20. Бюджет. Происхождение понятия и история развития института.

Использованные материалы: лекции Ивлиевой, учебник Запольского.

Что такое бюджет?

1. Можно понимать, что это система доходов и расходов за определенный период времени, приведенная в определенную систему.

В материальном смысле бюджет - это фонд (это общегосударственный, централизованный самый главный фонд, за счет которого обеспечиваются главнейшие функции публичного образования; иначе создаются независимые внебюджетные фонды). 

…А Николя Фуке кончил плохо, ибо он любил роскошную жизнь, и он расхищал казну. Появился потом Кальбер, который показал Мазорини, что Фуке расхищал казну. После смерти Мазорини его арестовывают, и он потом умирает в заключении, а Кальбер становится министром финансов, стал собирать деньги в казну. Потом, когда он умер, на похоронную процессию напала толпа людей, недовольных налоговой политикой Кальбера.

2. Второе понимание бюджета - это фонд денежных средств. Экономисты понимают под бюджетом некие экономические отношения в связи с созданием и перераспределением средств из этого фонда.

У экономистов: бюджет - совокупность экономических общественных отношений, связанных с формированием и расходованием публичных денежных средств.  

Но для юриста важна правовая форма. Поэтому то, что составлял Фуке, не являлось бюджетом, ибо это не утверждалось представительным органом государства.

3. В том понимании, в каком мы сейчас понимаем бюджет, бюджет появляется с появлением представительного (законодательного) органа власти. Как и налоги, бюджет - это дитя парламентаризма.

Современное понимание: не только доходы, но и расходы государства должны контролироваться и санкционироваться парламентом! В демократическом обществе именно представительный орган должен решать, на что расходовать публичные средства.

У юристов: бюджет - нормативный акт, утверждаемый представительным органом власти (это форма). Это плановый акт (это содержание).

В юридическом аспекте бюджет следует рассматривать как правовой акт. Бюджет представляет собой основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления. Кроме того, закон о бюджете ежегодно закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений.

Бюджет в юридическом аспекте (как правовая категория) также выполняет ряд функций:

- создание правовой базы для финансовой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- закрепление юридических прав и обязанностей участников бюджетных правоотношений.

4. Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации содержится характеристика бюджета с позиции права собственности. В соответствии со ст. 214 ГК РФ средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют, соответственно, государственную казну Российской Федерации или ее субъекта.

В БК написано: "бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления".

В ст. 6 БК РФ также содержится определение консолидированного бюджета - это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

5. Бюджет - это плановый акт, утвержденный представительным органом власти государства, и это временный акт. 

Но так ли это всегда? Существуют ли государства, где бюджеты не утверждаются представительным органом? По общему правилу, нет. Но бывают ситуации, когда парламент не успевает утвердить бюджет до наступления бюджетного года, - тогда бюджет может быть утвержден в административном порядке. Это исключительные ситуации. Во Франции - президент в таком случае может утвердить бюджет. 

(А У НАС?!)

Существуют две бюджетные доктрины: экономическая и демократическая. Здесь грань различия - кто важнее, парламент или исполнительные органы (правительство). 

Демократическая доктрина сложилась в странах Западной Европы. В стенах законодательного органа проходили обсуждения, горячие дебаты, порой до драк доходило, иногда не успевали принять бюджет в парламенте к началу бюджетного года - это демократическая доктрина. У нас она действовала до середины 1990-х гг. Экономическая же доктрина говорит о том, что в парламенте сидят артисты, актрисы, боксёры, а профессионалы-то сидят все в правительстве. Мы пришли и на практике, и через законодательные изменения к этой доктрине. Теперь бюджет принимают в три чтения, а не в четыре, и чётко прописано то, что можно делать и обсуждать в рамках каждого из этих чтений. Скоро, может, перейдём вообще к одному чтению, и это будет соответствовать экономической и политической ситуации. 

Во многих правопорядках, особенно в Европе, устанавливаются жёсткие сроки для принятия парламентом бюджета, и в случае непринятия бюджета в определенный срок предусматриваются определенные последствия. Какие? Во-первых, бюджет может быть принят и утвержден в административном порядке. Во-вторых, парламент может быть распущен. У нас этого нет. У нас, если парламент не успевает принять бюджет, то мы будем жить по прошлогоднему бюджету. У нас бюджетный год начинается 1 января. В США - с 1 октября текущего года по 30 сентября следующего года. 

В странах с двухпалатным парламентом исторически сложилось, что верхняя палата наделена меньшими полномочиями по контролю за нижней палатой. Так исторически сложилось, что центр тяжести принятия решений лежит в нижней палате. У нас тоже самое. Совет Федерации может либо в целом принять, либо отклонить закон о бюджете, но не может вносить точечные поправки. Могут создаваться согласительные комиссии, но нижняя палата в случае чего может всегда преодолеть несогласие верхней палаты квалифицированным большинством голосов.  Ни в США, ни в России не установлено требование квалифицированного большинства голосов для принятия бюджета. Наверное, чтобы не затягивали. 

Есть краткосрочное планирование (месяц-два), есть среднесрочное планирование (год), есть долгосрочное планирование (3-5 лет, классика - пятилетки). Бюджетное планирование - это среднесрочное планирование - на 1 год. Это обусловлено объективными причинами. Краткосрочное - это абсурд, нельзя так, это государство, месяц-два - это ничто. Долгосрочное - опасно, ибо хотя бы курс доллара может поменяться. Когда министром финансов был Кудрин, он предложил ввести элементы долгосрочного планирования бюджета (на 3 года). Это было тогда, когда нефтегазовые доходы лились в бюджет рекой, когда денег было, как говорит молодёжь. Это для чего? Это способ расширить экономическую бюджетную доктрину, а с другой стороны - это способ уйти от ответственности. Принял бюджет, уже ушёл с должности, а бюджет действует, и тебе уже всё равно. Это не прошло, но элементы остались. Принимается бюджет на 1 год, а также плановый бюджет ещё на 2 года вперед. Это именно план, а не действующий бюджет. Определяется, куда вкладывать деньги предполагается. Сегодня реализуется, таким образом, среднесрочное планирование, но ещё какие-то существенные показатели закладываются на 2 года вперед. Сейчас же реализовать кудринскую концепцию долгосрочного планирования не представляется возможным, потому что стабильности уже нет.

ЕЩЕ ИСТОРИЯ ДО КУЧИ!

История финансов свидетельствует, что бюджет не был присущ государству на всех стадиях его развития. Долгое время государство вообще не имело бюджета. Во всех европейских государствах, в том числе и России, собирались доходы и проводились расходы, т.е. на юридических нормах существовала система доходов и расходов. Полностью бюджет сформировался тогда, когда государство в свою финансовую деятельность ввело плановое начало — стало составлять систему доходов и расходов на определённый период.

Бюджет (Bydjet) в переводе с английского означало мешок. Когда палата общин в Англии 14-15 вв. утверждала субсидию королям, то перед окончанием заседания канцлер казначейства (министр финансов) открыл портфель, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это действие условно называлось открытием бюджета. С конца 17 в. бюджетом стал называться документ, который содержал, утверждаемый парламентом, план доходов и расходов государства. Этот документ также называли «росписью денежных доходов и расходов государства», «сметой доходов и расходов государства», «государственной росписью».

Первая роспись государственных доходов и расходов в России была составлена в 1863 г. Аналогичные росписи стали составляться в губерниях, уездах, земствах. Земства ведали местными хозяйственными делами, дорогами, школами, больницами, социальной сферой. Для решения этих задач в земствах формировались земские бюджеты за счет земских повинностей и сборов.

В волостях формировались волостные бюджеты за счет мирских доходов, волостных и сельских сборов, доходов от сдачи в аренду мирских земель. Городские бюджеты формировались за счет доходов, собираемых в виде налогов с городских предприятий (бань, боен, водопроводов), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества горожан, сборов с владельцев лошадей и т. д. Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России и, следовательно, в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система государства. После Февральской революции 1917 г. бюджетная система пришла в расстройство. При Временном правительстве доходы и расходы производились на основании отдельных кредитов (иностранных займов).

С победой Октябрьской революции 1917 г. для финансирования неотложных нужд Советское правительство прибегало к контрибуциям с имущих слоев населения, а также с купцов и спекулянтов. В январе 1918 г. правительство составило первый советский бюджет на период с января по июль 1918 г., который был утвержден Советом Народных Комиссаров, что послужило началом системы полугодовых бюджетов. Конституция 1918 г. установила федеральное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. В основу бюджетной системы были положены принципы централизации всех финансовых средств и единства государственного бюджета по доходам и расходам. Конституция РСФСР предусматривала разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей).

К концу 1920 г. денежные бюджеты стали отмирать. В июле 1920 г. ВЦИК принял постановление о слиянии государственного и территориального бюджетов. С окончанием Гражданской войны и переходом к НЭПу в 1921 г. ВЦИК восстановил бюджеты в своих правах. По мере стабилизации денежных знаков и укрепления финансовой системы правительство перешло к месячным бюджетным планам, в 1923-1924 гг. — к твердым квартальным планам, а в 1924-1925 гг. — и к твердому годовому планированию и отчету. С образованием в 1922 г. СССР и принятием в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему с образованием государственного бюджета СССР. В его состав вошли государственные бюджеты союзных республик. Законодательно был закреплен принцип подведомственности при формировании государственного и территориальных бюджетов, согласно которому все предприятия и организации распределялись между различными уровнями бюджетной системы и вносили отчисления в соответствующий бюджет.

В ходе налоговой реформы 1930—1932 гг. было внесено изменение в формирование доходов территориальных бюджетов. В частности, в территориальные бюджеты передавалась часть государственных доходов с налога с оборота и с поступлений от реализации государственных займов. В последующем этот принцип распространился на другие общегосударственные источники и продолжает действовать в бюджетной системе РФ как механизм бюджетного регулирования с целью пополнения средствами территориальных бюджетов. Принятие в 1936 г. Конституции СССР усилило централизацию управления народным хозяйством и окончательно сформировало бюджетную систему СССР. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 1938 г. в состав государственного бюджета СССР были включены местные бюджеты и бюджет государственного социального страхования. Бюджетная система СССР состояла из Союзного бюджета (государственного бюджета), государственных бюджетов 15 союзных республик и бюджета государственного социального страхования.

В начале XX в. был поставлен вопрос о единстве бюджета как общем и основном требовании, предъявляемом к бюджету. Это требование закономерно сформулировалось в результате всего предшествовавшего развития финансового хозяйства. И в то же время данная централизация бюджетной системы была вызвана тяжелой экономической и политической ситуацией в стране.

К концу XX в. принцип единства бюджета в развитых странах нашел свою реализацию в консолидированном бюджете. В СССР единство бюджета было обеспечено централизованной системой хозяйствования. Российская Федерация, столкнувшись с проблемой дефицита государственного бюджета, в 90-е гг. перешла к разработке и утверждению консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет Российской Федерации в соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ включает федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации. Консолидированный бюджет субъекта Федерации состоит из бюджета муниципальных образований, находящихся на его территории.

Понятие консолидированный бюджет было введено в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением государственного бюджета РФ, который включал все звенья бюджетной системы России.