§ 3. Аудит мер финансовой поддержки малого и среднего

предпринимательства

Выделяемые из федерального бюджета денежные средства на финансовую поддержку МСП в последние годы выросли в несколько раз и продолжают расти. Если в период 2009 - 2010 гг. на поддержку МСП выделялись субсидии в размере от 3,5 млрд. руб. до 4,3 млрд. руб., то в 2012 г. на эти цели выделено почти 21 млрд. руб. Более чем по 20 млрд. планируется выделить в 2014 и 2015 гг. <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" // Российская газета. 2012. 7 декабря (опубликован без приложений).

К сожалению, рост бюджетных трат не пропорционален динамике роста субъектов МСП. Так, по прогнозам Минэкономразвития России <1> доля продукции, произведенной субъектами МСП в общем объеме ВВП, должна составить в 2011 г. 21,2%, а в 2014 г. 22,1% - прирост более чем скромный. Более того, Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) отмечает, что, несмотря на то, что федеральная программа поддержки МСП работает с 2005 г., НИСИПП не удалось обнаружить статистически значимой связи между объемами финансовой поддержки и развитием МСП <2>. В качестве вероятных причин неэффективности можно назвать следующие.

--------------------------------

<1> Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013 - 2014 годов // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Малый бизнес и государственная поддержка сектора. Информационно-аналитический доклад. М.: Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, 2010.

1. Перекос мер финансовой поддержки от субъектов МСП в сторону организаций инфраструктуры поддержки. Как видно, основная часть субсидий адресована именно им, и в ряде случаев это приводит к тому, что идущие через организации инфраструктуры денежные средства там и остаются. Более того, некоторые из мер финансовой поддержки настроены таким образом, чтобы оказывать поддержку юридическим лицам, единственным учредителем и (или) соучредителем которых является субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Именно такие организации получают субсидии на безвозмездной и безвозвратной основе, а не сами адресаты программы - субъекты малого и среднего предпринимательства. В связи с этим полагаем необходимым подвергнуть существенной ревизии перечень получателей субсидий, не относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства.

В качестве ориентиров можно использовать передовой зарубежный опыт по стимулированию предпринимательской деятельности. Например, Канада является одним из ярких примеров тех стран, где комплексная продуманная политика поддержки малых и средних предприятий привела к впечатляющим результатам: на сегодняшний день малый бизнес производит половину ВВП страны, также обеспечивая около половины рабочих мест и активно действуя на международных рынках. Ежегодно государством выделяются большие суммы денежных средств на поддержку субъектов МСП: общий объем государственных кредитов, выданных малым предприятиям, составил в 2003 г. около 23 млрд. канадских долларов, а на развитие инфраструктуры выделено 450 млн. долларов <1>. Цифры свидетельствуют, что организации инфраструктуры не оказались без финансовой поддержки, однако они получили в несколько раз меньше, чем субъекты малого и среднего предпринимательства.

--------------------------------

<1> Ермошин А.М. Экспортный потенциал малого и среднего бизнеса в России и меры государственной поддержки. URL: www.aisme.ru/doc/080705_Article_1.pdf (дата обращения: 20 марта 2012 г.).

2. Использование преимущественно нерыночных форм финансовой поддержки. Анализ Правил распределения и предоставления субсидий демонстрирует, что в России используется весьма бедный инструментарий для поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. По существу, речь идет лишь об одной форме - субсидировании затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ и оказанием услуг. Денежные средства в виде субсидий предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе. Мнения о неэффективности использования субсидий (к примеру, для начинающих субъектов малого предпринимательства) высказывались уже не раз. Более того, в условиях фактического отсутствия контроля над результатами деятельности субъектов МСП, использующих бюджетные средства, возникают ситуации злоупотребления правом. Существует негативная практика получения поддержки одним и тем же предпринимателем по разным каналам, что приводит к искажению условий конкуренции. При этом "бизнесом" такого предпринимателя становится не производство или сбыт рыночного продукта, а процесс по подготовке заявок на получение субсидий <1>. Для преодоления этой тенденции необходимо внедрять формы финансовой поддержки с относительно низкой дотационной составляющей.

--------------------------------

<1> Аудит программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти. Информационно-аналитический доклад. М.: Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, 2012. С. 65. URL: http://www.gosbook.ru/node/49553 (дата обращения: 6 марта 2013 г.).

Сопоставительный анализ финансовых мер поддержки малого и среднего предпринимательства, применяемых в странах Таможенного союза, показывает, что в них более широко используются иные формы финансовой поддержки:

- закупка гарантированного объема товаров (работ, услуг);

- организация системы льготного кредитования;

- реализация специальных инвестиционных программ;

- предоставление займов за счет бюджетных средств;

- частичное гарантирование кредитов субъектов частного предпринимательства;

- лизинг.

В целях повышения эффективности мер государственной финансовой поддержки полагаем целесообразным внедрять новые рыночные меры стимулирования предпринимательской инициативы субъектов МСП. Это предложение особенно актуально в связи с разработкой Правительством Российской Федерации плана мероприятий (дорожной карты), направленной на расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием, доступа субъектов среднего предпринимательства к государственному заказу в рамках федеральной контрактной системы <1>.

--------------------------------

<1> Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 31 января 2013) // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

3. Закрепленные в ч. 4 ст. 14 Закона N 209-ФЗ виды деятельности, по которым не может осуществляться финансовая поддержка субъектам малого и среднего предпринимательства, лишь фрагментарно "улавливают" круг субъектов, субсидирование деятельности которых не является приоритетом государственной политики. Разработку действенного механизма "отсечения" видов деятельности субъектов МСП от государственных финансовых вливаний целесообразно осуществлять, учитывая зарубежный опыт. Так, например, государства - члены Таможенного союза более жестко определяют перечень видов деятельности, по которым не может осуществляться государственная финансовая поддержка:

- в Республике Беларусь финансовая поддержка не может оказываться субъектам малого предпринимательства, в том числе осуществляющим деятельность в сфере игорного бизнеса, лотерейной деятельности, электронных интерактивных игр, производство и реализацию подакцизных товаров, добычу полезных ископаемых, за исключением общераспространенных полезных ископаемых (ст. 11 Закона Республики Беларусь от 14 июля 2010 г. N 148-З "О поддержке малого и среднего предпринимательства" <1>);

--------------------------------

<1> URL: www.ng.by/ruissues?art_id=47996 (дата обращения: 1 апреля 2013 г.).

- в Республике Казахстан субъектами малого предпринимательства не могут быть признаны индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие в том числе: деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; производство и (или) оптовую реализацию подакцизной продукции; деятельность по хранению зерна на хлебоприемных пунктах; проведение лотереи; деятельность в сфере шоу-бизнеса; аудиторскую деятельность; охранную деятельность (п. 4 ст. Закона Республики Казахстан от 31 января 2006 г. N 124-III "О частном предпринимательстве" <1>).

--------------------------------

<1> URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30044096 (дата обращения: 6 апреля 2013 г.).

Полагаем, что Республика Казахстан и Республика Беларусь разумно выделили перечень видов деятельности, не нуждающихся в государственной финансовой поддержке, в связи с чем их наработки могли бы быть заимствованы российским законодателем в рамках гармонизации мер поддержки малого и среднего бизнеса на территории Таможенного союза.

4. Многочисленные критические замечания в отношении федеральной программы поддержки субъектов МСП были выдвинуты в марте 2012 г. Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства, среди которых:

- отсутствие в Правилах взаимоувязки между целями, мероприятиями, затрачиваемыми ресурсами и результатами;

- недейственный механизм распределения субсидий между региональными бюджетами без учета реальных потребностей и возможностей субъектов Российской Федерации;

- отсутствие координации мер, реализуемых в рамках федеральной программы финансовой поддержки субъектов МСП и иных ведомственных программ поддержки;

- неэффективная система мониторинга за результатами реализации федеральных целевых программ;

- непоследовательное и несистематичное информационное освещение программ поддержки субъектов МСП;

- неэффективная работа Федерального портала малого и среднего предпринимательства;

- недостаточная публичность обсуждения инициатив в сфере поддержки малого и среднего предпринимательства;

- проецирование недостатков Правил на ведомственные программы финансовой поддержки субъектов МСП <1>.

--------------------------------

<1> Аудит программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти. Информационно-аналитический доклад. М.: Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства. 2012. С. 72 - 76. URL: http://www.gosbook.ru/node/49553 (дата обращения: 6 марта 2013 г.).

Отмеченные недостатки до сих пор не были устранены. Изменения, внесенные Постановлениями Правительства РФ в Правила распределения и предоставления субсидий в 2012 г., сложно назвать концептуальными <1>. Таким образом, коренное изменение правового регулирования мер финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства - актуальная задача законодателя.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 26 января 2012 г. N 20 "О внесении изменений в Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства" // СЗ РФ. 2012. N 6. Ст. 666; Постановление Правительства РФ от 28 июня 2012 г. N 654 "О внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации по вопросам распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства" // СЗ РФ. 2012. N 27. Ст. 3763.

И, наконец, самое главное - необходимо сместить акценты государственной политики в сфере поддержки предпринимательства - от прямого распределения финансовых ресурсов к совершенствованию институциональной среды, улучшению предпринимательского климата. Совершенно очевидно, что само по себе устранение недостатков правового регулирования не принесет значимого результата в том случае, если деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства будет осуществляться в напряженной обстановке, характеризующейся высокой административной нагрузкой и неэффективностью механизмов защиты.