!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Российской Федерации» оно, помимо указанных выше полномочий, обеспечивает совершенствование бюджетной системы.

Существование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено ст. 2 Закона № 184-ФЗ. Часто руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ является высшим должностным лицом субъекта РФ, что может быть предусмотрено его конституцией или уставом.

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования согласно ст. 34, 37 Закона № 131-ФЗ является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Главой местной администрации, как правило, является глава муниципального образования.

Исходя из содержания полномочий, перечисленных в ст. 154 БК РФ, под исполнительными (исполнительно-распорядительны- ми) органами подразумеваются высшие органы исполнительной власти. Если толковать указанную статью буквально, то в число исполнительных (исполнительно-распорядительных) органов помимо правительства или иного высшего органа исполнительной власти входят также финансовые органы, которые разделяют с высшим органом исполнительной власти организационные полномочия, большая часть главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, главные администраторы и администраторы доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Вместе с тем полномочия разного уровня распорядителей и администраторов бюджетных средств выделены в комментируемой главе отдельно, что следует отметить как коллизию.

Финансовые органы входят в число исполнительных органов, но не названы в перечне участников бюджетного процесса в ст. 152 БК РФ, что представляется пробелом закона. В то же время полномочия финансового органа федерального уровня — Минфина России — выделены в две отдельные статьи, 165 и 166, в гл. 19 БК РФ. В ст. 6 БК РФ финансовый орган определяется следующим образом: это Минфин России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (долж-

551

ностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Финансовые органы наделены полномочиями по организации бюджетного процесса, а также нормотворческими (регуляционными) полномочиями. Финансовые органы представляют проект соответствующего бюджета с необходимыми документами и материалами

вПравительство РФ (иной высший орган исполнительной власти) для внесения в представительный орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности. Финансовые органы ежемесячно составляют и представляют

вПравительство РФ отчет о кассовом исполнении бюджета. Комментируемая глава содержит еще одну коллизию, которая за-

ключается в том, что не только органы исполнительной власти обеспечивают составление проекта бюджета. В составлении бюджета участвуют все главные администраторы бюджетных средств (главные распорядители, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета), которыми могут быть, например, органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, некоторые наиболее значимые учреждения культуры, науки, образования. Главные администраторы бюджетных средств имеют полномочия получать и распределять бюджетные ассигнования и предоставляют

вфинансовый орган соответствующие проектировки и отчеты. Банк России в соответствии со ст. 155, 166.1, 192 БК РФ обладает

вбюджетном процессе следующими полномочиями: разрабатывает и представляет совместно с Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, которые используются при составлении и утверждении бюджетов, осуществляет кассовое обслуживание счетов бюджетов, а также совместно с Федеральным казначейством во исполнение Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает порядок ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах.

Банк России согласно ст. 164 БК РФ отнесен к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне, но его полномочия действуют и в отношении всех бюджетов бюджетной системы РФ.

552

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Счета для учета бюджетных средств открываются Федеральным казначейством или иным уполномоченным органом в учреждениях Банка России органами Федерального казначейства во исполнение ст. 155, 166.1 БК РФ на основании договора банковского счета в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которому Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

Этим же законом установлено, что средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, который осуществляет операции с ними, а также со средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов без взимания комиссионного вознаграждения. Также безвозмездно Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга.

Конституционность п. 2 ст. 155 БК РФ, согласно которой Банк России наделен исключительными полномочиями обслуживать счета бюджетов, явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» было решено, что указанная норма БК РФ не нарушает полномочий субъектов РФ по управлению переданной им государственной собственностью, в правовом режиме обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований учреждениями Банка России бюджетные права сохраняются за их носителями. Конституционный Суд РФ постановил, что оспариваемая норма БК РФ лишь определяет субъект обслуживания счетов бюджетов (Банк России либо кредитные организации), что не влечет ни ограничение права собственности субъектов РФ и муниципальных образований на бюджетные средства, ни ограничение их бюджетных полномочий, включая полномочия по самостоятельному исполнению бюджетов.

553

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, согласно ст. 156 БК РФ привлекаются в бюджетный процесс на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов. Кроме того, кредитные организации привлекаются в тех случаях, когда невозможно обеспечить обслуживание счета бюджета или отдельных банковских операций в учреждении Банка России (например, при отсутствии такого учреждения на удаленных территориях, а также для получения денежной наличности). К услугам уполномоченных банков и кредитных организаций прибегают в случае размещения временно свободных остатков средств бюджета на банковских депозитах (ст. 236 БК РФ). Например, такая возможность предусмотрена для Фонда национального благосостояния (ст. 96.11 БК РФ). Еще одним полномочием, которое может быть возложено на кредитную организацию в бюджетном процессе, являются функции агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации (ст. 119 БК РФ).

В качестве агентов должны выбираться кредитные учреждения, отвечающие признакам надежности и экономической устойчивости. Некоторые требования, предъявляемые к кредитным организациям при привлечении их к работе по обслуживанию счетов бюджета, установлены Правилами размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах, утвержденными постановлением Правительства РФ от 24.12.2011 № 1121.

Конституционность п. 2 ст. 156 БК РФ, согласно которой кредитная организация может быть привлечена к обслуживанию счетов бюджета в случае отсутствия на данной территории учреждения Банка России или невозможности выполнения им функций, была предметом проверки Конституционного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации СанктПетербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» установил, что дозволение кредитным организациям в отдельных случаях выполнять функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов не создает для субъектов РФ

554

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

неравные условия по управлению государственной собственностью. Положение о невозможности выполнения учреждениями Банка России функции по обслуживанию счетов бюджетов должно рассматриваться как означающее фактическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, — и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятельств, объективно препятствующих территориальному учреждению Банка России в выполнении функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, данное учреждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления договора банковского счета.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата РФ, Росфиннадзор, финансово-контрольные органы исполнительной власти, контрольно-счетные органы законодательных органов власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований) в зависимости от компетенции осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль, а также внешнюю проверку отчетов об исполнении бюджетов и экспертизу проектов бюджетов, законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы бюджета и финансов, проводят анализ и исследование нарушений и отклонений

вбюджетном процессе.

Внастоящее время бюджетное законодательство не содержит определения государственного финансового контроля.

Внауке финансового права под финансовым контролем понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности.

Финансовый контроль в действительности распадается на несколько самостоятельных направлений, которые можно упрощенно именовать бюджетным контролем, налоговым контролем и валют-

555

ным контролем, а также таможенным контролем (в части определения таможенной стоимости товара) и банковским надзором.

Бюджетный контроль, т.е. финансовый контроль, осуществляемый в ходе бюджетного процесса, включает в себя контроль за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. К органам государственного финансового контроля относят органы, специально созданные для осуществления контрольных функций. В то же время помимо вышеуказанных органов государственного финансового контроля контрольными полномочиями в бюджетной сфере (полномочиями по финансовому контролю) обладают главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета, Федеральное казначейство, Контрольное управление Администрации Президента РФ, для которых контрольная функция является не основной (см. комментарий к гл. 26 БК РФ).

В ст. 157 БК РФ к органам государственного и муниципального финансового контроля законодатель относит всех профессиональных участников бюджетного процесса, созданных специально для осуществления внешнего финансового контроля как основной функции. Во-первых, это Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, которые создаются представительными органами власти в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности кон- трольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и которые осуществляют внешний контроль во всех формах: предварительной, текущей и последующей. Во вторых, это Росфиннадзор, который является федеральным органом исполнительной власти и действует на основании положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финан- сово-бюджетного надзора». Органами финансового контроля согласно БК РФ являются контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций, которые также осуществляют внешний последующий контроль. В перечень органов финансового контроля не вошли главные распорядители и главные

556

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

администраторы бюджетных средств, наделенные полномочиями внутреннего контроля, а также Федеральное казначейство, для которого контрольная функция по осуществлению предварительного и текущего контроля не является основной.

Администраторы бюджетных средств — общее название для всех участников бюджетного процесса, обладающих полномочиями по принятию решений о зачислении, перечислении, распределении, списании бюджетных средств, т.е. обладающих распорядительными полномочиями. К администраторам бюджетных средств относятся главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (при исполнении бюджета по расходам), главные администраторы и администраторы доходов бюджета (при исполнении бюджета по доходам), главные администраторы и администраторы источников дефицита бюджета (при исполнении бюджета по источникам финансирования его дефицита). Администраторы бюджетных средств, как правило, обладают распорядительными и контрольными полномочиями в бюджетном процессе. Главные администраторы бюджетных средств также (в пределах своей компетенции) обладают отдельными нормотворческими полномочиями, детально регламентируя для подведомственных учреждений процедуру формирования бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств —

орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ).

Главные распорядители бюджетных средств обладают распорядительными полномочиями при исполнении бюджетов по расходам, определенными в ст. 158 БК РФ. Фактически у них имеются все полномочия, которые возможны при осуществлении расходов бюджета, за исключением кассовых полномочий и полномочий принятия решений по оплате денежных обязательств. Полномочия распорядителей бюджетных средств по сравнению с полномочия-

557

ми главных распорядителей являются более узкими в связи с тем, что распорядители бюджетных средств подведомственны главным распорядителям бюджетных средств, не имеют права взаимодействовать с финансовым органом при планировании бюджета и подготовке отчета о его исполнении, подотчетны и подконтрольны главным распорядителям.

Главные распорядители бюджетных средств обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными им бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; формируют перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; ведут реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета, составляют обоснования бюджетных ассигнований; составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняют соответствующую часть бюджета; вносят предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; вносят предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; определяют порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений.

Ведомственная структура расходов бюджета, в которой содержится перечень главных распорядителей бюджетных средств, ежегодно утверждается в качестве приложения к закону о бюджете (см., например, приложение № 6 к Закону № 371-ФЗ. Каждому главному распорядителю федерального бюджета присвоен трехзначный код, который является номером соответствующей главы расходов в сводной бюджетной росписи и составляет первые три цифры в классификациях доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета и последние три цифры в классификации операций сектора государственного управления. Если главный распорядитель бюджетных средств является также главным администратором доходов бюджета или главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, присвоенный ему номер не меняется. Аналогичный порядок существует для главных распорядителей бюджетных средств других бюджетов бюджетной системы РФ.

558

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Федеральным казначейством ведется в порядке, установленном приказом Минфина России «О Порядке ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета», сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.

К главным распорядителям бюджетных средств относятся все министерства, службы и агентства в системе органов исполнительной власти, аналогичные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, главными распорядителями бюджетных средств на федеральном уровне являются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, ВАС РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, Счетная палата РФ, Генеральная прокуратура РФ, Управление делами Президента РФ, наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения (например, Государственный Эрмитаж, Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт», Государственный академический Большой театр, российские академии наук, Российский фонд фундаментальных исследований, Государственная корпорация «Росатом» и др.).

Иногда главные распорядители бюджетных средств именуются субъектами бюджетного планирования (например, в письме Минфина России от 12.07.2012 № 16-01-08/55 говорится о представлении субъектами бюджетного планирования предложений по распределению бюджетных ассигнований на 2013–2015 гг. по главным распорядителям средств федерального бюджета, плановых реестров расходных обязательств и обоснований бюджетных ассигнований). Понятие субъекта бюджетного планирования было введено в оборот постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», согласно которому субъекты планирования представляли собой федеральные министерства, имеющие право вносить в финансовый орган предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению подведомственных служб и агентств, а также службы и агентства, подчиненные непосредственно Президенту РФ или Правительству РФ, высшие органы

559

законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центризбирком РФ. Практика, однако, показала неэффективность подобного разделения главных распорядителей бюджетных средств, и в настоящее время все без исключения главные распорядители непосредственно взаимодействуют с финансовым органом при планировании расходов бюджета.

Начиная с 1 января 2000 г. в ст. 158 БК РФ была введена норма, согласно которой обязанность по представлению ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, возлагается на главного распорядителя средств соответствующего бюджета по ведомственной принадлежности.

С этого же момента арбитражные суды РФ в качестве ответчика по делам о возмещении ущерба, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами, стали привлекать соответствующих главных распорядителей бюджетных средств. Окончательно данная судебная практика нашла закрепление в постановлении Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Высший Арбитражный Суд РФ в названном постановлении разъяснил, что согласно ст. 158 БК РФ в суде от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств, определение которого дано в п. 1 указанной статьи БК РФ. При принятии такого искового заявления к публичноправовому образованию суду следует исходить из того, что указание истцом в исковом заявлении органа, не являющегося соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, не препятствует рассмотрению спора по существу. Суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить, какой орган на основании ст. 158 БК РФ как главный

560