!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

жета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

3.Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено

вего учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

4.Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с настоящим Кодексом.

5.Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Нарушение казенным учреждением требований настоящего пункта при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.

6.В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.

541

Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

7.При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

8.Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде

вкачестве истца и ответчика.

9.Казенное учреждение обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии с настоящим Кодексом.

10.Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

11.Положения, установленные настоящей статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов. (в ред. Федерального закона от 30.11.2011 № 361-ФЗ)

Статья 162. Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

составляет и исполняет бюджетную смету;

542

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);

формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Статья 163. Утратила силу с 1 января 2008 года. —

Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Глава 18 БК РФ начинает обширную ч. 3 БК РФ, которая именуется «Бюджетный процесс в Российской Федерации» и состоит из разделов «Участники бюджетного процесса», «Составление проектов бюджетов», «Рассмотрение и утверждение бюджетов», «Исполнение бюджетов», «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности», «Государственный и муниципальный финансовый контроль».

Бюджетный процесс является юридическим процессом, и в силу этого он законодательно урегулирован. Результатом любого процесса является изменение объекта, относительно которого совершается процесс. Изменение объекта регулирования в юридическом процессе происходит в результате деятельности уполномоченных субъектов, упорядоченной нормами права. Для бюджетного процесса объектом регулирования и изменения является бюджет. Правовые нормы, регламентирующие юридический процесс, как правило, относятся

кпроцессуальным нормам.

ВРоссийской Федерации существуют кроме бюджетного процесса такие виды юридических процессов, как уголовный, арбитражный, гражданский. Эти процессы можно отличить уже по названию.

543

Также имеются конституционный, законодательный, административный, налоговый процессы, по мере развития законодательства появляются иные юридические процессы. Все они отличаются своими особенностями.

Бюджетный процесс отличается от прочих юридических процессов в первую очередь тем, что целью, направлением его приложения является бюджет, который возникает и изменяется в ходе бюджетного процесса. Бюджетно-процессуальные отношения отличаются также тем, что не существуют в реальности, появляются вместе с правовыми нормами, их устанавливающими и регулирующими.

Легальное определение бюджетного процесса установлено ст. 6 БК РФ, согласно которой бюджетный процесс — регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В бюджетном процессе бюджет последовательно проходит несколько стадий (составление, рассмотрение и утверждение, исполнение, внешняя проверка, составление и утверждение отчета об исполнении), по завершении которых заканчивается бюджетный цикл. Время, в течение которого осуществляется бюджетный цикл, называется бюджетным периодом.

Бюджетный (финансовый) год в Российской Федерации согласно ст. 12 БК РФ составляет один календарный год, а бюджетный период — примерно три с половиной года: отчетный финансовый год, текущий финансовый год, очередной финансовый год, который, в свою очередь, является первым годом двухгодового планового периода.

Традиционным способом регулирования бюджетного процесса является последовательное регулирование его стадий и составляющих их этапов (гл. 20–25.2 БК РФ). Альтернативным и дополняющим такой подход является установление и регулирование полномочий его участников. Последовательная смена таких полномочий, по сути, и составляет бюджетный процесс, который напоминает механизм, в котором каждое совершаемое участниками бюджетного

544

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

процесса действие порождает полномочия и обязанности у следующего участника бюджетного процесса.

В бюджетный процесс вовлечено значительное количество участников, обладающих своими специальными бюджетными полномочиями. Перечень участников бюджетного процесса и их полномочия закреплены в комментируемой главе БК РФ. Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные органы власти, независимо от принадлежности к законодательной, исполнительной или судебной власти. Многие органы государственной власти выступают

вбюджетном процессе сразу в нескольких ролях. Например, финансовый орган, в силу своих основных полномочий, выполняет функции организатора бюджетного процесса. Одновременно финансовый орган является главным распорядителем в отношении различных бюджетных ассигнований, в том числе и на исполнение судебных решений о взыскании из соответствующей казны, главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, главным администратором доходов бюджета. В то же время, являясь государственным учреждением, финансовый орган выступает и в качестве получателя бюджетных средств.

Полномочия в бюджетном процессе, т.е. права и обязанности участников бюджетного процесса, многочисленны и уникальны. В наиболее общем виде можно назвать такие полномочия, как полномочия по регулированию бюджетного процесса (нормотворческие), организации и обеспечению бюджетного процесса, кассовые полномочия, распорядительные полномочия, контрольные полномочия и т.д.

Законами субъектов РФ могут быть установлены особенности для полномочий участников бюджетного процесса субъекта РФ, а актами представительных органов местного самоуправления — особенности для участников бюджетного процесса муниципального образования. Однако такие особенности должны находиться

врамках полномочий, установленных БК РФ, и не вступать с ним

впротиворечие.

Президент РФ имеет две группы полномочий. Во-первых, он выступает и как участник бюджетного процесса федерального уровня, и, во-вторых, как высший орган, определяющий бюджетную политику на очередной финансовый год и плановый период для всех бюджетов бюджетной системы РФ. Президент РФ разрабатывает и на-

545

правляет Федеральному Собранию РФ бюджетное послание (ст. 170 БК РФ), в котором определяются основные направления бюджетной политики РФ. Возможность направления и обсуждения посланий Президента РФ предусмотрена в ст. 100 Конституции РФ.

Как участник законодательного процесса федерального уровня Президент РФ подписывает и обнародует принятый Федеральным Собранием федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и федеральный закон об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год. Пунктом 1 ст. 3 БК РФ установлено, что Президент РФ вправе издавать указы, регулирующие бюджетные правоотношения, которые не могут противоречить бюджетному законодательству. Следует, однако, иметь в виду, что к ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ отнесен только федеральный бюджет, ответственность за разработку и исполнение которого несет согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ. Все общие вопросы, касающиеся всех бюджетов бюджетной системы РФ, детально урегулированы бюджетным законодательством. В силу указанных обстоятельств практика издания Президентом РФ указов, регулирующих бюджетные правоотношения, на сегодняшний день отсутствует. Регулирование бюджетного процесса Президентом РФ является вторжением в компетенцию законодательной и исполнительной власти и может быть вызвано лишь особыми обстоятельствами. Так, в период до принятия БК РФ в силу многочисленных пробелов

вправовом регулировании издавались указы Президента РФ, в основном по вопросам бюджетной дисциплины и государственного финансового контроля (см., например, указы Президента РФ «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации»; «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета»; Указ Президента РФ от 23.05.1994 № 1005 «О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины

внародном хозяйстве»).

Аналогичными полномочиями по определению бюджетной политики применительно к соответствующим бюджетам обладают также высшие должностные лица субъектов РФ и муниципальных образований.

546

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Должность высшего должностного лица субъекта РФ согласно ст. 2 Закона № 184-ФЗ может быть установлена конституцией или уставом субъекта РФ.

Например, согласно Конституции Республики Северная Осетия — Алания глава Республики Северная Осетия — Алания является высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти, а согласно ст. 3 Закона Ленинградской области от 27.10.1994 № 6-оз «Устав Ленинградской области» губернатор Ленинградской области является высшим должностным лицом Ленинградской области.

Глава муниципального образования согласно ст. 36 Закона № 131-ФЗ является высшим должностным лицом муниципального образования и, в соответствии с уставом муниципального образования, избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

Например, согласно Уставу муниципального образования «Прионежский муниципальный район Республики Карелия», принятому Советом Прионежского муниципального района 22.12.2005 глава Прионежского муниципального района является высшим должностным лицом Прионежского муниципального района и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статьей 82 БК РФ предусмотрено создание резервного фонда Президента РФ, средства которого используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов на основании указов и распоряжений Президента РФ. Управление резервным фондом Президента РФ, таким образом, также относится к его полномочиям в бюджетном процессе.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса, наделенными нормотворческими (регуляционными) и контрольными полномочиями. Содержание нормотворческих полномочий составляет принятие ежегодных законов или актов о бюджете и об утверждении отчета об их исполнении, внесения изменений в БК РФ, НК РФ, принятие других законов, влияющих на формирование доходов соответствующего бюджета или устанавливающих новые расходные обязатель-

547

ства. В ст. 265 БК РФ установлены полномочия представительного органа по проведению предварительного, текущего и последующего финансового контроля.

На федеральном уровне представительным органом государственной власти является Федеральное Собрание РФ. Федеральное Собрание РФ согласно ст. 95 Конституции РФ состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, статус и порядок формирования которых устанавливается гл. 5 Конституции РФ и федеральными законами от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По общему правилу федеральные законы принимаются Государственной Думой и считаются одобренными Советом Федерации, если проголосовало за них более половины от общего числа членов палаты (простое большинство) либо если они в течение 14 дней не были рассмотрены (ст. 105 Конституции РФ). Однако федеральные законы о федеральном бюджете и некоторые другие законы должны быть обязательно рассмотрены в Совете Федерации.

Согласно преамбуле Закона № 184-ФЗ система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с конституционным строем и данным законом, регулируется конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ.

Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления согласно ст. 153 БК РФ рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за их исполнением, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих соответствующий бюджетный контроль. На федеральном уровне органом, созданным законодателем для контроля за исполнением федерального бюджета, является Счетная палата РФ, статус которой определяется Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». На уровне субъектов РФ и муниципальных образований также создаются контрольно-счетные органы, полномочия которых определены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образова-

548

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

ний» и соответствующими законами (актами) субъектов РФ или муниципальных образований.

Контрольные полномочия, которыми наделен представительный орган, могут быть реализованы им как непосредственно от своего имени (от имени Совета Федерации или от имени Государственной Думы — на федеральном уровне), так и от имени каждого члена парламента.

Вчастности, в соответствии с Федеральным законом от 08.05.1994

№3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации или Государственная Дума, а также любой член Совета Федерации и Государственной Думы, каждый от своего имени, могут направить запрос Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, председателю Банка России, в том числе по бюджетным вопросам. Возможно создание парламентских комиссий и проведение парламентских слушаний по отдельным бюджетным вопросам, имеется практика периодического отчета высших должностных лиц исполнительной власти, в том числе главы финансового органа, перед законодательным (представительным) органом власти.

За рубежом распространена такая форма парламентского контроля, как отчет членов правительства и других должностных лиц перед парламентом, когда соответствующее должностное лицо обязано дать ответ об обоснованности любого расхода, произведенного подчиненным ему ведомством. В ряде стран (например в Великобритании) такие отчеты носят обязательный характер, что является гарантией от злоупотреблений, связанных со свободой уполномоченных должностных лиц в перераспределении назначения ассигнований в рамках общей суммы.

Однако, несмотря на наличие контрольных полномочий, главной обязанностью в бюджетном процессе у законодательного органа является рассмотрение и принятие двух законов — о бюджете и об утверждении отчета об исполнении бюджета (который по существу является актом последующего контроля), без чего бюджетный процесс будет существенно затруднен. Рассмотрение законов осуществляется представительными органами власти по утвержденному регламенту. Например, на федеральном уровне Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утвержден постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-II ГД

549

иопределяет, в числе прочего, особенности рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете. Порядок рассмотрения и утверждения соответствующих бюджетов, внесения изменений в бюджет более точно урегулирован в гл. 21–23 БК РФ, а порядок рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов — в ст. 264.5, 264.6, 264.10, 264.11 БК РФ.

Исполнительные органы государственной власти (исполнитель- но-распорядительные органы муниципальных образований) согласно ст. 154 БК РФ обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами на утверждение представительных органов, разрабатывают и утверждают методики распределения межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов, а также осуществляют управление государственным (муниципальным) долгом.

Таким образом, бюджетные полномочия органов исполнительной власти осуществляются на всех стадиях бюджетного процесса, что позволяет именовать их организационными, или обеспечивающими. Ответственность за прохождение бюджета на всех стадиях лежит на высших органах исполнительной власти. Для Российской Федерации таким органом является Правительство РФ, статус

иполномочия которого закреплены Конституцией РФ (гл. 6) и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», где выделены его полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в число которых, помимо вышеизложенных, включено обеспечение совершенствования бюджетной системы (ст. 15).

Согласно ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. В число конституционных полномочий Правительства РФ входит обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой (в том числе бюджетной) политики. Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве

550