!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

него долга и государственного внешнего долга России, что корреспондирует с нормами пп. 4 п. 4 и пп. 3 п. 5 ст. 98 комментируемого кодекса.

Как было отмечено выше, положения ст. 117 БК РФ детализиру-

ют общий порядок предоставления государственных и муниципальных гарантий, закрепленный в ст. 115.2 БК РФ, применительно к предоставлению государственных гарантий субъектов РФ и гарантий муниципальных образований.

Пунктами 1–2 ст. 117 БК РФ определено, что решение о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) принимает от имени субъекта РФ (муниципального образования) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального образования). При этом полномочия названных органов власти по предоставлению государственных (муниципальных) гарантий ограничены общей суммой предоставляемых гарантий, утвержденной в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Обратим внимание на то, что из судебной практики1 следует, что неутверждение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (представительным органом муниципального образования) в законе (решении) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) общей суммы предоставляемых государственных гарантий субъекта РФ не влечет ничтожность сделки по предоставлению гарантии, поскольку предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) в силу положений ст. 107 БК РФ ограничен общим годовым объемом доходов бюджета субъекта РФ (местного бюджета) без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).

Названные выводы судов основываются на позиции, сформулированной в постановлении Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 № 17 «О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего

1См.: Постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2011 по делу № А11-2268/2011; Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2011 № 07АП-5876/11 по делу А03-1760/2011; ФАС Московского округа от 14.04.2011 № КГ-А41/2817-11 по делу № А41-7797/10.

431

Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 „О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации“», согласно которой суд не указывает на ничтожность сделок по предоставлению государственных гарантий (муниципальных) гарантий, совершенных в случае неустановления в законе (решении) о соответствующем бюджете предельного объема государственного (муниципального) долга и общей суммы предоставляемых гарантий.

Вместе с тем следует иметь в виду, что предоставление государственной (муниципальной) гарантии с превышением установленного законом (решением) о соответствующем бюджете предельного объема государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) в соответствии с п. 4 ст. 107 комментируемого кодекса признается нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, перечень которых установлен в ст. 282 БК РФ.

Пунктами 1–2 ст. 117 БК РФ также установлено, что предоставление государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) должно осуществляться в соответствии с положениями комментируемого кодекса, как представляется, главным образом ст. 115–115.2, и в порядке, установленном законом субъекта РФ (муниципальными правовыми актами).

Так, например, порядок предоставления государственных гарантий Санкт-Петербурга регламентирован ст. 42 Закона СанктПетербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге», в соответствии с которой предоставление государственных гарантий Санкт-Петербурга осуществляется Правительством

Санкт-Петербурга на основании закона Санкт-Петербурга

обюджете на очередной финансовый год и плановый период, решения (нормативного правового акта) Правительства СанктПетербурга, а также договора о предоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга при выполнении условий, установленных БК РФ. В развитие данной нормы и положений ст. 115.2 и 117 БК РФ постановлением Правительства СанктПетербурга «О предоставлении государственных гарантий Санкт-Петербурга» утверждены Перечень документов, подлежащих представлению принципалом для предоставления государственной гарантии Санкт-Петербурга и заключения договора

опредоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга

432

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

(приложение № 1), Порядок организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении, оформлении и исполнении государственной гарантии Санкт-Петербурга (приложение № 2), типовая форма государственной гарантии Санкт-Петербурга и договора

опредоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга.

Кполномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (местной администрации муниципального образования) в отношении предоставления государственных (муниципальных) гарантий законодатель относит:

 заключение договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий), об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по возмещению гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии;

 выдачу государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий).

Обратите внимание: на федеральном уровне в соответствии с положениями ст. 116 комментируемого кодекса решение

опредоставлении государственных гарантий России в определенных законом случаях правомочен принимать финансовый орган. Также именно финансовый орган заключает вышеназванные договоры и выдает государственные гарантии РФ.

Правовая норма, содержащаяся в п. 4 ст. 117 БК РФ, по сути, повторяет положения п. 4 ст. 99 БК РФ, предусматривая, что общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий субъекта РФ в валюте РФ, а также государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте, предоставляемых Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) (п. 2 ст. 104), включается в состав государственного внутреннего долга субъекта РФ как вид долгового обязательства.

При этом не совсем понятно, по какой причине законодатель не касается обязательств по государственным гарантиям субъекта РФ в иностранной валюте, которые в соответствии с пп. 3 п. 5 ст. 99 включены в объем государственного внешнего долга субъекта РФ.

В ст. 117 БК РФ содержится аналогичное правило в отношении муниципальных гарантий в валюте РФ и муниципальных гарантий

433

виностранной валюте, предоставляемых России в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) (п. 2 ст. 104). Общая сумма обязательств, вытекающих из таких гарантий, включается в состав муниципального долга как вид долгового обязательства.

Обслуживанию государственного (муниципального) долга, выступающему элементом управления государственным (муниципальным) долгом, посвящены положения ст. 119, изложенной Законом № 63-ФЗ в новой редакции.

Вчастности, нововведением данной редакции является закрепление в п. 1 указанной статьи легального определения названного понятия. Так, под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта (т.е. разницы между ценой размещения и номинальной стоимостью), осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

Как уже говорилось выше, согласно п. 2 ст. 113 БК РФ все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным или муниципальным ценным бумагам), учитываются

вбюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга. Статья 69 определяет, что в бюджете предусматриваются ассигнования на указанные цели.

Вп. 2 ст. 119 БК РФ закреплено, что функции генерального агента (агента) Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств России, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляет Банк России, кредитная организация или другая специализированная финансовая организация. Отметим, что в ранее действующей редакции комментируемой статьи обслуживание государственного долга РФ производилось по общему правилу Банком России и его учреждениями, исключения из этого правила могли быть предусмотрены Правительством РФ.

Вст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установлено следующее:

 Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции по обслуживанию государственного долга РФ;

 полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга РФ определяются федеральными законами;

434

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Банк России и Минфин России в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных выше операций

по поручению Правительства РФ.

Также в ст. 21 названного закона предусмотрено, что Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг РФ и погашения государственного долга РФ с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Осуществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам РФ отнесено п. 3 ст. 155 комментируемого кодекса к бюджетным полномочиям Банка России. Реализация названного полномочия Банка России, в частности, регламентирована Положением об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг, утвержденным Банком России от 25.03.2003 № 219-П, в п. 6.1 которого предусмотрено, что Банк России на рынке облигаций выполняет функции генерального агента эмитента по обслуживанию выпусков облигаций, дилера (первичного дилера), контролирующего органа, организатора денежных расчетов по сделкам с облигациями, регулятора рынка, иные функции, предусмотренные действующим законодательством.

Выполнение функций по обслуживанию государственного долга РФ согласно п. 2 ст. 119 БК РФ осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином России.

В соответствии со ст. 1005 ГК РФ по агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала или от имени и за счет принципала. При этом п. 4 данной статьи устанавливает, что законом могут быть предусмотрены особенности отдельных видов агентского договора. Такие особенности, в частности, установлены положениями комментируемой статьи.

Вопросы оплаты услуг генерального агента (агентов) Правительства РФ по обслуживанию государственного долга России урегулированы п. 3–4 ст. 119 БК РФ. Так, Банк России осуществляет функции генерального агента безвозмездно (аналогичное правило, как было сказано выше, установлено в ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), в то время как услуги иных агентов (т.е. кредитных организаций или других специализированных финансовых организаций) по осущест-

435

влению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, заключенными с Минфином России, оплачиваются за счет средств федерального бюджета.

Так, например, в соответствии с ч. 7 ст. 21 Закона № 371-ФЗ за выполнение Внешэкономбанком функций агента Правительства РФ, предусмотренных п. 5 данной статьи (к ним, в частности, относятся функции по вопросам учета, обслуживания и погашения (использования) государственного внешнего долга бывшего СССР и России), ему выплачивается вознаграждение в общей сумме до 630 000 тыс. руб.

Законодатель также предусматривает возможность привлекать исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, осуществляющим государственные заимствования от имени субъекта РФ, на основе агентских соглашений в качестве агентов кредитные организации и другие специализированные финансовые организации для обслуживания долговых обязательств субъекта РФ, а также их размещения, выкупа, обмена и погашения. При этом оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных такими агентскими соглашениями, как следует из п. 6 ст. 119 БК РФ, производится за счет средств регионального бюджета.

Подобные положения применительно к обслуживанию государственного долга Санкт-Петербурга закреплены в п. 5 ст. 39 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге».

Аналогичным образом в п. 7–8 ст. 119 БК РФ регламентирована возможность привлечения местной администрацией на основании агентских соглашений в качестве агентов кредитных организаций и других специализированных финансовых организаций для обслуживания муниципальных долговых обязательств, а также их размещения, выкупа, обмена и погашения, чьи услуги оплачиваются за счет средств местного бюджета.

В целях мониторинга образования и погашения государственного (муниципального) долга, служащего целям разработки и реализации эффективной долговой политики, положениями ст. 120–121 комментируемого кодекса установлены правила учета и регистрации долговых обязательств соответствующих публично-правовых образований в долговых книгах России, субъекта РФ и муниципального образования.

Так, в ст. 120 БК РФ законодатель указывает, что долговые обязательства России подлежат учету и регистрации в государственных

436

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

долговых книгах внутреннего и внешнего долга России, долговые обязательства субъекта РФ — в государственной долговой книге субъекта РФ, а муниципальные долговые обязательства — в муниципальной долговой книге муниципального образования.

Порядок ведения государственной долговой книги России, государственной долговой книги субъекта РФ и муниципальной долговой книги

регламентирован в ст. 121 БК РФ.

Пунктом 1 указанной статьи определено, что ведение государственной долговой книги России осуществляет Минфин России. Названное полномочие закреплено в ст. 165 комментируемого кодекса и пп. 5.3.15 постановления Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации».

Отметим, что используемое в комментируемом кодексе общее понятие «Государственная долговая книга Российской Федерации» в соответствии со ст. 120 БК РФ включает в себя государственные долговые книги внутреннего и внешнего долга России. На это указывается и в п. 4 приказа Минфина России от 20.12.2007 № 140н «Об утверждении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации», согласно которому государственная долговая книга России ведется в разрезе долговых книг внутреннего и внешнего государственного долга РФ и содержит общую информацию о параметрах государственных долговых обязательств.

В п. 1 ст. 121 БК РФ содержатся также общие требования, предъявляемые к составу государственной долговой книги России: в нее вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий, требование об отражении в государственной долговой книге России которых содержится также в п. 5 ст. 116 комментируемого кодекса), о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично и иная информация. Объем иной информации, подлежащей внесению в государственную долговую книгу России, а также порядок ее внесения определяются Минфином России.

Так, вышеназванным приказом Минфина России утвержден Порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации, в п. 6 которого указываются сведения, подлежащие отражению в долговой книге. Согласно п. 16 регистрация долговых обязательств осуществляется путем присвоения регистрационного номера долговому обя-

437

зательству и внесения соответствующих записей в государственную долговую книгу России.

При этом информация о государственных внутренних долговых обязательствах РФ вносится в государственную долговую книгу России в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства, а информация о государственных внешних долговых обязательствах РФ — в течение пяти рабочих дней с момента поступления в Минфин России соответствующих документов, подтверждающих возникновение указанных обязательств. Ранее указанный срок был единым для внешних и внутренних долговых обязательств и составлял три дня с момента возникновения соответствующего обязательства (не позднее этого срока).

Законодателем в п. 2 ст. 121 БК РФ предусмотрено, что ведение, соответственно, государственной долговой книги субъекта РФ, муниципальной долговой книги осуществляется так же, как на федеральном уровне, финансовым органом субъекта РФ, финансовым органом муниципального образования.

Так, например, Законом Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» в п. 16 ст. 6 ведение государственной долговой книги Санкт-Петербурга отнесено к полномочиям финансового органа Санкт-Петербурга, которым согласно п. 1.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга «О Комитете финансов Санкт-Петербурга» признается Комитет финансов Санкт-Петербурга. В данном постановлении указанное полномочие поименовано в п. 3.19. В целях реализации возложенного на Комитет финансов Правительства Санкт-Петербурга полномочия им было принято распоряжение от 24.02.2010 № 16-р «Об утверждении Административного регламента Комитета финансов Санкт-Петербурга по исполнению государственной функции по осуществлению ведения государственной долговой книги Санкт-Петербурга. Установлению состава информации, порядка и срока ее внесения в государственную долговую книгу Санкт-Петербурга в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Установлению объема информации о долговых обязательствах муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга, порядка и сроков ее передачи в Комитет. Обеспечению передачи информации о долговых обязательствах Санкт-Петербурга, отраженной в государственной долговой книге Санкт-Петербурга, а также

438

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

информации о долговых обязательствах муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга,

вМинистерство финансов Российской Федерации».

Вп. 2 ст. 121 БК РФ также установлен срок внесения в долговые книги субъекта РФ и муниципального образования информации

осоответствующих долговых обязательствах — не позднее пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства. В ранее действовавшей редакции данного пункта комментируемой статьи устанавливался иной срок — не позднее трех дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

Обязательные требования к содержанию государственной долговой книги субъекта РФ определяются в п. 3 ст. 121 БК РФ: в ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств по видам этих обязательств (требование об отражении в государственной долговой книге субъекта РФ ее государственных гарантий отдельно предусмотрено в п. 5 ст. 117 комментируемого кодекса), о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, формах обеспечения обязательств. Также в силу п. 3 ст. 121 БК РФ в государственной долговой книге субъекта РФ подлежит отражению наряду с прочим информация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта РФ. Состав, порядок и сроки внесения иной информации устанавливаются финансовым органом субъекта РФ.

Так, в частности, п. 3.1 распоряжения Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга от 05.06.2002 № 40-р «Об утверждении Положения о государственной долговой книге СанктПетербурга» установлен перечень сведений, подлежащих внесению в государственную долговую книгу Санкт-Петербурга:

полное и (в случае если имеется) сокращенное наименование долгового обязательства Санкт-Петербурга;

дата возникновения долгового обязательства СанктПетербурга;

дата погашения долгового обязательства Санкт-Петер- бурга;

валюта долгового обязательства Санкт-Петербурга;

объем долгового обязательства Санкт-Петербурга;

форма обеспечения долгового обязательства Санкт-Пе- тербурга;

439

сведения об исполнении долгового обязательства СанктПетербурга полностью или частично;

сведения о внесении изменений и дополнений в долговое обязательство Санкт-Петербурга.

Валютный критерий деления государственного долга субъекта РФ закреплен и в п. 3 ст. 121 БК РФ, согласно которому долговые обязательства субъекта РФ при их учете подлежат отнесению к внешнему или внутреннему долгу субъекта РФ в зависимости от валюты долга, в которой определено денежное обязательство при его возникновении. Вместе с тем законодатель оговаривает, что при этом необходимо учитывать легальные определения понятий «внешний долг» и «внутренний долг», содержащиеся в ст. 6 комментируемого кодекса.

Напомним, что внешним долгом признаются обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Россией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). В свою очередь, под внутренним долгом понимаются обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Законодателем в п. 4 ст. 121 БК РФ установлены требования к составу и порядку внесения информации в муниципальную долговую книгу, аналогичные тем, что закреплены в п. 3 в отношении государственной долговой книги субъекта РФ с той лишь разницей, что состав иной информации о долговых обязательствах муниципального образования, порядок и срок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанавливает местная администрация.

В качестве примера реализации данного положения можно привести постановление администрации Подольского муниципального района от 24.07.2008 № 1858 «Об утверждении состава информации долговой книги муниципального образования „Подольский муниципальный район“ или постановление главы городского округа Фрязино от 27.05.2008 № 384 «О порядке ведения муниципальной долговой книги города Фрязино».

Стоит отметить, что первоначальная редакция ст. 120 БК РФ предусматривала единую систему учета и регистрации государственных заимствований России, ее субъектов и муниципальных образо-

440