ГЛАВА ВТОРАЯ

КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

(основные законодательные акты)

§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.

Создание и становление прокуратуры в России связано с изданием трех Указов Петра I. В первом Указе от 12 января 1722 г. было за­ писано: «...быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут ра­ портовать генерал-прокурору». Как видно, Указом только конста­ тировался факт создания в России института прокуратуры, однако функции и другие основополагающие вопросы ее организации и дея­ тельности не раскрывались. По всей видимости, и это подтверждает системный характер последующих действий российского императо­ ра, Петр I имел вполне определенное представление о назначении создаваемого им нового государственного учреждения. Определение места должностей генерал-прокурора и обер-прокурора при Сенате, органе, осуществлявшем функции высшего органа государственного управления, а также прокуроров при коллегиях, т.е. отраслевых орга­ нах государственного управления, дает веские основания для вывода о надзорной сущности данного учреждения. Уместно также вспом­ нить, что прообразом российской прокуратуры послужила прокура­ тура Франции. Это можно рассматривать в качестве дополнительно­ го доказательства о намерениях российского государя создать орган,

обладающий полномочиями надзора за исполнением законов1, ибо французская прокуратура в свое время наряду с уголовным пресле­ дованием выполняла обязанности наблюдения за законностью дей­ ствий органов власти. Однако при этом нельзя не заметить, что го­ сударственным мышлением Петра I заимствованная из зарубежного опыта идея о прокуратуре была преобразована настолько кардиналь­ но, что закономерно привела к созданию в России прокуратуры уни­ кального типа, не имеющего аналогов в зарубежной практике.

Второй Указ, посвященный прокуратуре, был издан менее чем через неделю вслед за первым — 18 января 1722 г. Им учреждались должности прокуроров в надворных судах. Очевидно, нужно пояс­ нить, что надворные суды занимали особое место в системе государ­ ственных учреждений России петровских времен. В судебной систе­ ме Петра I надворные суды, учреждавшиеся с учетом губернского устройства России, выступали в качестве инстанции для рассмотре­ ния уголовных и гражданских дел определенной категории лиц. Дру­ гими ее звеньями являлись провинциальные (нижние городовые) суды и юстиц-коллегия. В определенных случаях судебные функции мог выполнять Сенат. Учреждение должности прокуроров при над­ ворных судах связывалось со значительным расширением их полно­ мочий («не одне расправные дела делать, но и прочие...») имело це­ лью создание дополнительных гарантий для эффективной работы этого звена судебной системы.

И, наконец, третий Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности ге­ нерал-прокурора» содержал развернутую характеристику основопо­ лагающих вопросов организации и деятельности прокуратуры, раз­ вивая и значительно пополняя сформулированные в предыдущих ак­ тах положения о прокуратуре.

Достаточно широкое освещение в нем получила группа положе­ ний, которые сейчас принято именовать общими. В них зафиксиро­ ваны нормативные предписания принципиального характера.

Согласно Указу, генерал-прокурор действует при Сенате («пови­ нен сидеть в Сенате»), имея в качестве главной своей цели содей­ ствие Сенату в надлежащем им исполнении своих обязанностей как высшего органа государственной власти в России. По формулировке Указа генерал-прокурор не входил в состав Сената, а был как бы над

1Законы в Российской империи носили различные наименования: Указы, Учреж­ дения, Узаконения, Уставы.

ним, осуществляя надзор («повинен... смотреть накрепко») за разре­ шением Сенатом дел, отнесенных к его компетенции. Здесь же со­ держалось подтверждение того, гго прокурор наделялся действенны­ ми надзорными полномочиями, позволяющими ему реально следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и Указам» организовывал свою работу. При этом обращалось внимание на фактическое исполнение зако­ нодательных предписаний, в связи с чем Указом генерал-прокурору вменялась обязанность «смотреть... чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись».

Другая группа норм Указа с большей долей подробности давала описание конкретных полномочий генерал-прокурора. От него тре­ бовалось прежде всего своевременно выявлять ненадлежащие дей­ ствия Сената и оперативно реагировать на них. Что немаловажно, была даже названа основная форма реагирования прокурора на вы­ явленные нарушения — протест прокурора, эффективно используе­ мый до сих пор. Устанавливалась прямая связь генерал-прокурора и главы Российского государства. Генерал-прокурор обязан был неза­ медлительно ставить в известность императора о всех серьезных на­ рушениях в делах государственных. Исходя из характера возможных последствий прокурорских действий в Указе рекомендовалось от­ ветственно, осторожно и осмотрительно принимать решения о на­ правлении сообщений российскому государю, «дабы напрасно кому бесчестия не учинить». Широта полномочий прокурора проявлялась также в том, что, как это сказали бы сейчас, ему давалось право за­ конодательной инициативы. При обнаружении пробелов в законо­ дательстве прокурору предписывалось давать соответствующие пред­ ложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные Указы».

В третьей группе положений речь шла о требованиях, которые должны соблюдать прокуроры в своей профессиональной деятель­ ности. Генерал-прокурору, в частности, предписывалось обеспечить, чтобы все прокуроры «в своем звании истинно и ревностно посту­ пали». В случае ненадлежащего исполнения служебных обязанно­ стей они предавались суду Сената. В отношении генерал-прокурора и обер-прокурора действовало особое правило. Право их судить при­ надлежало только императору («ничьему суду не подлежат, кроме нашего»).

Чрезвычайно важными были те разделы Указа, которые опре­ деляли государственно-правовой характер функций прокуратуры. Здесь следует еще и еще раз глубоко вдуматься в смысл законода­

тельной формулы, ставшей хрестоматийной, которая использова­ на для обозначения роли генерал-прокурора в государстве: «сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных». А смысл один — прокуратура есть орган надзора за исполнением законов. Надзорная функция для нее уже с первых дней существования выступает глав­ ной, определяющей специфику всей ее деятельности. В наше вре­ мя, когда стало модно говорить о заимствовании опыта «цивилизо­ ванных» стран, что уже, кстати, привело к чувствительным потерям, время от времени настойчиво выдвигаются предложения об изъятии у прокуратуры функции надзора. При этом в качестве одного из «се­ рьезных» аргументов указывается на тот факт, что российская проку­ ратура с ее надзорной профилирующей доминантой, имея в виду ее родоначальника, есть, якобы, средневековый институт, не имеющий права на существование в XX, а тем более в XXI веке. С этими дово­ дами, естественно, согласиться нельзя.

Ряд разделов Указа был посвящен взаимоотношениям прокуро­ ров и фискалата. Этот важный для того времени вопрос приобрел новое звучание в современной действительности, поэтому на нем есть смысл остановиться несколько подробнее.

Как известно, институт фискалата был учрежден в России Пе­ тром I в марте 1711 г. В Указе Петра I от 17 марта 1714 г. подроб­ но характеризовались функции и полномочия фискалов. Поскольку в число обязанностей фискалов входило наблюдение за исполнени­ ем действовавших законов, то отдельными исследователями делает­ ся вывод о том, что прокуроры явились преемниками системы фи­ скалата в России. Учитывая стойкое и крайне негативное отношение к фискалам на Руси, в спорах этот аргумент подчас используется не­ доброжелателями для того, чтобы лишний раз бросить тень на со­ временную прокуратуру, порой даже вопреки исторической правде. Явным несоответствием историческим фактам характеризуется со­ держащееся в «Концепции судебной реформы в РСФСР» выраже­ ние: «Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила их прокурорами». В историческом плане такого рода выводы несостоя­ тельны. Самостоятельность возникшего в XVIII в. в России институ­ та прокуратуры сейчас уже ни у кого не вызывает сомнений.

Хотелось бы также обратить внимание на то, что сферы деятель­ ности фискалата и прокуратуры, несмотря не некоторое внешнее частичное совпадение, принципиально различны. Фискалы были привязаны прежде всего к интересам казны, преследования «всяких взяток, кражи казны». Прокуроры были обязаны «смотреть», чтобы

исполнялись законы российские (дела «самим действом по указам исполнялись»). Фискалы и прокуроры действовали разными мето­ дами: первые в основном тайно, прокуроры — явно. Фискалы входи­ ли в систему Сената, прокуроры осуществляли надзор за исполнени­ ем ими своих обязанностей. Фискалы получали плату за свой труд за счетденег, которые изымались по фискальным делам («штрафных де­ нег»), прокуроры были независимы от поступлений в казну средств, которые были бы связаны с их профессиональной деятельностью. Наконец, не следует игнорировать тот факт, что создание прокура­ туры не повлекло ликвидации системы фискалата. Эти системы про­ должали действовать одновременно. Установившиеся между ними отношения отнюдь не говорили о каком-либо преемстве. В соответ­ ствии с Указом Петра I от 27 апреля 1722 г. фискальные органы были подчинены прокуратуре, но подчинены особо. Речь в данном случае должна идти, скорее, о реализации надзорных полномочий прокура­ туры в отношении них, нежели об организационном объединении. Так, прокурор должен был принимать от фискалов сообщения («доношения») о всех фактах выявленных злоупотреблений и немедлен­ но их пресекать. Однако если прокурор неоперативно реагировал на такие сообщения («ежели прокуроры по тем доношениям будут меш­ кать»), то фискалы действовали в целях изменения отношения про­ курора на сей раз уже по своей линии — «доношения» соответству­ ющего содержания направлялись обер-фискалу, а не вышестоящему прокурору.

Рассмотренные указы российского императора создали полно­ ценную правовую базу для деятельности нового государственно­ правового института. Это, безусловно, было важнейшей предпосыл­ кой ее утверждения в российской правовой действительности. Вместе с тем успешному утверждению российской прокуратуры в государст­ венной практике, завоеванию ею высокого авторитета уже с первых дней своего существования в не менее решающей степени способ­ ствовали еще два важных обстоятельства: отношение к прокуратуре верховной власти и личностные качества работников прокуратуры, в особенности ее высшего звена. Свидетельства историков донес­ ли до нас многочисленные факты постоянного оказания Петром I знаков внимания прокуратуре. Исключительно удачным был выбор императором первого генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского. Об этой легендарной фигуре в российской истории написано достаточно много. П.И. Ягужинский прожил недолгую, но чрезвы­ чайно насыщенную даже по сегодняшним меркам жизнь. Родился он

30Гл. 2. Краткий очерк развития правового статуса российской прокуратуры

в1683 г. в Литве в семье органиста. Был денщиком Петра I, служил

вгвардии, участвовал в военных действиях, показав незаурядную храбрость. Блестяще проявил себя на дипломатическом поприще. Был умен, энергичен, обладал большой трудоспособностью. Обязан­ ности генерал-прокурора П.И. Ягужинский выполнял со свойствен­ ной ему энергией и ответственностью. Скончался П.И. Ягужинский

6апреля 1736 г. в возрасте 53 лет, продолжая сохранять за собой пост

генерал-прокурора, хотя в последние годы жизни он редко исполнял обязанности по этой должности.

Уникальные свойства прокуратуры как государственно-правового института, цементирующего российскую государственность, были учтены Екатериной II в важнейшем законодательном акте — «Учреж­ дениях для управления губерний», принятом 7 ноября 1775 г. Имею­ щие целью создание надежного механизма государственного управ­ ления страной, сокрушительную слабость которого убедительно показало восстание Емельяна Пугачева, «Учреждения» определи­ ли собственную нишу прокуратуры в системе органов государства, исходя из ее возможностей воздействия на правоприменительную практику. Определили с высокой степенью точности и обстоятель­ ностью, которые позволили губернскому прокурору на долгое время стать одной из ключевых фигур в системе государственного админи­ стративного управления.

Главная задача губернского прокурора заключалась в осущест­ влении надзора за исполнением законоположений, наблюдение за порядком, «законами определенного». Губернский прокурор являл­ ся представителем центра, верховной власти и обязан был следить за тем, чтобы установки центра проводились в жизнь на местах без каких-либо отклонений.

Губернский прокурор «Учреждениями для управления губерний» наделялся широкими полномочиями, дававшими ему реальные воз­ можности для проведения активных действий не только по выявле­ нию и устранению нарушений закона, но и их предупреждению. Он был обязан доводить до сведения лиц, осуществляющих правопри­ менительную деятельность, содержание вновь принятых законов. Губернский прокурор следил за тем, чтобы органы исполнительной власти строго придерживались в своей деятельности требований за­ конов и не допускали уклонения от возложенных на них обязанно­ стей, одновременно не вторгаясь в сферу действий других.

Выполнение возложенной на губернского прокурора функции надзора имело определенную специфику. В его компетенцию не

входило непосредственное устранение нарушений закона. О вы­ явленных злоупотреблениях губернский прокурор в соответствии с законом должен был сообщать тому органу, который был право­ мочен устранить правонарушение («наместническое правление»), и генерал-прокурору. В последнем случае преследовалась цель уведом­ ления руководителя прокурорской системы о результатах действий губернского прокурора. Выполнение данной обязанности позволя­ ло также использовать полномочия генерал-прокурора для устране­ ния правонарушений в ситуациях, выходивших за пределы возмож­ ностей губернского прокурора.

Закон ориентировал губернского прокурора на поддержание по­ стоянных связей с губернскими органами власти. Была установлена определенная группа наиболее важных нарушений, о которых про­ курор сообщал органам власти в обязательном порядке. В основном они были связаны с ненадлежащим отношением к законам («о не­ точном где в судебном месте исполнении законов, учреждений и ука­ зов») и ненадлежащим исполнением должностных обязанностей, на­ пример, сообщать «о ленивых в исполнении должности», выступле­ ниями против власти («буде где в наместничестве есть непослушание или ропот»), причинением материального или иного вреда интере­ сам государства («о запрещенной торговле», «о казенном и обще­ ственном ущербе») и др.

В случае возникновения спорных ситуаций в правоприменитель­ ной практике закон предписывал получение заключения прокуро­ ра и указывал на необходимость устранения возникших сомнений с учетом данного заключения.

Предметом особой заботы прокурора был надзор за законностью содержания лиц под стражей. В целях обеспечения действенного надзора прокурор должен был регулярно посещать тюрьмы, причем не реже одного раза в неделю («а именно по пятницам после обеда»), В задачи прокурора в данной части входило решение широкого кру­ га вопросов, начиная с попечения «о прокормлении под стражею со­ держащихся» и кончая принятием мер, необходимых для скорого и справедливого рассмотрения их дел.

Помощниками (и одновременно советниками) губернского про­ курора выступали губернские стряпчие. Один из них именовался гу­ бернский стряпчий уголовных дел, другой — губернский стряпчий казенных дел. Губернские стряпчие должны были губернскому про­ курору «служить советом в случающихся делах его должности» и