!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства. Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае если соответствующие полномочия не переданы иному органу) — соответствующий финансовый орган публично-право- вого образования.

Распорядитель бюджетных средств является органом государственной власти, органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, органом местной администрации или казенным учреждением, имеющим право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ).

Число иерархичных уровней распорядителей бюджетных средств бюджетным законодательством не регламентировано, но должно оптимизироваться в сторону уменьшения в целях сокращения бюджетных расходов и временных издержек, связанных с распределением бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, а также в целях уменьшения погрешности при составлении бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

Главный администратор доходов бюджета — определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Банк России, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета (ст. 6 БК РФ).

561

Администратор доходов бюджета — орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Банк России, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством контроль за правильностью исчисления, полнотой

исвоевременностью уплаты доходов; их начисление и учет; взыскание задолженности; принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней

иштрафов по ним (ст. 6 БК РФ).

Администраторы доходов формируют и представляют главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления его полномочий.

Главные администраторы, как и администраторы доходов бюджетов, обладают распорядительными полномочиями в бюджетном процессе, кроме того, они осуществляют начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляют взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимают решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; принимают решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ.

Перечень главных администраторов доходов бюджета с указанием администрируемых ими доходов можно увидеть в приложении к ежегодному закону о бюджете (например, приложение № 4 к Закону № 371-ФЗ).

Администраторы доходов бюджета с полномочиями главного администратора могут осуществлять отдельные бюджетные полномочия главного администратора доходов, в ведении которого они находится.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета — определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).

562

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета с указанием администрируемых ими источников финансирования можно увидеть в приложении к ежегодному закону о бюджете (например, приложение № 5 к Закону № 371-ФЗ).

Администратор источников финансирования дефицита бюджета — орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).

Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета планируют (прогнозируют) поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета; контролируют полноту и своевременность поступлений в бюджет источников финансирования его дефицита; обеспечивают поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета; формируют и представляют бюджетную отчетность.

Выделяются главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета, осуществляющие операции с источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета и операции с источниками внешнего финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета с полномочиями главного администратора осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого он находится.

Получатель бюджетных средств — орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ).

Полномочия получателя бюджетных средств относятся к распорядительным, но, в отличие от главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, получатель бюджетных средств

563

не распределяет бюджетные ассигнования, а принимает денежные обязательства в пределах доведенных до него вышестоящим распорядителем или главным распорядителем лимитов бюджетных обязательств посредством заключения государственных контрактов в соответствии с законодательством о закупках для государственных (муниципальных) нужд. Получатель бюджетных средств после исполнения обязательств по контракту принимает решение об оплате посредством направления соответствующей кассовой заявки в орган Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета.

Получатели бюджетных средств кроме принятия и оплаты бюджетных обязательств составляют и исполняют бюджетную смету; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносят главные распорядители и распорядители бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет; формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств.

Признаком получателя бюджетных средств является открытие ему лицевого счета получателя бюджетных средств в территориальном органе Федерального казначейства, а также, для федерального бюджета, внесение в сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Получателями бюджетных средств не всегда являются казенные учреждения, это могут быть, например, воинские части, не наделенные правами юридического лица, иные территориально удаленные структурные подразделения органов государственной власти.

В бюджетном процессе известен также «иной получатель бюджетных средств» (см., например, приказ Федерального казначейства от 07.10.2008 № 7н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами»). Это получатель бюджетных средств, осуществляющий операции с бюджетными средствами (в том числе в иностранной валюте) на счете, открытом ему в учреждении Банка России или кредитной организации, а также казенное учреждение, находящееся за пределами Российской Федерации и получающее бюджетные средства

564

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

от главного распорядителя бюджетных средств в иностранной валюте. «Иные» получатели бюджетных средств находятся за рубежом или относятся к специализированным подразделениям силовых ведомств и открывают банковские счета на основании разрешения министра финансов.

Для федерального бюджета существуют получатели бюджетных средств федерального бюджета, имеющие право в соответствии с бюджетным законодательством и другими нормативными правовыми актами осуществлять операции со средствами, поступающими во временное распоряжение (получатель средств федерального бюджета, осуществляющий операции со средствами во временном распоряжении). Это, например, средства, взыскиваемые Федеральной службой судебных приставов; средства, внесенные на депозит суда; средства, изъятые в ходе дознания и предварительного следствия

ит.д. Такие средства не находятся в собственности публично-право- вого образования, в связи с чем Федеральным казначейством для их учета открываются отдельные лицевые счета.

Бюджетный кодекс РФ отдельно регулирует полномочия казенных учреждений в бюджетном процессе. Казенные учреждения согласно ст. 120 ГК РФ являются одним из видов государственных

имуниципальных учреждений. Большинство участников бюджетного процесса имеют статус государственных или муниципальных учреждений. Как правило, получатели бюджетных средств являются казенными учреждениями. Исключение составляют обособленные подразделения (филиалы и представительства) учреждений, которые могут выступать самостоятельными получателями бюджетных средств. Некоторые органы власти не имеют статуса юридического лица вовсе (Президент РФ, Правительство РФ и др.). Прочие участники бюджетного процесса выступают в форме автономных, бюджетных или казенных учреждений. Эти три вида государственных

имуниципальных учреждений имеют разный финансово-право- вой статус, который отличается объемом полномочий и степенью подконтрольности в бюджетном процессе, что связано с реформой государственных учреждений, основные положения которой отразились в Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

565

Автономное учреждение имеет наибольшую свободу, действуя на основании специального закона, который наделяет его правом открытия счетов в коммерческих банках, самостоятельной финансо- во-хозяйственной деятельности и самостоятельного распоряжения имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Публич- но-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им автономного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Бюджетные средства автономное учреждение может получать на основании задания учредителя (публично-правового образования) в форме субсидий. На заключение автономным учреждением контрактов не распространяется действие законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Бюджетное учреждение не обладает полномочиями по открытию банковских счетов, используя финансовые средства через лицевые счета Федерального казначейства. Бюджетное учреждение также обладает правом распоряжения имуществом, за исключением переданного ему недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Бюджетные средства бюджетному учреждению также передаются в форме субсидий в соответствии с заданиями учредителя. Заключение бюджетным учреждением контрактов осуществляется от своего имени, но по правилам, установленным законодательством о государственных закупках.

Казенное учреждение является тем типом государственных и муниципальных учреждений, которые существовали всегда, и может быть охарактеризовано как мельчайшая единица государственного или муниципального управления, будучи теснейшим образом связано с учредителем. Публично-правовое образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения, которое использует свои средства через лицевые счета, открытые в соответствующем органе Федерального казначейства. Казенное

566

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

учреждение не вправе распоряжаться переданным ему имуществом. Бюджетные средства казенное учреждение получает на основании утвержденной сметы, его основная деятельность (в отличие от автономного и бюджетного) финансируется за счет бюджета, а полученные им доходы от оказания платных услуг и иной деятельности зачисляются в бюджет. Контракты казенное учреждение заключает от имени публично-правового образования в соответствии с законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Существует проблема, вытекающая из отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. При отсутствии имущества, достаточного для удовлетворения всех требований, обычный должник может быть подвергнут процедуре банкротства, что исключается для государственных

имуниципальных учреждений, которые ликвидируются по решению учредителя. Второй проблемой является коллизия, связанная с особенностями статуса имущества автономного и бюджетного учреждения, которое находится у него на праве оперативного управления. В то же время автономное и бюджетное учреждение может самостоятельно, без согласия и уведомления собственника, распоряжаться имуществом, приобретенным за счет внебюджетных источников, что противоречит понятию оперативного управления имуществом.

Последним аспектом, связанным со статусом государственных

имуниципальных учреждений, является то обстоятельство, что, с точки зрения практики Европейского Суда по правам человека, не имеет значения организационно-правовая форма при решении вопроса об отнесении юридического лица к государственным или частным лицам. Данный вопрос решается Судом в связи с рассмотрением жалоб на действия публичных компаний, за которые государство несет ответственность. Определение публичного или частного статуса организации осуществляется Европейским Судом по правам человека на основании комплексного исследования, которое включает в себя, например, степень зависимости от органов публичной власти, порядок назначения руководящего органа, осуществление публичных функций. При таком комплексном подходе имеется практика, когда на государство возлагается ответственность, например, за действия акционерных обществ с публичным участием и даже за действия организаций коммунального хозяйства.

567

Глава 19

Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня

Статья 164. Участники бюджетного процесса на федеральном уровне

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 № 182-ФЗ)

Участниками бюджетного процесса на федеральном уровне являются: (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Президент Российской Федерации; Государственная Дума Федерального Собрания Российской

Федерации; Совет Федерации Федерального Собрания Российской Фе-

дерации; Правительство Российской Федерации;

Министерство финансов Российской Федерации; Федеральное казначейство; абзац утратил силу с 1 января 2008 года. — Федеральный за-

кон от 26.04.2007 № 63-ФЗ;

Центральный банк Российской Федерации; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Счетная палата Российской Федерации; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

абзац утратил силу с 1 января 2008 года. — Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ;

главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; (абзац введен Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

568

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня

главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета; (абзац введен Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; (абзац введен Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета; (абзац введен Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. (абзац введен Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Статья 165. Бюджетные полномочия Министерства финансов Российской Федерации

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Министерство финансов Российской Федерации обладает следующими бюджетными полномочиями:

на основании и во исполнение настоящего Кодекса, иных актов бюджетного законодательства Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные акты в установленной сфере деятельности;

организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Россий-

ской Федерации; разрабатывает и представляет в Правительство Российской

Федерации основные направления бюджетной и налоговой политики;

ведет реестр расходных обязательств Российской Федерации;

разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации;

569

получает от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации;

проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования;

разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпуска и размещения государственных займов Российской Федерации, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг Российской Федерации, проводит государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;

осуществляет по решению Правительства Российской Федерации сотрудничество с международными финансовыми организациями;

разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и является уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственные внутренние и внешние заимствования, разрабатывает программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и программу государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации;

представляет Российскую Федерацию в договорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации; представляет Правительство Российской Федерации на переговорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и предоставляет (выдает) от имени Российской Федерации государственные гарантии Российской Федерации;

(в ред. Федерального закона от 02.11.2007 № 247-ФЗ)

570