, в федеральных органах государственной власти <2>, а также в органах государственной власти субъектов РФ <3> были приняты подобные кодексы.

--------------------------------

<1> Одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол N 21).

<2> См., например: Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных