- •15Вм 978-5-94373-196-9 © а. П Алехин, а а. Кармолицкий, 2006
- •Алехин Алексей Петрович,
- •Административное право россии первая часть Учебник
- •Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно
- •Раздел I
- •Глава 1 Государственное управление и административное право
- •§ 2. Исполнительная власть и государственное управление
- •§ 3. Механизм государственного управления
- •Глава 2
- •§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •Главный признак — это основания их возникновения; организация и осуществление государственного управления. Все другие признаки от него производим.
- •Органов государственного управления с:
- •Государственных служащих между собой и муниципальными служащими.
- •§ 2. Метод административно-правового регулирования
- •§ 3. Основные функции административного права
- •§ 4. Принципы административного права
- •Глава 3 Административно-правовые нормы
- •§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •§ 2. Структура административно-правовых норм
- •§ 3. Виды административно-правовых норм
- •Глава 4 Административные правоотношения
- •§ 1. Понятие и основные признаки административных правоотношений
- •§ 2, Предпосылки возникновения административных правоотношений
- •§ 3. Виды административных правоотношении
- •По основаниям возникновения вЕзделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и пре
- •По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.
- •Раздел II
- •Глава 5
- •§ 1, Понятие и основы административно-правового положения граждан рф
- •§ 2. Виды и структура административно-правового положения гражданина рф
- •§ 3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •3 Право гра-ждан проводить соиранияг митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, т. Е. Публичное мероприятие (акцию) (см. § 4 данной главы).
- •Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (см. § 5 данной главы).
- •Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории рф. Имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
- •§ 4. Право граждан рф на проведение публичных мероприятий
- •§ 5» Основные гарантии прав 1раждан
- •§ 6. Обращения граждан рф
- •§ 7. Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Глава 6 Органы исполнительной власти
- •§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- •§ 2. Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
- •§ 3. Виды органов исполнительной власти
- •§ 4. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
- •§ 5. Правительство рф
- •§ 6. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •См.Г например, Определение Конституционного Суда рф от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •§ 9. К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
- •Глава 7 Органы местного самоуправления
- •Глава 8 Государственные служащие
- •§ 1. Понятие государственной службы
- •§ 2, Должности государственной службы
- •§ 3, Система государственной службы
- •Государственная служба может быть подразделена на виды в зависимости от федеративного устройства рф, принципа разделения властей, особенностей отраслей и сфер государственной деятельности.
- •§ 4. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
- •Профессионализм и компетентность государственных служащих
- •§ 5. Правовые основы государственной службы
- •61 Замещает государственную должность в государственном органе;
- •§ 7. Основы административно-правового статуса государственных служащих
- •§ 8. Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
- •§ 9. Стимулы деятельности государственных служащих
- •§ 10.0 Муниципальной службе и ее служащих
- •Несоблкадение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных фз о муниципальной службе.
- •Глава 9
- •§ 1. Понятие, принципы и основные виды и правовые основы 1ражданской службы
- •§ 2, Должности гражданской службы
- •§ 3. Понятие и виды гражданских служащих
- •§ 4. Основы административно-правового статуса гражданских служащих
- •§ 5. Поступление на государственную гражданскую службу
- •Февраля 2005 г. № 112).
- •§ 6, Прохождение гражданской службы
- •Классного чина в порядке, установленном законодательством рф
- •§ 8. Д исциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
- •Глава 10 Основы правоохранительной службы
- •§1.0 Правовых основах правоохранительной службы
- •§ 2. Понятие и принципы правоохранительной службы
- •§ 3. Должности правоохранительной службы
- •§ 4. Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
- •§ 5. Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
- •Соответствует: а) замещаемой должности правоохранительной службы; б) замещаемой должности и подлежит включению в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;
- •Не соответствует замещаемой должности правоохранительной службы и подлежит: а) направлению на переподготовку или повышение квалификации; б) переводу; в) увольнению.
- •О переносе аттестации на срок до одного года с предложение устранить недостатки и упущения в служебной деятельности, указанные в отзыве непосредственного руководителя.
- •7 Ристических мероприятии, ликвидацию по-
- •§ 6. Прекращение службы в правоохранительных органах
- •§ 7. Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
- •Глава 11 Основы военной службы
- •§ 1. Понятие военной службы и ее принципы
- •§ 2. Воинские должности: понятие и виды
- •§ 3. Основы правового положения н виды военнослужащих
- •§ 4. Прохождение военной службы
- •§ 5. Увольнение с военной службы
- •§ 6. Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
- •Глава 12
- •§ 1. Понятие и виды предприя тий, учреждений
- •§ 2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •§ 3. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
- •§ 4, Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •§5. Фонды
- •Глава 13
- •§ 1. Понятие и виды общественных объединений
- •§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединен™
- •§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •Раздел III
- •Глава 14
- •§ 1. Понятие и основы классификации форм деятелыюсти органов исполнительной власти
- •В специальной литерат /ре предложены различные варианты классификации форм управления либо деятельности его органов (аппарата управления).
- •В зависимости от последствий правомерных действий органов исполнительно! власти их формы делятся на правовые и неправовые
- •§ 2. Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
- •Этом различаю! правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица)
- •§ 3. Классификация правовых актов органов управления
- •§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
- •Правовой акт подлежит изданию не только уполномоченным органом, но и в установленном порядке.
- •С согласия (разрешения) уполномоченного государственного органа, например, антимонопольного органа о реоргани-
- •§ 5. Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
- •§ 6. Действие правового акта управления
- •§ 7. Утрата силы правовыми актами управления
- •§ 8. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
- •§ 9. Административный договор
- •Глава 15
- •§ 1. Понятие н виды методов деятельности органов исполнительной власти
- •В данном случае под указанными методами следует понимать способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти его задач и функций.
- •Исходя из содержания управляющего воздействия различают административные и экономические методы, находящиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.
- •В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).
- •В современных условиях вновь возрастает внимание к методам планирования. Речь идет не о возврате к системе государственного директивного централизованного планирования, ха-
- •9. В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
- •§ 2. Административное принуждение: понятие и виды
- •Раздел IV
- •Глава 16 Административная ответственность
- •§ I»Понятие и основные черты административной ответственности
- •§ 2. Законодательные основы административной ответственности
- •§ 3. Административное правонарушение
- •§ 4, Освобождение от административной ответственности
- •§ 5. Ограничение адшшисгративной ответственности
- •§ 6. Понятие и виды адмшгасгративных наказании
- •§ 7. Наложение административного наказания
- •§ 8* Административная ответственность юридического лица
- •Глава 17 Дисциплинарная ответственность
- •Глава 18
- •Раздел V
- •Глава 19
- •Глава 20
- •§ 1. Основы производства
- •§ 2. Участники производства
- •§ 3. Доказательства
- •§ 4* Меры обеспечения производства
- •§ 5. Возбуждение дела
- •§ 6. Рассмотрение дела
- •§ 7. Пересмотр постановлений и решений
- •§ 8. Исполнение постановлений
- •1 Установление о назначении административного штрафа может быть исполнено добровольно, а при отказе от добровольной его уплаты — в принудительном порядке.
- •Глава 21 Дисциплинарное производство
- •Глава 22
- •Раздел VI
- •Глава 23 Законность в сфере управления
- •§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •§ 2. Понятней система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
- •Глава 24
- •§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •§ 3. Контроль органов исполнительной власти
- •Полномочия по предупреждению правонарушений.
- •Полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц
- •Полномочия го нормотворчеству.
- •§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении
- •§ 6. Общий надзор органов прокуратуры
- •2. Правовые акты органов управления
- •471 Глава 23 Законность в сфере управления
- •1 Сапп рф 1994. № 10. Ст 775 // Российская газета 1999.26 янв.
- •1 Сорокин в. Д Адмшшстрагпюно-процессуальное право. М., 1972.
- •2 Саиицева и. Г Административный прпцесс в ссср м , 1964
§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
Условия [аконности правового акта управления включают соблюдение требований, относящихся к порядку его издания, форме и юридическому содержанию. Они могут быть подразделены на общие и специальные требования
Общие треъования сводятся к следующим:
правовой акт управления может быть издан лишь уполномоченным на то органом управления или должностным лицом. Например, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе изд авать нормативные правовые акты;
правовой акт управления должен быть издан органом управления или должностным лицом лишь к пределах его компетенции как с точки зрения предмета ведения, так и объема пол- номочшь Например, Федеральная таможенная служба не вправе издавать нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность за их нарушение; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъекта РФ.
Правовой акт подлежит изданию не только уполномоченным органом, но и в установленном порядке.
Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ. федеральными законами, нормативными указами Президента РФ. Он установлен Регламентом деятельности Правительства РФ. Порядок принятия правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе их подготовки, подписания, регистрации, опубликования и т. д.г устанавливается федеральными законами (см., например. Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ и др.), указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. положениями о каждом из них,
орган управления или должностное лицо принимают правовой акт только в предусмотренной для него форме. Так, федеральным органам исполнительной власти запрещено 1иАйвать правовые акты в ввде писем и телеграмм;
правовой акт управления должен быть законным по содержанию. Это означает, что он не только формально, но и по своему юридическому содержанию должен соответствовать целям закона, подзаконным актам большой юридической силы. При несоблюдении данного требования подлежит применению закон либо акт большей юридической силы.
Специальные требования законности правового акта управления предполагают его принятие.
а) с соблюдением установленных сроков, например, Правительство РФ должно принимать ежегодно постановления об утверждении квот иностранных граждан, приглашаемых на работу в РФ, постановление о применении административного наказания может быть вынесено лишь в сроки, предусмотренные ст. 4.5 КоАП РФ;
С согласия (разрешения) уполномоченного государственного органа, например, антимонопольного органа о реоргани-
зации государственных унитарных предприятий в форме слияния или присоединения;
в) совместно двумя или более органами в случаях, прямо предусмотренных правовыми актами уполномоченных органов;
г) с соблюдением требований (реквизитов) к содержанию, например, постановления о назначении административного наказания,
д) при наличии необходимого экспертного заключения о соответствии акта установленным требованиям. Так, в соответствии с ФЗ от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»1 подлежат обязательной государственной экологической экспертизе. в частности, проекты правовых актов РФ, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, и т. д
О последствиях несоблюдения требований законности к правовым актам управления. Административное законодательство РФ не содержит общих норм, регламентирующих последствия несоблюдения требований к правовым актам управления в зависимости от характера этих требований. В науке административного права данный вопрос решается на основе доктринального анализа норадатшных правовых актов, судебной и административной практики. Обычно такого рода акты называют дефектными. а исходя из характера дефектности — ничтожными и оспоримыми. Безусловно ничтожными являются правовые акты управления, за исполнение которых предусмотрена уголовная, административная или дисциплинарная ответственность, а также другие акты, которые в соответствии с действующим правом не могутвлечь предусмотренные в них правовые последствия, например, не зарегистрированные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие регистрации в установленных случаях и порядке, и др.
Однако хотя и не закрепленная в прямой форме, но вытекает из законодательства и судебной практики презумпция законности правовых актов управления. Данная презумпция предполагает, что оценка правовых актов управления с точки зрения законности и определение юридической судьбы актов, изданных с нарушением ее требований, составляют прерогативу уполномоченных государственных органов.
Полномочиями иного рода в этой области законодательства наделены орган прокуратуры, а также физические лица и их организации: органы прокуратуры вправе опротестовать, физические лица и их организации — обжаловать правовые акты управления. Иначе говоря, оспорить их, в том числе и те из них, незаконность которых является несомненной. Ибо формально правовые акты управления могут быть признаны незаконными лишь в официальном порядке уполномоченными органами и независимо от того, фактически они исполняются или нет
С точки зрения презумпции законности правовых актов управления выделение категории оспоримых актов весьма условно. Но в отличие от ничтожных, оспоримыми являются акты, незаконность которых не является явной либо вообще сомнительной либо требующие подтверждения их законности. О них можно говорить в случаях неопределенности соответствия содержания акта законодательству, в том числе закону, во исполнение которого он издан, в разграничении предметов ведения и полномочии органов исполнительной власти; споров о процедурах подготовки правовых актов управления и т. д К ним относятся правовые акты управления, оценка законности которых требует специального анализа их содержания; компетенции, взаимодействия издавших их органов с другими органами, подведомственными им организациями.
Такова суть теоретического аспекта проблемы. В административном, как и в других отраслях законодательства, нет понятий ничтожные и оспоримые, в частности, правовые акты управления. Здесь имеются понятия; а) неконституционные (п. 6 ст. 125 Конституции РФ), б) недействительные (ст. 12 ГК РФ, арбитражные ксдексы), в) недействующие (глава 24 ГПК РФ) акты или их части. Данные понятия объединяет то, что все они имеют своим адресатом правовые акты, называемые обычно незаконными. Различия между ними можно усмотреть в основаниях и субъектах, инициирующих проверку соответствующих правовых актов с точки зрения законности; вцддх правовых актов, подлежащих такой проверке; компетенции субъектов, осуществляющих ее; указанных последствиях их проверки.
Так, в силу ст. 13 ГК РФ правовые акты государственного или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юрнди- ческого лица, могут быть признаны судом недействительными. Нарушенные ими права подлежат восстановлению либо защите иными гражданско-правовыми способами. Из этого следует, что указанное понятие недействительности правового акта и последствия его принятия являются не общими, а специальными. Они определены в контексте гражданско-правового статуса гражданина и юридического лица В отличие от этого неконституционные, недействующие нормативные правовые акты могут относиться к различным, не ограниченным законом сферам, в том числе гражданско-правового регулирования общественных отношений. Однако в качестве таковых они могут быть признаны также только в случаях и в порядке, установленных законами, судами, в соответствии с подведомственностью им дел.
Условия эффективности правовых актов управления объединяют различные по своему характеру требования к их изданию и формальному содержанию.
Правовой акт должен быть своевременным, т. е. в наибольшей степени соответствовать потребностям политического и социально-экономического развития страны, ориентированным на обеспечение его прогрессивных тенденций. Запо^длый акт не только бесполезен, но и может оказать на них негативное влияние. а в лучшем случае оказаться данью бюрократизму, в частности, профессиональной некомпетентности или волюнтаризму в управленческом процессе
Непременным универсальным условием эффективности правового акта управления является его всестороннее экономическое обоснование в самом широком смысле слова: финансовое, материально-техническое. Его экономическая целесообразность не должна определяться конъюнктурными соображениями, а должна быть рассчитана на оптимальный социально-экономический результат, т. е. выражать стратегию позитивного развития.
Недостаточная экономическая обоснованность правового акта управления имеет своей оборотной стороной его неисполнение либо ненадлежащее исполнение, что, помимо всего прочего, дискредитирует исполнительную власть.
Широко распространенная в настоящее время в стране практика неисполнения правовых актов всех уровней и различной юридической силы вследствие их социально-экономической необоснованности явилась одним из оснований справедливой критики государства за неэффективность его деятельности.
3. Отдельную группу образуют так называемые организационно-технические требования к правовым актам. Это весьма важные требования, которые необходимо выполнять в правотворческой деятельности, облегчающие надлежащую правоисполнительную и правоприменительную практику Имеется в виду то, что правовой акт должен быть написан четким языком, грамотным, доступным для понимания, максимально кратким. Организационно-техническое оформление правового акта управления должно способствовать осуществлению конкретного, оперативного и дифференцированного руководства.