!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Пиликин Г.Г. - Становление финансового права России

Глава 3. Концептуальные элементы совершенствования финансового...

Отметим, что Правительство РФ во исполнение требований фе­ дерального закона1 установило перечень министерств, федеральных служб и федеральных агентств (всего 41), которые осуществляют в установленных сферах деятельности следующие полномочия для поддержки инноваций:

1)предоставление информационной поддержки;

2)предоставление консультационной поддержки, содействие в формировании проектной документации;

3)формирование спроса на инновационную продукцию;

4)финансовое обеспечение;

5)реализация целевых программ, подпрограмм и проведение мероприятий в рамках государственных программ Российской Фе­ дерации;

6)поддержка экспорта;

7)обеспечение инфраструктуры. Реализация приведенных пол­ номочий осуществляется указанными органами в пределах установ­ ленной численности и бюджетных ассигнований федерального бюд­ жета, предусмотренных этим органом на руководство и управление

всфере установленных функций2.

Финансово-правовое регулирование отношений в сфере иннова­ ционной деятельности в значительной мере должно осуществляться федеральными законами, а также постановлениями Правительства РФ без делегации полномочий по правотворчеству иным федераль­ ным органам исполнительной власти. Целесообразно, чтобы систе­ ма налоговых стимулов, льгот, преференций и каникул была сопря­ жена с адекватной амортизационной политикой, возможностью получения государственной поддержки (бюджетного кредита, суб­ сидии, государственной гарантии и др.), долгосрочных банковских кредитов по разумным ставкам, минимизированием административ­ ных процедур при получении разрешительных либо иных юридиче­

1См.: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государствен­ ной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.

Следует отметить, что в силу ст. 1603 БКРФ оценка эффективности исполь­ зования бюджетных средств, направленных на государственную поддержку ин­ новационной деятельности, осуществляется с соблюдением требований, установ­ ленных Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ (см.: Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»).

2Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2012 г. № 1172 «О полномочиях органов исполнительной власти в области государственной поддержки иннова­ ционной деятельности» // Российская газета. 2012. 21 нояб.

301

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

ских актов, обязательной поддержкой властей всех уровней, обеспе­ чением порядка и должного контроля за движением финансовых средств, особенно в части, связанной с прохождением возвратного иннокапитала, установлением персональной ответственности долж­ ностных лиц — участников упомянутого Генерального соглашения за ненадлежащее исполнение установленного порядка осуществле­ ния инновационной деятельности, созданием в сфере материально­ го производства конкурентной среды, установлением системы мер по противодействию коррупции, рейдерству, промышленному шпи­ онажу и пр.

Представляется, что сами по себе финансово-правовые средства являются неотъемлемым элементом механизма создания и функци­ онирования инновационной экономики. Поэтому нормы, субинсти­ туты, институты и подотрасли финансового права должны быть мак­ симально конвергированы с уровнями структуры иных отраслей российского права. Важно также учитывать, что финансово-правовое регулирование отношений, связанных с инновациями, не изменяет их природы (публичности, связи с финансами, недопустимости «ус­ мотрения сторон» и др.).

302

Заключение

Выполненное исследование позволяет изложить приведенные в содержании настоящей работы следующие выводы и результаты.

1.Становление финансового права, обладающего собственной логикой и парадигмой, происходило одновременно с появлением обменных (денежных) операций и возникновением государства. Фрагментарность содержания и незначительность финансово-пра­ вовых источников, дошедших до настоящего времени (за изъятиями, связанными с регулированием эмиссии и обращения денег, а также налогов), свидетельствует наряду с иными причинами и обстоятель­ ствами о медленном процессе «кристаллизации» финансово-право­ вых конструкций, используемых для формирования государственных финансов, о «закрытости» финансово-правового регулирования, когда вместо широкого обнародования властями применялись фи­ нансово-правовые средства в режиме конфиденциальности.

Имеются основания полагать, что началом формирования фи­ нансовой системы государства в современном ее понимании, вклю­ чая институт «государственных финансов», послужили отказ госу­ дарства от услуг посредников и последующее непосредственное осуществление им функций создания и управления финансовыми ресурсами без делегации их кому бы то ни было.

2.Становление финансового права как самостоятельного право­ образования (отрасли права) предопределено прежде всего возник­ новением и развитием таких фундаментальных элементов экономи­ ческих отношений, как деньги, бюджет, налоги, государственный кредит, которые не только обрели «покровительство» со стороны государства, но и перешли в его исключительное ведение. Государ­ ственно-властное опосредование этих элементов имело и имеет кон­ ституирующее значение, поскольку государство, устанавливая де­ нежный оборот (горизонтальный и вертикальный), одновременно создает соответствующие правовые институты. Природа последних по своей сущности является публичной и характеризуется неразрыв­ ной связью с государством и его внутренними и внешними функци­ ями.

3.Одной из особенностей современного финансового права как особой формы регулирования экономических отношений является его потенциальная нацеленность на обеспечение оптимального со­ отношения между государственным и рыночным регулированием экономики России. Важным фактором воздействия на формирова­ ние и содержание финансово-правовых институтов является финан­

303

Заключение

совая политика, которую возможно определить как «обещаемую финансово-правовую реальность», в отличие от финансового права, представляющего собой «реальную финансово-правовую действи­ тельность». В работе с учетом исследований науки финансового права рассмотрены роль, значение финансовой политики в жизни государства и финансового права, порядок ее провозглашения и реализации.

Финансовая политика как элемент экономической политики представляет собой совокупность публично объявленных системных мер, направленных на повышение темпов роста экономики и обес­ печение национальной безопасности, связанных прежде всего со сферой финансов и финансовой деятельностью государства и под­ лежащих правовому оформлению в установленном порядке в целях эффективного использования государственных (и частных) финан­ сов по формированию имущественного благополучия граждан и экономического могущества Российской Федерации.

4. Особенность финансового права как особой формы регулиро­ вания экономических отношений заключается в структуризации группы отношений, связанных с финансами (и деньгами), при регу­ лировании которых применяются также нормы иных отраслей права (административного, гражданского, трудового и др.).

Особенностью обладает и предмет финансового права, имеющий сложный, двухуровневый характер. Отношения «первого уровня» связаны с финансами, регулируются нормами финансового права, вместе с тем определенные участки экономических отношений од­ новременно находятся в «зоне внимания» норм гражданского, адми­ нистративного и других отраслей права. Это происходит в силу це­ лостности системы российского права и необходимости конверген­ ции норм соответствующих отраслей российского права.

Входящие в состав предмета финансового права отношения «вто­ рого уровня» являются сугубо финансово-правовыми, поскольку связаны непосредственно с государственными финансами и финан­ совой деятельностью государства, обусловленной формами собст­ венности и финансовой политикой, проводимой в установленном порядке. Предложены определения категорий «финансы», «государ­ ственные финансы» с учетом достижений науки финансового права и современных реалий.

Финансы в финансово-правовом смысле — это объективно опре­ деленная совокупность денежных инструментов, обладающих лик­ видностью, выраженных в национальной валюте (и при необходи­ мости в иностранных валютах) в различных формах (наличные, без­ наличные, электронные, на счетах, во вкладах, в ценных бумагах и

304

Заключение

др.), поступивших или могущих поступить в обращение в установ­ ленном порядке, отражающих реальное экономическое положение страны и оценку объектов национального богатства, находящихся в собственности или на основе вещного права в распоряжении граж­ дан, организаций, публично-правовых образований и государства по состоянию на определенный временной период и подпадающих под юрисдикцию Российской Федерации.

Государственные финансы — это публичные вещи, имеющие общественное назначение и представляющие собой денежные сред­ ства и приравненные к ним ликвидные финансовые инструменты, принадлежащие государству на праве собственности, используемые им для реализации внутренних и внешних функций с учетом финан­ совой политики и в установленном порядке.

5. Особенность и специфичность финансового права как особой формы регулирования экономических отношений отчетливо про­ является в его составе, включающем связанные единым «стержнем» подотрасли, обладающие определенной автономностью и призна­ ками.

Подотрасль финансового права отвечает следующим признакам:

1)это значительная по объему группировка относительно одно­ родных норм, относящихся к сфере финансов;

2)нормы, входящие в группировку, имеют публично-правовую природу;

3)данные нормы непосредственно или опосредованно связаны с государственными финансами и финансовой деятельностью госу­ дарства;

4)в финансовых правоотношениях обязательно присутствует «не­ сменяемый» субъект — государство (в лице органов финансовой власти);

5)наличествует кодифицированный или основной нормативный правовой акт, определяющий алгоритм регулирования отношений, подпадающих под предписания подотрасли финансового права;

6)эти нормы осуществляют функции, определяющие специали­ зацию подотрасли;

7)подотрасль и входящие в нее крупные финансово-правовые институты соответствуют институтам финансовой системы страны;

8)подотрасль имеет собственный процессуально-организацион­ ный механизм.

Особенная часть финансового права с точки зрения структурного построения представляется следующей:

1)эмиссионно-денежное право (включая валютное, публичное банковское и публичное фондовое право);

305

Заключение

2)бюджетное право (включая государственный кредит);

3)налоговое право (включая обязательное страхование, таможен­ ные сборы и пошлины и другие обязательные платежи);

4)международное финансовое право.

В настоящее время принципиальную значимость приобретает гармонизированное построение Общей части и Особенной части финансового права, обеспечивающее его единство, определенность и интеллигибельность (понятность) по содержанию. Безусловность единства современного российского финансового права является его фундаментальной ценностью, обеспечивающей стабильность и эф­ фективность финансово-правового регулирования. Единство фи­ нансового права может быть достигнуто путем издания основопола­ гающего законодательного акта.

Настоятельной необходимостью современного периода является разработка и принятие законодателем Федерального закона «Основы финансового законодательства Российской Федерации», архитекто­ ника и предложения по содержанию которого изложены в работе.

Единство и целостность финансового права подтверждаются на­ личием объективных обстоятельств, в частности: большой группы экономических отношений (финансовых и имущественно-вертикаль­ ных), регулируемых известной совокупностью норм; общих положе­ ний (включая принципы), категориального аппарата, финансовоправовых конструкций. В числе последних особое значение должно иметь «финансовое обязательство» как персонифицированная пра­ воваясвязь,возникающаямеждугосударством,соднойстороны,играж­ данином, организацией (юридическим лицом, публично-правовым образованием), с другой стороны, по поводу определения, предостав­ ления и надлежащего использования государственных финансов на цели, связанные с реализацией конкретных внутренних и (или) внеш­ них функций государства в определенный временной период и в установленном порядке, а также встречное удовлетворение от обя­ занного лица, в распоряжение которого поступили государственные финансы.

6. Природа финансовых правоотношений предполагает установ­ ленную определенность в реализации прав и обязанностей их участ­ ников. Отсюда следует, что осуществление лицом властно-имуще­ ственных полномочий должно происходить на основе корреспонди­ рующих прав и обязанностей другого участника в предусмотренные сроки и порядке. Иное будет означать злоупотребление должностным лицом полномочиями путем создания невозможности реализации субъективного права заинтересованным лицам либо путем неправо­ мерного неисполнения предписаний финансово-правовой нормы.

306

Заключение

Правоприменению известны ситуации, когда рассматриваются судебные споры, возникающие на основе версификаций и предпо­ ложений, которые влекут значительные (временные, финансовые, профессиональные и другие) затраты и усилия. Подобные дела сами по себе отрицательно влияют на эффективность применения финан­ сового права и деятельность финансовой системы государства. Вопервых, использованные государственные (и частные) финансы становятся «бросовыми» затратами. Во-вторых, игнорирование фи­ нансово-правового предписания, а также присутствие неопределен­ ности в финансовом праве недопустимы, поскольку:

а) подвергается «эрозии» один из фундаментальных признаков нормы финансового права — ее обязательность (безусловное веле­ ние) для неограниченного круга лиц;

б) возникает возможность применения либо изменения нормы финансового права по «усмотрению стороны», что не соответствует сущности и природе финансового права.

Отмечено, что либерализация финансово-правового регулирова­ ния валютных отношений путем уменьшения количества запретов и расширения диапазона действия регулятивных (управомочивающих, обязывающих) норм привела к повышению эффективности финан­ сово-правового регулирования, но не изменила публично-правовой природы валютных отношений, равно как и содержания элементов структуры (внутренней формы) валютного права.

7. Основу единства финансового права как фундаментальной ценности составляют финансово-правовые нормы, являющиеся объ­ ективными реальностями, отражающими существующие жизненные обстоятельства. Созданию нормы финансового права предшествует наряду с государственной волей и иными факторами, связанными с нормотворчеством, установление сущего, а также особенностей нор­ мы, рассчитанной на действие в сфере финансов. Допустимо исполь­ зование нормой финансового права при определенных условиях дерогации (приостановления действия нормы или группы норм фи­ нансового права, а также норм иных отраслей права). Полагаем це­ лесообразным и необходимым осуществление специального иссле­ дования и последующего урегулирования дерогации в качестве эле­ мента (института) Общей части российского финансового права.

Финансово-правовая норма не существует сама по себе и после создания «ищет» свое место в финансово-правовом пространстве. Очевидной эффективностью норма финансового права будет обла­ дать в случае ее понимания и признания большинством субъектов финансового права. Важное значение для эффективного правопри­ менения имеет надлежащая правовая деятельность прежде всего

307

Заключение

обязанных лиц, обеспечивающих «технологичность» исполнения финансово-правовых предписаний.

Местом постоянного пребывания нормы финансового права яв­ ляется финансово-правовой институт (субинститут). Именно этот элемент структуры финансового права выполняет важнейшую регу­ лятивную нагрузку, направленную на получение финансово-право­ вого результата. Финансово-правовой институт (субинститут) как совокупность однородных, близких по содержанию норм должен состоять главным образом из предписаний финансовых законов, предусматривающих такую степень определенности, которая мини­ мизирует принятие нормативных правовых актов органами испол­ нительной власти либо совершенно четко определяет архитектонику

исодержание этих актов.

8.Особую значимость в процессе строительства финансово-пра­ вовых норм, институтов, подотраслей наряду с известными услови­ ями нормотворчества имеет стадия разработки финансово-правовой нормы и определения архитектоники финансового правового акта. Именно на этой стадии в значительной мере формируется качество создаваемых норм финансового права, проверяемых правопонима­ нием и правоприменением. Представляется необходимым постепен­ ный перевод регулирования финансовых отношений прежде всего на уровень предписаний финансовых законов (75–80%), меньшую их часть (10–15%) будут опосредовать акты Президента РФ, Прави­ тельства РФ и Банка России. Оставшаяся часть в порядке и в случа­ ях, предусмотренных вышестоящими актами, может регламентиро­ ваться актами иных органов исполнительной власти. Введение пред­ ложенного соотношения предупредит возможную трансформацию веления и смысла нормы финансового закона при соответствующих «переделах».

9.Представляется, что Особенная часть финансового права со­ стоит (без учета международного финансового права) из трех взаи­ мосвязанных, но обладающих определенной автономностью подо­ траслей: 1) эмиссионно-денежного, 2) бюджетного и 3) налогового права.

Если бюджетное и налоговое право имеют безусловное финансо­ во-правовое содержание, то в отношении эмиссионно-денежного права подобная определенность отсутствует. В этой сфере финансо­ вых отношений наряду с финансово-правовыми предписаниями действуют нормы других отраслей российского права (гражданского, административного, трудового и др.). Данный вывод находит под­ тверждение при рассмотрении обращения российской валюты (объ­ екты гражданских прав, заработная плата и др.); валютных отноше­

308

Заключение

ний (экспортно-импортных сделок между резидентами и нерезиден­ тами); банковской деятельности (договора банковского счета); фондовых отношений (купля-продажа ценных бумаг, регулируемая гражданским правом).

Вместе с тем очевидным является то обстоятельство, что в регу­ лировании эмиссионно-денежных отношений ведущая (определя­ ющая) роль принадлежит финансовому праву, поскольку большин­ ство участков рассматриваемых отношений напрямую связано с исключительным ведением государства (монополия изготовления и эмиссии денежных знаков и монеты и др.), обеспечением националь­ ной безопасности и надлежащим функционированием финансовой системы страны, включая финансы и государственные финансы России. Если регулирование упомянутых финансовых отношений осуществляется из одного и единого центра — государства, а возни­ кающие правоотношения обусловлены «властным приказом» и не предполагают «усмотрения сторон», отношения между их субъекта­ ми носят характер субординации, то эти правоотношения являются финансовыми (эмиссионно-денежными).

10. Современное финансово-правовое регулирование предостав­ ляет федеральным органам исполнительной власти (министерствам, федеральным службам, федеральным агентствам) полномочия по разработке и утверждению финансово-процессуальных документов. Ранее полномочиями по утверждению разработанных ФНС России форм деклараций, расчетов, решений, требований, уведомлений и других документов обладал Минфин России, затем они были пере­ даны ФНС России. Очевидно, что при разработке и утверждении финансово-процессуальных документов ФНС России «вкладывает» в них свое понимание смысла и содержания законов. Судебной пра­ ктике известны ситуации обоснованного удовлетворения требований о признании (полностью либо частично) недействующими (незакон­ ными, неправомерными) финансово-процессуальных документов, принятых ФНС России. Однако судебная практика не решит эту проблему, поскольку мощный «поток» ведомственного творчества весьма затруднительно преодолеть. ФНС России до вынесения су­ дебного акта оперативно может отменить финансово-процессуаль­ ный документ, внести в него изменения и дополнения либо издать новый финансово-процессуальный документ и таким образом лик­ видировать предмет спора, создав новое «препятствие», которое нуж­ но оспаривать в судебном порядке.

Полагаем необходимым установить переходный период (postnumerando), в течение которого изъять из компетенции феде­ ральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств,

309

Заключение

служб, агентств) правомочия по изданию (утверждению) финансовопроцессуальных документов с передачей их на рассмотрение и ут­ верждение Правительства РФ (на 3–4 года), в целях последующего установления порядка утверждения финансово-процессуальных актов только федеральными финансовыми законами.

11. Целесообразно ввести надлежащее финансово-правовое обес­ печение «технологичности» исполнения федерального бюджета, а так­ же иных бюджетов бюджетной системы РФ. Технология исполнения бюджетов, в частности, предполагает:

1)установление механизма равномерного (ритмичного) исполне­ ния утвержденных бюджетных обязательств по субъектам и объектам;

2)разработку типовых форм (моделей) для издания нормативных правовых актов, разрешающих задачу ежегодного принятия Прави­ тельством РФ и федеральными органами исполнительной власти правовых актов по аналогичным (повторяющимся из года в год) вопросам исполнения федерального бюджета и федерального закона

онем;

3)введение бюджетного «правила» (принципа), согласно которо­ му неисполнение федеральным органом исполнительной власти правомочий является одновременно неосуществлением этим орга­ ном своих обязанностей;

4)неисполнение полностью или частично либо уклонение от кассового исполнения расходных обязательств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, со стороны главных распорядителей или распорядителей средств федерального бюджета влечет ответственность, установленную действующим законодатель­ ством в отношении компетентных органов и их должностных лиц;

5)детальное урегулирование бюджетных отношений «в местах» принятия индивидуальных финансово-правовых актов об использо­ вании бюджетных средств на текущие или инвестиционные цели, а также в иных местах значительной концентрации государственных финансов, которое если не исключает, то минимизирует коррупцио­ генность, субъективный произвол, злоупотребления, ошибки либо иное неправомерное посягательство на государственную собствен­ ность; более предметную разработку принципа прозрачности, уста­ навливающего обязанности лиц, передающих государственные фи­ нансы, а также лиц, в чье распоряжение поступили государственные финансы, по обязательному персональному письменному публич­ ному подтверждению передачи (перечисления) средств, а также о факте их поступления адресату по установленным формам.

12. Рассмотрена структура финансового права, которая представ­ ляет собой внутреннее строение единой и самостоятельной отрасли

310