72. Понятие налоговой администрации, её место в системе органов исполнительной власти и компетенция. Соотношение администрирования налоговых доходов бюджета и финансового контроля.

ПОНЯТИЕ

Налоговое администрирование (в узком смысле) - это деятельность должностных лиц государственных органов исполнительной власти в области налоговых правоотношений.

• В свою очередь, механизм налогового администрирования - совокупность правовых мер и организационных мероприятий налогового контроля, проводимых государственными органами исполнительной власти, направленных на достижение целей и решение задач в той же области.

Налоговое администрирование (в широком смысле) - управление налоговыми правоотношениями с помощью проведения определенной государственной финансово-экономической политики с учетом ответственности за порученное дело при непосредственном участии специальных государственных органов.

• Здесь механизм состоит из свода законодательных, подзаконных и инструктивных правил поведения в обозначенной сфере государственного управления, возлагаемых на каждого участника этих правоотношений.

КОМПЕТЕНЦИЯ – налогового контроля (реализация государственной функции по достижению и поддержанию состояния налоговой безопасности и правопорядка в налоговой сфере)

Решение задач по обеспечению состояния правопорядка в налоговой сфере, контроль за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками, а также по профилактике, выявлению, раскрытию, расследованию фактов противоправного поведения налогоплательщика и осуществлению мер по возмещению ущерба, нанесенного государству в подобных случаях.

Решение каждой из поставленных задач налогового контроля делегируется соответствующим специализированным организационным звеньям налоговой администрации.

НАЛОГОВЫМИ АДМИНИСТРАЦИЯМИ признаются налоговые и иные уполномоченные органы исполнительной власти, на которые возложены функции по организации налогового администрирования в отношении налогоплательщиков, расположенных на подведомственной им территории, в разрезе подконтрольных им налоговых поступлений.

• Иногда встречается понятие «государственная налоговая администрация». Оно может быть тождественно понятию «налоговая администрация» в том случае, если речь не идет о системе негосударственного управления в сфере налогообложения или системе налогового администрирования на международном уровне (!).

Выделяют субъектов налогового администрирования (налоговые администрации):

- налоговые органы;

- органы, обладающие полномочиями налоговых органов (органы управления государственных внебюджетных фондов, финансовые органы, таможенные органы);

- правоохранительные органы (с позиций обеспечения экономической безопасности).

Соотношение администрирования налоговых доходов бюджета и финансового контроля

Финансовый контроль > Налоговый контроль¹ > Налоговое администрирование (конкретные виды налогового контроля – в частности, администрирование доходов/расходов)

Администратор доходов бюджета - орган государственной власти / МСУ / орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, казенное учреждение,

осуществляющие контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ (Ст. 6 БК РФ)

• Главный администратор доходов бюджета имеет в своем ведении администраторов доходов бюджета.

НАЛОГОВЫЙ МОНИТОРИНГ

Режим налогового контроля за крупнейшими налогоплательщиками, основанный на принципах прозрачности и доверия при взаимодействии налогоплательщиков и налоговых органов.

Это добровольный режим, в рамках которого налогоплательщик принимает на себя обязательство полностью раскрывать всю свою налоговую позицию налоговым органам в текущем режиме взаимодействия, предоставляя на согласованных условиях всю информацию, связанную с правильностью исчисления, своевременностью и полной уплатой налогов.

Особенности режима:

• Добровольность

• Регламент информационного взаимодействия

• Система внутреннего контроля организации

*ПРОБЛЕМА: проблема объема раскрываемых данных. На практике налоговые органы толкуют шире и запрашивают информацию, выходящую за указанные рамки – интересуют также технологические процессы и т.п.

Условия вступления (снижены по сравнению с первоначальным проектом):

Сумма уплаченных налогов за год — не менее 300 млн. руб.

Объем доходов за год — не менее 3 млрд. руб.

Совокупная стоимость активов — не менее 3 млрд. руб.

По подсчетам налоговых органов статистически под эти критерии подпадает примерно 2 000 организации. По отношению к общему количеству организаций (примерно 4 млн.) эта доля ничтожна (где-то 0,05%) – то есть критерии довольно серьезные.

В первый год действия мониторинга на него перешло 6 налогоплательщиков в пилотном режиме. В 2017 стало 16, 2018 – 22 организации.

Оформляется, по сути, как договор между налогоплательщиком и налоговым органом о взаимодействии. Налогоплательщик подает заявление, к которому прикладывает перечень документов, среди которых регламент – предложение порядка взаимодействия с налоговыми органами.

Налоговый орган рассматривает и либо акцептует предложение, либо отказывает. Можно отказать, аргументировав несоответствием организации внутреннего контроля компании требованиям, установленным ФНС. По сути, ФНС заставляет налогоплательщиков организовывать систему внутреннего контроля таким образом, чтобы минимизировать возможные налоговые риски (коммент от Овчарки – это то, что мы называем «налоговым комплаенсом». Это не только ненарушение законодательства, это еще незлоупотребление правом).

Преимущества и ограничения

+ отмена выездных проверок (камеральных в принципе тоже за исключением возмещения НДС)

+ иммунитет от привлечения к налоговой ответственности

+ институт «мотивированного мнения» - возможность получения на планируемые операции и сделки (RULING)

+ возможность рассмотрения спорных позиций на уровне центрального аппарата ФНС

- высокий порог входа

- отсутствие процедуры закрытия прошлых периодов до входа

- не распространяется на ТЦО (трансфертное ценообразование)

- неопределённость в отношении объема информации предоставляемой информации

Самое притягательное преимущество – отмена выездных проверок на период, в котором применяется режим налогового мониторинга. Это очень существенное повышение определенности в отношении финансовых результатов. Причина: при обычном режиме организация на конец года определяет конкретный финансовый результат, но налоговая проверка может повлиять на него.

Проверка может быть проведена в течение 3 лет, то есть проверка по 2016 году может быть начата не позднее 31 декабря 2019. При этом выездные налоговые проверки, несмотря на установленные в законодательстве сроки, могут длиться очень долго (есть примеры, когда проверка длилась 18 месяцев, например). Далее еще срок на обжалование. То есть в совокупности все это может занять 5-6 лет (пример от Овчаровой – в конце 2017 года в суде рассматривается дело по сделке, совершенной в 2007) – все это время организация находится в состоянии неопределенности.

При мониторинге же, по общему правилу, выездные проверки не проводятся вообще, а камеральные проводятся только в случае возмещения НДС. Неопределенность ликвидируется быстрее – 1 октября года, следующего за годом применения мониторинга – закрытие периода мониторинга (то есть 1 октября 2017 уже можно быть спокойным за 2016 год, по нему уже не может быть предъявлено никаких претензий).

НО есть условия, при которых проверка может быть проведена – неисполнение мотивированного мнения.

Что такое мотивированное мнение: это документ, который выпускает налоговый орган, проводящий мониторинг, в отношении подхода компании в отношении тех или иных операций. Компания может запросить самостоятельно мотивированное мнение налогового органа, либо налоговый орган может по своей инициативе выпустить его на основе информации, которую предоставила в своем налоговом учете компания.

Если по инициативе налогоплательщика – есть две разновидности:

- мотивированное мнение по планированию операций (ruling) – действовало не сразу, введено в середине 2016 года.

- мотивированное мнение по уже совершившимся операциям

Есть определенный механизм в НК, есть форма запроса и форма самого мотивированного мнения в Письме ФНС.

Отличие от давно существующих разъяснений налогового законодательства Минфина по запросам налогоплательщиков:

Минфин никогда не анализировал конкретные хозяйственные операции, давался абстрактный ответ на абстрактный вопрос. При мониторинге анализируется конкретная хозяйственная операция, изучаются договоры (заключенные или будущие), вся документация по сделке. Поэтому предполагается, что мотивированное мнение исключает ситуации, которые очень часто возникали с разъяснениями Минфина, когда ФНС в ответ на ссылку налогоплательщика на разъяснение Минфина заявляла, что фактические обстоятельства рассматриваемой сделки не соответствуют данному разъяснению, разъяснение давалось по другой ситуации («Минфин сказал, что можно, но у вас есть такие особенности, что нельзя»). Это очень распространенная ситуация, в итоге разъяснения Минфина сошли на нет. Мотивированное мнение такое исключает.

Это был бы прекрасный инструмент, если бы не несколько НО:

1) ФНС опасается выдавать мотивированные мнения, потому что если будет положительное мотивированное мнение, это может спровоцировать компании, которые раньше предпочитали «просто заплатить налог» и не рисковать, действовать иначе и начать активно на налогах экономить. С другой стороны, отрицательные мнения как-то неловко давать, учитывая презумпцию добросовестности – все сомнения должны толковаться в пользу налогоплательщика). К чему это приводит? Межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам (именно они проводят мониторинг) сами ММ не выпускают, автором мнений выступает центральный аппарат, хотя ММ и подписывается руководителем территориальной инспекции. Это связано еще с тем, что возможно оспаривание ММ, а при оспаривании назначается согласительная процедура на уровне аппарата ФНС – поэтому сразу согласуют мнение с центральным аппаратом.

2) Выдачу ММ сильно задерживают. По закону оно должно быть подготовлено в течение месяца + еще на месяц можно продлить, если ему нужно запросить информацию у другого ведомства или дополнительную информацию у налогоплательщика. На практике налогоплательщики могут прождать до 11 месяцев, например (на самом деле, это проблема не только налогового мониторинга, ФНС вообще не очень пунктуален в сроках). Иногда это обусловлено сложностью запроса. То есть в итоге год уже может быть закрыт, а ММ так и нет.

В среднем, налогоплательщики запрашивают в год 2-3 мнения. По своей инициативе почти не выпускают. Процедура по согласованию разногласий – одна. Пока подход клиенториентированный.

Несмотря на очевидные преимущества организации не горят желанием переходить на этот режим, присутствует определенная степень недоверия. Они опасаются того, что после раскрытия всей информации налоговому органу он станет использовать ее против организации. В рамках налоговой проверки ФНС не может проверить все, слишком большой объем данных, при мониторинге же такая возможность появляется. Такие настроения, в частности, обуславливаются ситуацией бюджетного дефицита и, как следствие, налоговой политикой государства, связанной с необходимостью обеспечить исполнение бюджета по налоговым доходам любыми способами + влияет деофшоризация. Также волнуют вопросы защиты коммерческой информации - в РФ нет обязанности предоставлять сведения о бенефициарах, есть опасения, что после раскрытия этой информации налоговому органу она станет доступна. Такие риски есть, но пока практика эти опасения не подтверждает.

+ еще проблема – отсутствие процедуры закрытия периодов до входа в налоговый мониторинг. Сразу после вступления еще будет возможность провести проверки по предшествующим годам – а налогоплательщик раскроет всю информацию налоговому органу. Это тоже останавливает.

+ еще момент – иммунитет от ответственности распространяется не на все составы (126, например), а информации может быть достаточно, чтобы такие составы выявить.