!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

2)должностные и юридические лица — по составам административных правонарушений, предусмотренных статьей 15.14; частями 2 и 4 статьи 15.15; частями 2 и 4 статьи 15.15.1; частью 3 статьи 15.15.2; частью 2 статьи 15.15.4;

3)граждане, должностные и юридические лица — по составу административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.15.5.

Субъективная сторона административных правонарушений второй группы,

предусмотренных статьями 15.15, 15.15.1, 15.15.2, 15.15.3, 15.15.4, 15.15.5, 15.15.5-1, 15.15.8, 15.15.10, 15.15.11, 15.15.12, 15.15.13, 15.15.15 КоАП РФ,

характеризуется виной как в форме умысла, так и в форме неосторожности. Субъективная сторона административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, характеризуется только умыслом.

В силу особой важности этого вопроса подчеркнем еще раз, что КоАП РФ не предусматривает в качестве одного из признаков административного правонарушения общественную опасность. Однако на доктринальном уровне данный признак констатируется многими учеными-административистами. Так, Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов называют шесть признаков административного правонарушения: общественную вредоносность; административную противоправность; деяние, т.е. сознательное, волевое действие или бездействие одного или нескольких лиц; деяние, совершенное физическим или юридическим лицом; виновность; наказуемость1. При этом признак общественной вредоносности поставлен авторами на первое место. П. П. Серков также придерживается точки зрения о том, что общественная опасность является признаком административного правонарушения2. Он структурирует понятие административного правонарушения на основе специфичности причиняемых им вредоносных последствий. «Административным правонарушением, — полагает П. П. Серков, — является

межотраслевое виновное противоправное действие (бездействие), по своему

1 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд. изм. и доп. М.: Норма, 2005. С. 524–525.

2 Серков П. П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: дис. ... д-ра юрид. наук. С. 91.

101

характеру и степени опасности не отвечающее критериям правонарушения, влекущего гражданско-правовую, материальную, дисциплинарную или уголовную ответственность»1.

На наш взгляд, следует согласиться с указанной позицией, поскольку анализ структуры правовых предписаний, устанавливающих административную ответственность за совершение административных правонарушений в бюджетной сфере, иллюстрирует разный размер административного штрафа для правонарушителей в зависимости от степени общественной опасности административного деликта. Так, например, в статьях 15.15 и 15.15.1 КоАП РФ установлен разный размер административного штрафа за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита или за неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом. Это свидетельствует также о сложившейся градации различных составов административных правонарушений в бюджетной сфере в зависимости от характера противоправного деяния и степени общественной опасности причиненного вреда.

Исследовав юридические составы административных правонарушений в бюджетной сфере, полагаем целесообразным отметить, что за нарушение бюджетного законодательства административная ответственность предусмотрена не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Так, в Кодексе Московской области об административных правонарушениях содержится статья 12.4, предусматривающая административную ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства2. Положения данной статьи позволяют нам сделать вывод о том, что административная ответственность устанавливается в случае неперечисления в бюджет Московской области части прибыли

государственных унитарных предприятий, остающейся после уплаты ими налогов и иных обязательных платежей, их перечисление, но не в полном объеме или с нарушением сроков, указанных в статье 3 Закона Московской области № 140/2008-ОЗ1.

Размер административного штрафа, налагаемого на руководителя государственного унитарного предприятия, определяется исходя из размера не перечисленной или несвоевременно перечисленной прибыли. Так, если указанный размер составляет до ста тысяч рублей, штраф устанавливается от одной до пяти тысяч рублей. При размере не перечисленной или несвоевременно перечисленной части прибыли от ста тысяч до пятисот тысяч рублей, штраф, налагаемый на руководителя государственного унитарного предприятия, установлен от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Если размер неперечисленной прибыли или перечисленной, но несвоевременно, составляет от пятисот тысяч до одного миллиона рублей, то налагаемый штраф на указанное должностное лицо составит от двадцати тысяч до тридцати пяти тысяч рублей. В случае совершения аналогичного административного правонарушения, но с размером прибыли свыше одного миллиона рублей, штраф устанавливается в размере от тридцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Необходимо обратить внимание на несовершенство правовой конструкции данного правового предписания, которое, по сути, не разграничивает на формально-юридическом уровне размер штрафа в зависимости от характера противоправного деяния — полного, частичного неперечисления прибыли или несвоевременного перечисления части прибыли в установленный срок, а устанавливает дифференциацию административного штрафа в зависимости от размера не перечисленной или несвоевременно перечисленной прибыли. В основу дифференциации размера налагаемого административного штрафа должен быть положен характер противоправного деяния, которое в

1 Закон Московской области от 10.10.2008 № 140/2008-ОЗ «О порядке перечисления в бюджет Московской области части прибыли государственных унитарных предприятий Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. № 229. 21.10.2008.

103

рассматриваемом случае может выражаться как в действии — частичном или несвоевременном перечислении прибыли, так и бездействии — полном неперечислении прибыли в установленный срок. Кроме того, данный состав не коррелирует с составами административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14–15.15.16 КоАП РФ.

Думается выявленную проблему можно решить следующим образом. Во-первых, необходимо исключить из законов субъектов РФ об

административных правонарушениях все составы, предусматривающие административную ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства. Отметим, что проанализировав указанные законы, мы выявили тенденцию утраты юридической силы составов административных правонарушений в бюджетной сфере. Например, с принятием Закона г. Москвы от 12 декабря 2012 года № 651 были внесены изменения в Кодекс города Москвы об административных правонарушениях (далее — КоАП Москвы)2 и утратили юридическую силу статьи, сформулированные в главе 12 КоАП Москвы, устанавливающие административную ответственность за совершение правонарушений в бюджетной сфере. Такая же тенденция, связанная с утратой юридической силы правовых норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства, наблюдается в субъектах РФ. Полагаем, что тенденция, связанная с исключением составов, предусматривающих административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства из законов субъектов России, должна быть продолжена. Инкорпорирование составов административных правонарушений в главе 15 КоАП РФ целесообразно потому, что вносимое нами предложение позволит: 1) установить единый перечень составов административных деликтов и систему наказаний в бюджетной сфере; 2) обеспечить единообразную

1 Закон г. Москвы от 12.12.2012 № 65 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».

2 Закон г. Москвы от 21.11.2007 № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» // Ведомости Московской городской Думы. 21.01.2008. № 12.

104

правоприменительную практику по данной категории административных правонарушений; 3) расширить административно-юрисдикционные полномочия должностных лиц Казначейства России, рассматривающих административные дела по факту совершаемых административных правонарушений.

Во-вторых, все составы, предусматривающие административную ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства, следует кодифицировать на федеральном уровне, т.е. в главе 15 КоАП РФ, так как охрана бюджетной системы России относится к вопросам, имеющим федеральное значение. Исходя из изложенного, главу 15 КоАП РФ необходимо дополнить статьей 15.14.2 следующего содержания:

«1. Неперечисление части прибыли государственных унитарных предприятий, остающейся после уплаты ими налогов и иных обязательных платежей, на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере одного процента за каждый день просрочки от суммы неперечисленной

части прибыли, но не менее пятидесяти тысяч рублей.

2.Перечисление не в полном объеме части прибыли унитарных предприятий, остающейся после уплаты ими налогов и иных обязательных платежей, на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере одного процента за каждый день просрочки от суммы неперечисленной

части прибыли, но не менее тридцати тысяч рублей.

3.Перечисление части прибыли унитарных предприятий, остающейся после уплаты ими налогов и иных обязательных платежей, на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерациис нарушением срока перечисления, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере одного процента за каждый день просрочки от суммы части прибыли».

Резюмируя изложенное в данном параграфе, важно отметить следующее. Во-первых, полагаем, что в связи с авторским предложением закрепить в

КоАП РФ признак общественной опасности административного

105

правонарушения, необходимо определить и категории административных правонарушений в зависимости от степени причиненного вреда. Юридические конструкции ряда правовых предписаний, устанавливающих ответственность за административные деликты в бюджетной сфере и меры наказания за их совершение, иллюстрируют сложившуюся градацию административных правонарушений в зависимости от характера противоправного деяния и негативных последствий, причиненных в результате их совершения. К таковым, в частности, относятся составы административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.151 и 15.15.12 КоАП РФ.

Во-вторых, с момента принятия ФЗ № 252 наблюдается резкое увеличение количества статей, содержащих составы административных правонарушений в бюджетной сфере. Увеличение количества таких составов отражает общую тенденцию развития Особенной части КоАП РФ и подчеркивает важность института административной ответственности в борьбе с нарушениями бюджетного законодательства.

В-третьих, увеличение количества составов административных правонарушений в бюджетной сфере обозначило проблему четкой конкретизации непосредственных объектов этих деликтов для определения типологического сходства последних и выделения классифицирующих оснований. Полагаем, что оптимальной классификацией административных правонарушений в бюджетной сфере является выделение двух групп составов. Первую группу могут образовать составы правонарушений, объектом которых выступают общественные отношения, связанные с бюджетной и иной связанной с ней документацией и информацией. Во вторую группу могут быть включены составы правонарушений, объектом которых выступают общественные отношения, связанные с предоставлением или возвращением (уплатой за пользование) бюджетных средств, кредитов, субсидий, инвестиций,

1 См.:ст.15.15 «Невозвратлибонесвоевременныйвозвратбюджетногокредита»КоАПРФ. 2 См.: ст. 15.15.1 «Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за

пользование бюджетным кредитом» КоАП РФ.

106

ассигнований, либо бюджетных средств, которые оформлены в виде государственного задания и бюджетного обязательства.

В-четвёртых, для административных правонарушений в бюджетной сфере характерны различные подходы к структурированию правовых предписаний. Представляется наиболее оптимальной юридическая конструкция статей 15.15 и 15.15.1 КоАП РФ, в которых административные деликты сформулированы в нескольких частях, и мера назначаемого административного наказания в виде административного штрафа применяется в зависимости от содержания противоправного деяния — невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом. По нашему мнению, приёмы юридической техники, использованные при структурировании приведенных статей, должны быть применены при конструировании других составов административных деликтов в бюджетной сфере.

На наш взгляд, статья 15.14 КоАП РФ является несовершенной с точки зрения структуры правового предписания. В ней предусматривается одинаковая ответственность независимо от того — полностью или частично бюджетные средства использованы в противоречии с целью, определенной правовым актом, являющимся основанием предоставления указанных средств. Полагаем, что мера наказания, налагаемая в виде административного штрафа, должна быть четко дифференцирована в зависимости от характера противоправного деяния — полное несоответствие целям, заявленным в соответствующих документах, либо частичное несоответствие указанным целям.

Следует отметить, что и статья 12.4 Кодекса Московской области об административных правонарушениях также отличается несовершенством конструкции правового предписания по аналогичным основаниям. Поэтому представляется целесообразным исключить из законов субъектов Российской Федерации статьи, устанавливающие административную ответственность за правонарушения в бюджетной сфере. Данные составы должны быть инкорпорированы в главу 15 КоАП РФ.

107

2.2.Субъекты административной юрисдикции

всфере действия бюджетного законодательства

Бюджетная сфера Российской Федерации характеризуется широким разнообразием правоотношений, возникающих между различными участниками. К их числу относятся и охранительные правоотношения, в рамках которых органы публичной власти обеспечивают защиту интересов государства в финансово-бюджетной сфере. Данные отношения возникают в том числе и в связи с привлечением лиц к административной ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства.

Несмотря на то что дефиниция «органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях» носит материальный характер, в научной литературе она рассматривается комплексно — во взаимосвязи с концептуальными трактовками сущности административного процесса и административной юрисдикции как ее составного компонента. Одной из первых к проблеме изучения административного процесса обратилась в своих трудах Н. Г. Салищева, которая сформировала юрисдикционную (узкую) концепцию административного процесса1. Её сущность заключается в понимании административного процесса как особого вида исполнительно-распорядительной деятельности, связанной с реализацией в принудительном порядке административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников управленческого отношения, и урегулированной правовыми нормами деятельности по разрешению споров между сторонами, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения2. Главная научная ценность вывода, сделанного указанным автором, заключается в констатации таких неотъемлемых атрибутов административно-юрисдикционной деятельности, как: 1) наличие субъектов, не

1 См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.

2 См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. С. 11, 16.

108

находящихся между собой в отношениях служебного подчинения; 2) разрешение споров между указанными субъектами; 3) применение мер административного принуждения.

Концептуальные подходы Н. Г. Салищевой были поддержаны А. П. Шергиным, исследовавшим одну из составляющих административного процесса — административную юрисдикцию1. Указанный ученый трактует административную юрисдикцию как «особый род правоприменительной деятельности, содержанием которой является рассмотрение дел о правонарушении, правовом споре по существу и принятие решения по нему»2. По утверждению А. П. Шергина, в процессе административной юрисдикции разрешается юридическое дело, оказывается правовая защита нарушенным или оспариваемым интересам, выносится правоприменительный акт о наложении правовой санкции.

Заметим, что исследователь разделяет позицию видного ученогоадминистративиста Б. М. Лазарева о слиянии прав и обязанностей органа государственного управления, выражающуюся в том, что «право совершения юридически значимых действий этого субъекта есть право и одновременно его обязанность действовать именно таким образом». При этом, по мысли учёного, аналогичное сочетание прав и обязанностей присуще и для должностных лиц, которые не только имеют право разрешать юрисдикционные дела, но и обязаны рассматривать их в соответствии с законом3.

Н. Г. Салищева в более поздних исследованиях изменила свою позицию о сущности административного процесса и солидаризировалась с точкой зрения А. П. Шергина по поводу содержания дефиниции «субъекты административной юрисдикции», которая охватывает как уполномоченные органы государственной исполнительной власти и их должностных лиц, так и судебные инстанции4. Так,

1 Шергин А. П. Административная юрисдикция.

2 Шергин А. П. Административная юрисдикция. С. 4. 3 Шергин А. П. Административная юрисдикция. С. 70.

4 См.: Салищева Н. Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы: сборник статей,

109

она выделила три вида административного процесса: административные

деятельности как органов исполнительной власти, так и судов (судей); административное судопроизводство — сфера деятельности органов правосудия.

правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции. Следует также отметить эволюцию научных взглядов на структурирование понятий «административная юрисдикция» и «перечень субъектов административной юрисдикции» Ю.М.Козлова, который первоначально определял административно-юрисдикционную деятельность как «административно-процессуальную деятельность, осуществляемую во внесудебном либо судебном порядке»1. Вдальнейшем он стал придерживаться точки зрения, в соответствии с которой внесудебная деятельность органов административной юрисдикции в административно-юрисдикционной деятельности была обозначена как приоритетная2. Учёный отметил, что в сфере государственного управления возникает наибольшее число конфликтов, что обусловливает формирование у органов исполнительной власти юрисдикционной функции, реализуемой за рамками правосудия во внесудебном порядке. Органы исполнительной власти наделяются полномочиями по разрешению споров и административно-правовых конфликтов, не носящих характера судопроизводства3. При этом Ю. М. Козлов

посвященных памяти Ю. М. Козлова. М.: Юрист, 2004. С. 221–232; Салищева Н. Г. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права: материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки РФ В. Д. Сорокина: в 2 ч. Ч. 1. СПб.: Изд-во С.-Петербургского ун-та МВД России, 2010. С. 27, 28.

1 Административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М. 2000. 2 Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 467.

3 Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 467.

110