2. Правовые основы государственной службы

Что такое «государственная служба»?

• В правовом смысле: комплексный институт, объединяющий ноормы конституционного, административного, финансового, уголовного и иных отраслей права;

• В организационном смысле: организованная государством система осуществления его задач и функций государственными служащими. Эта служба динамична, управляема;

• В функциональном смысле: в широком смысле – выполнение служащими своих обязанностей в государственных организациях (в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях (государственными служащими признавались и учитель школы, и министрв и т.п.); в узком смысле – выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах, т.е. лицами, занимающими должности в таких органах.

Специфическая концепция государственной службы была заложена в основу Закона РФ от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы в РФ», который сегодня утратил силу в связи со вступлением в силу с 1 февраля 2005 года ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ». В этом законе государственная служба определялась как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Её субъектами являлись только те лица, которые замещали государственные должности государственной службы (вносились в Реестр государственных должностей, утверждаемый Президентом).

Легальное определение государственной службы получило своё концептуальное развитие в ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы в РФ» (действует сейчас). Государственная служба определяется в нём как профессиональная служебная дятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ, федеральных государственных органов; СРФ, государственных органов СРФ; лиц, замещающих государственные должности РФ и СРФ. Под государственными органами понимаются как органы государственной власти, так и иные государственные органы, а замещаемые государственные должности устанавливаются а) Конституцией РФ, федеральными законами; б) конституциями, уставами, законами СРФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов РФ или её субъектов.

Основополагающие критерии государственной службы:

• Её осуществление на профессиональной основе, .е. признаётся пофессией граждан, состоящих на государственной службе;

• Служебная деятельность, т.е. подчинена обеспечению исполнения полномочий, определённых в Законе субъектов;

• Разнороднось субъектов, на обеспечение исполнения полномочий которых направлена служебная деятельность (РФ, СРФ, их государственные органы; лица, замещающие государственные должности РФ и СРФ);

• Признание государственными служащими всех лиц, занимающих государственные должности;

• Дифференциация должностей в государственных органах на государственные и негосударственные должности, не являющиеся должностями государственной службы.

В РФ нет правового акта, который регулировал бы весь комплекс основных вопросов государственной службы. Систему правовых актов, имеющих то или иное отношение к регулированию государственной службы образуют две их группы:

1. Акты, регулирующие служебную деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ и СРФ (они замещаются Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, федеральными министрами, руководителямидругих федеральных государственных органов, высшими должностными лицами СРФ и др.;

2. Специальные правовые акты о государственной службе; законы РФ и СРФ, иные НПА, которые содержат нормы, регулирующие отношения, связанные со служебной деятельностью лиц, занимающих должности видов государственной службы.

Специальный правовой акт о государственной службе, имеющий общее значение – ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы РФ», определяющий правовые и организационные основы, в том числе систему управления этой службой. Первый акт, устанавливающий основы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих РФ – ФЗ от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы РФ» (вопросы организации федеральной службы, её происхождение, социальная защита государственных служащих и др.). Закон не регулирован повышение эффективности правового обеспечения и организации государственной службы. Вне его поля оазалась военная и правоохранительная службы.  Был принят ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы РФ». Данный закон не регулирует виды государственной службы; принят ФЗ о государственной гражданской службе.

Система государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и иные виды государственной службы. Правоохранительная служба исключена, так как не нашли для неё понятия. В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах законодательной, исполнительной и судебной власти.

• Государственная гражданская служба регулируется:

1) Конституцией Российской Федерации, которая закрепляет исходные для госслужбы основы: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами Федерации; приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе;

2) Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который в соответствии с Конституцией РФ определяет правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, уровни и виды государственной службы, основные принципы ее построения и функционирования, в том числе взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

3) Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы (в настоящее время проводится работа по созданию таких законов);

5) указами Президента Российской Федерации, в целях совершенствования нормативной правовой базы по вопросам реформирования государственной службы принято большое число проектов указов Президента РФ, направленных, в первую очередь, на реализацию Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

6) постановлениями Правительства Российской Федерации.

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Наряду с нормативными актами высших федеральных органов государственной власти в сфере государственной службы действуют ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие общие вопросы государственной гражданской службы в пределах их компетенции;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

9) нормативными правовыми актами государственных органов (должностные регламенты и др.).

• Военная служба регулируется:

Регулирующим правовую основу военной службы является федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ (с изм. на 22 февраля 2003 года). Закон предусматривает вопросы:

• Воинской обязанности и воинский учет;

• Подготовка граждан к военной службе;

• Призыв на военную службу;

• Поступление граждан на военную службу по контракту;

• Прохождение военной службы;

• Увольнение военной службы;

• Пребывание в запасе.

В соответствии с этим ФЗ прохождение военной службы также регулируется Положением о порядке прохождения военной службы. Утв. Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 года № 1237 «Вопросы прохождения военной службы», а также иными нормативными актами РФ.

Также определяющим военную службу является федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 года (с изм. на 30 декабря 1999 года №223-ФЗ), в котором определены:

• Основы и организации обороны;

• Полномочия органов государственной власти РФ в области обороны;

• Функции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, организаций…

• Предназначение ВС РФ. Их комплектование и руководство. Функции генерального штаба и министерства обороны;

• Основные положения состояния войны, военного положения, мобилизации, гражданской обороны и территориальной обороны.

• Вопросы ограничения деятельности политических партий, общественных объединений в ВС РФ.

Другим федеральным законом РФ «О статусе военнослужащих» (от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ) определены права, обязанности и ответственность военнослужащих, основы их правовой и социальной защиты. Под статусом военнослужащих понимается совокупность прав и свобод, гарантированных государством. А также обязанностей и ответственности военнослужащих.Граждане приобретают статус военнослужащего с началом военной службы и утрачивают его с ее окончанием.

• Иная служба регулируется:

В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 262-ФЗ из перечня видов государственной службы была исключена правоохранительная служба как отдельный вид государственной службы и предусмотрено, что система государственной службы будет состоять из государственной гражданской службы, военной службы и иных видов государственной службы, которые устанавливаются федеральными законами. Соответствующий законопроект был разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина от 30 апреля 2014 г. № Пр-954.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона № 58-ФЗ (статья утратила силу с 1 января 2016 года) правоохранительная служба определялась как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

При этом в пункте 1 статьи 19 Федерального закона № 58-ФЗ устанавливалось, что указанное определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы может применяться со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе (данная норма утратила силу). Работа над проектом федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» велась около 10 лет, но так и не была завершена.

В законодательстве Российской Федерации нет определения понятия «правоохранительный орган», то есть не определены критерии и признаки, которым он должен соответствовать. Также не поименованы государственные органы, которые являются правоохранительными.

Законопроектом учитывался зарубежный опыт, который идет не столько по пути принятия общих законов, сколько по пути создания актов по каждому виду правоохранительной службы.

Перечни типовых должностей федеральной государственной службы иных видов утверждаются Президентом Российской Федерации (пункт 2 статьи 9 Федерального закона № 58-ФЗ). Пока такой перечень не составлен. Предполагается, что в такой перечень войдут должности в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Что касается СРФ, то конституции и уставы СРФ можно сгруппировать следующим образом:

1. Те, которые содержат отдельные главы, посвящённые государственной службе данного СРФ (уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей);

2. Те, которые относят государственную службу субъекта РФ к го ведению (п. «о» ст.37 Устава Ставропольского края, п.»л» ст.5 Устава Иркутской области);

3. Те, которые ограничиваются отнесением к ведению данного СРФ учреждения его награж и почётных званий и ииных мер поощрения (п.19 ст.81 Конституции Республики Дагестан; п. «к» ст.22 Устава Оренбургской области).

Кроме того, во многих субъектах уже приняты законы о государственной службе.

В системе правового регулирования государственной службы важная роль отводится служебному контракту – разновидности административного договора, который имеет внешнее сходство с трудовым договором. Работодатель – РФ или СРФ в лице уполномоченных ими представителей нанимателей. Служебные обязанности имеют административно-правовой, публичный характер, органично связаны с содержанием государственной деятельности и установлены с целью осуществления её задач и функций. Государственный служащий за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, предусмотренныз служебным контрактом, несёт дисциплинарную ответственность перед государством в лице уполномоченных органов. Государственный служащий по контраакту содержится за счёт средств соответствующего бюджета.