§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура

жить губернатором двух губерний, статс-секретарем императрицы Екатерины II, сенатором, занимать другие государственные долж­ ности. Назначение Императором Александром I Державина мини­ стром юстиции, совмещающим и должность генерал-прокурора, было обоснованным. В качестве генерал-прокурора Г.Р. Державин показал себя незаурядным организатором. Подбираемые им проку­ роры отличались образованностью, ответственным отношением к делу, порядочностью. Разработанная им инструкция (циркулярный ордер) по информационному обеспечению профессиональной дея­ тельности губернских прокуроров сыграла позитивную роль в до­ стижении единства действий прокурорской системы страны. К со­ жалению, на посту генерал-прокурора Г.Р. Державин находился не­ долго — чуть больше года, но сумел оставить свой след в истории прокуратуры.

Объединявший деятельность министерств Комитет министров Российской империи придавал серьезное значение деятельности прокуратуры, обеспечению статуса прокуроров как независимых представителей верховной власти в делах, связанных с исполнени­ ем законов. В Высочайше утвержденном Положении Комитета ми­ нистров от 1 июля 1919 г. устанавливалось: «Польза службы требует, дабы прокурор как блюститель за точным исполнением законов, и как чиновник, ни в чем губернатору не подчиненный, никогда с ним в дружественной связи не был, ибо в сем последнем случае Верхов­ ное Правительство ни через кого уже по обязанности ни в каких бес­ порядках в губернии и узнавать не будет иметь способа».

§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура

Радикальные изменения в правовой статус российской прокурату­ ры были внесены Судебной реформой 1864 г. Из четырех законо­ дательных актов, включавших документы Судебной реформы, три имели прямое отношение к организации и деятельности прокурату­ ры. Наиболее широкий круг вопросов, связанных с деятельностью прокуратуры, был представлен в «Учреждениях судебных установ­ лений», определивших систему судов и состоящих при них проку­

роров.

Как было записано в «Учреждениях судебныхустановлений», про­ курорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их то­ варищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-

прокурора. Должности обер-прокуроров (и их товарищей) учрежда­ лись в Сенате, прокуроров (и товарищей прокурора) — при судебных палатах, окружных судах. «Учреждения судебных установлений» со­ держали специальный раздел, именовавшийся «О лицах прокурор­ ского надзора». В данном разделе излагались требования, предъяв­ ляемые к прокурорам (их товарищам), нормы, устанавливавшие их отношения с судами, порядок отношений между прокурорами, за­ нимавшими различные места в служебной лестнице прокурорских должностей, организацию работы прокуроров и др.

Требования, предъявляемые к прокурорам, были высокими и приравнивались к требованиям, предъявляемым к судьям. Для за­ нятия прокурорской должности нужен был определенный стаж. Установление его длительности в законе исходило из минимального периода времени, позволявшего составить необходимое представ­ ление о моральных и профессиональных качествах претендента на прокурорскую должность. Размер стажа дифференцировался в за­ висимости от вида должности. Товарищ прокурора окружного суда должен был иметь стаж судейской или адвокатской практики не ме­ нее четырех лет, прокурор окружного суда, а также товарищ проку­ рора судебной палаты — 6 лет, прокурор судебной палаты — 8 лет, обер-прокурор Сената — 12 лет. Назначение товарищей прокуро­ ра окружных судов производилось Министром юстиции, остальных прокуроров — Высочайшей властью (императором), причем проку­ роры судебных палат, обер-прокуроры кассационных департамен­ тов Сената и общего их собрания — Именными Высочайшими ука­ зами.

Функциональные обязанности прокуроров регламентировались Уставом уголовного судопроизводства и Уставом гражданского судо­ производства.

Основной функцией прокурора в уголовном судопроизводстве выступало уголовное преследование. Понятие «прокурорский над­ зор» сохранялось исходя из сложившихся представлений о деятель­ ности прокуратуры, а также в силу того, что на прокурора возла­ галась обязанность осуществлять надзор за исполнением законов органами предварительного следствия и надзор по делам арестант­ ским. Определенные полномочия надзорного характера прокуро­ ры имели и в отношении судов. Хотя общепризнанным и счита­ лось, что, как и в дальнейшем, за судебными местами прокуратура права надзора не имела, прокуратура вместе с тем воспринима­ лась как «контрольный орган правительственной власти, обязан­

Сильный прокурорский надзор возможен только в условиях сильной государственной власти, утверждению которой он непосредственно способствует. Сокращение сферы влияния прокурорского надзора возможно в тех случаях, когда власть не может обеспечить сохране­ ние влияния в соответствующих областях государственной практики либо когда данные области могут вполне нормально функциониро­ вать без применения средств прокурорского надзора.

Ситуация в России, сложившаяся на момент проведения Судеб­ ной реформы 1864 г., не давала оснований для отказа от надзорной функции прокуратуры. Болеетого, повышенная напряженностьрабо­ ты государственного механизма, связанная с проведением меропри­ ятий, обусловленных недавней отменой крепостного права, рефор­ мами местного управления и местного самоуправления, требовала более усиленного внимания к утверждению дисциплины в обществе, достигаемому на основе повсеместного исполнения требований за­ кона. Нередко позицию разработчиков актов Судебной реформы связывают с их увлеченностью примером западных стран, ушедших тогда, по сравнению с Россией, в области преобразования правовых учреждений намного дальше. Влияние данного фактора, безусловно, не следует сбрасывать со счетов. Но он не был единственным и тем более решающим. Есть основания полагать, что большую роль в дан­ ном случае сыграли административная власть, которая часто тяго­ тилась вниманием прокурора, воспринимая его действия как огра­ ничение свободы в принятии и проведении в жизнь управленческих решений, давление чиновников, предпочитавших класть в их осно­ ву не столько предписания закона, сколько собственное усмотрение. Подобные настроения могут отличаться высокой степенью стойко­ сти и встречаться в любые времена. Отчасти с ними связаны перио­ дически возникающие уже в наше время предложения об ограниче­ нии полномочий прокуратуры и в первую очередь надзорных.

Многие прогрессивно мыслящие юристы восприняли отлучение прокуратуры Судебной реформой 1864 г. от надзорной функции как ошибку. Крупнейший российский судебный деятель А.Ф. Кони по этому поводу заметил: «Совершенное изменение в характере деятель­ ности прокурора, придавая ему «обвинительную обособленность», быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчис­ тить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнив­

шими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса...»1. Не менее образно по поводу произведенного реформирования проку­ ратуры высказался другой современник — известный писатель того времени Д. Аверкиев: «Существуй далее старая прокуратура, иначе шли бы дела в губернских присутственных местах и в наших думах и земствах. Сколько жгучих и праздных вопросов не увидели бы све­ та божьего. Дело обходилось бы проще. Губернский прокурор, при­ сутствуя в думе и земстве, как он присутствовал в дворянском собра­ нии, и усмотрев несогласие тех или иных постановлений с законом, заявлял бы свой протест. И то, что нынче громко именуется борьбою с властью, называлось бы попросту отступлением от закона»2.

Бесспорно, значение Судебной реформы не следует принижать. Это было действительно крупное событие в правовой жизни России, определившее на много лет вперед развитие правовой мысли и пра­ вовой практики. Однако и ошибки нельзя не замечать. Выдающаяся по своим масштабам, новаторству, а главное целям, работа по соз­ данию в России суда «скорого, правого, милостивого, равного для всех подданных», для прокуратуры неожиданно обернулась чувстви­ тельными потерями. Их последствия отрицательно отразились на российской правовой действительности. Преподнесенный Судеб­ ной реформой 1864 г. урок необходимо иметь в виду при проведе­ нии реформаторских акций, касающихся деятельности современной прокуратуры. Тем более в наше время, когда оппоненты прокурату­ ры постоянно апеллируют к результатам Судебной реформы, пыта­ ясь доказать якобы полную несовместимость надзорной функции прокуратуры с ее государственно-правовым назначением. Функция любого государственного органа может быть упразднена лишь после того, как она полностью исчерпала свой потенциал. О функции над­ зора прокуратуры такого нельзя было сказать ни в период проведе­ ния Судебной реформы 1864 г., ни сейчас.

Последствия утраты прокуратурой надзорной функции в сфере обеспечения законности в административной деятельности в опре­ деленной мере были снивелированы наделением прокурора полно­ мочиями по участию в рассмотрении судами гражданских дел. Устав гражданского судопроизводства предоставлял прокурору достаточно широкие возможности защиты от имени государства прав и закон­

’КониА.Ф. Собр. соч. Т. 5. М., 1968. С. 7.

2 АверкиевД. Дневник писателя. СПб., 1886. С. 116.