ГЛАВА СЕДЬМАЯ

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

§ 1. Понятие и предмет надзора

Надзор за исполнением законов (общий надзор) охватывает наибо­ лее широкую область правовой действительности, связанной с прак­ тикой исполнения законов. От состояния общего надзора во многом зависит в целом состояние законности в стране. Надзор за исполне­ нием законов играет ведущую роль в укреплении законности в дея­ тельности федеральных органов исполнительной власти, представи­ тельных (законодательных) и исполнительных органов государст­ венной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Результаты общенадзорной практики оказывают существенное влияние на решение широкого круга задач экономи­ ческого и социального характера. В надзоре за исполнением зако­ нов, обеспечивающем выявление правонарушений на ранних стади­ ях их формирования, пресечение возможности их эволюции в более опасные, преступные деяния, реализуется значительная часть про­ филактического потенциала прокурорской системы. Использование возможностей общего надзора прокуратуры в деле раннего преду­ преждения преступлений составляет важнейшее, необходимое усло­ вие эффективной борьбы с преступностью в общегосударственном масштабе.

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В нем выделены два как бы самостоятельных элемента:

1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и испол­ нение законов, действующих на территории Российской Федера­ ции, федеральными министерствами, службами, иными федераль­ ными органами исполнительной власти, представительными (за­ конодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного само­ управления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительно­ го содержания и содействия лицам, находящимся в местах принуди­ тельного содержания, органами управления и руководителями ком­ мерческих и некоммерческих организаций.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Фактически же, как в первом, так и во втором случаях, речь идет

оразличных проявлениях единой, по своей сути, направленности надзорной деятельности на решение определенного рода стоящих перед прокуратурой задач, в чем, собственно говоря, наиболее пол­ но и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдель­ но взятой отрасли прокурорского надзора. Соблюдение требований

осоответствии законам правовых актов, издаваемых органами госу­ дарственной власти, местного самоуправления, должностными ли­ цами, органами управления и руководителями коммерческих и не­ коммерческих организаций, является одной из форм исполнения за­ конов. Специальное указание в статье закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону сле­ дует рассматривать как свидетельство стремления законодателя выч­ ленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокурату­ ры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание используемого в ст. 21 Закона «О прокуратуре Рос­ сийской Федерации» понятия исполнения закона включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой актив­ ную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписа­ ний, «выполнение субъектом права возложенных на него обязанно­ стей», так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от дей­ ствий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридиче­

ски значимые последствия (правовых актах), материализуются до­ зволения, запреты, требования, содержащиеся в законе. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат форма­ ми исполнения законов, охватывающими все области правоприме­ нительной деятельности.

Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокурату­ ра осуществляет надзор за исполнением законов строго определен­ ной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» совокупностью органов, организаций и должностных лиц. В нее, как видно из перечня, представленного в ст. 21 Закона, входят феде­ ральные отраслевые органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства, иные федеральные органы исполнительной вла­ сти), представительные (законодательные) и исполнительные орга­ ны государственной власти субъектов Российской Федерации, орга­ ны местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководите­ ли коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень яв­ ляется исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорского надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999 г., который устра­ нил допущенную в редакции Закона «О прокуратуре Российской Фе­ дерации» 1995 г. ошибку, выразившуюся в невключении в его ст. 21 органов управления и руководителей коммерческих и некоммерче­ ских организаций. Это, как известно, серьезно осложняло процесс осуществления прокурорского надзора на низовом уровне надзор­ ной деятельности, где отмечается совершение основной массы пра­ вонарушений.

В практическом плане важным является вопрос о том, какое со­ держание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точ­ ности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целена­ правленность и профессиональная определенность надзорной дея­ тельности прокуратуры.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 1 и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В на­

стоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов Российской Фе­ дерации. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Рос­ сийской Федерации.

В системе законов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, первое место занимает главный закон страны — Кон­ ституция Российской Федерации. Конституция Российской Феде­ рации содержит нормы прямого действия и таким образом оказы­ вает непосредственное регулятивное воздействие на общественные отношения, причем в первую очередь на общественные отноше­ ния, которые имеют наиболее важное значение для жизнеспособно­ сти общества и государства, нормальных условий жизни его граж­ дан. Неуклонное соблюдение Конституции Российской Федера­ ции составляет фундамент законности. Закон СССР «О прокуратуре

СССР» (1979), Закон Российской Федерации «О прокуратуре Рос­ сийской Федерации», принятый в 1992 г., не содержали специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Основного Закона страны, хотя это презюмировалось, и надзор за исполнением конституционных норм в действительности обеспечи­ вался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсут­ ствие соответствующих положений в законе порождало известную неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзор­ ной роли по отношению к практике реализации конституционно­ правовых установлений. Федеральный закон «О внесении измене­ ний и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Россий­ ской Федерации» от 10 февраля 1999 г., в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблю­ дение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место про­ бел в законодательстве и нормативно, актом высшей юридической силы утвердил ту серьезную фактическую роль, которую играют ор­ ганы прокуратуры в механизме обеспечения действия Основного За­ кона страны.

Федеральные законы занимают приоритетное место в практике прокурорского надзора в силу ряда обстоятельств. Их содержание исходит из положений Конституции Российской Федерации, одной из главных форм реализации положений и принципов которой они являются. Федеральные законы принимаются по предметам веде­ ния Российской Федерации и совместного ведения Российской Фе­

дерации и ее субъектов, охватывая наиболее значимые сферы жиз­ ни общества. Федеральные законы оказывают заметное влияние на формирование всей нормативной базы страны. От точного и едино­ образного их применения в первую очередь зависит состояние за­ конности и правопорядка в Российском государстве. Данные каче­ ства федеральных законов обусловливают постоянное повышенное внимание органов прокуратуры к их соблюдению.

Важнейшим элементом системы действующих на территории Российской Федерации законов являются конституции и уставы объектов Российской Федерации. В них закрепляется правовой статус субъектов Российской Федерации. В конституциях и уста­ вах содержатся положения, характеризующие политические и эко­ номические основы организации государственной власти и мест­ ного самоуправления, права, свободы и обязанности человека и гражданина, вопросы взаимоотношений государства и личности, порядок формирования и компетенции представительных (зако­ нодательных) и исполнительных органов власти субъектов Рос­ сийской Федерации, вопросы нормотворческой деятельности и др. В конституциях, в отличие от уставов, кроме того, самостоятель­ ное место отведено освещению признаков республик как государ­ ственных образований: гражданства, государственных языков, на­ селения, территории и др. Прокурорский надзор за соблюдением конституций и уставов субъектов Российской Федерации служит делу укрепления законности вполне реально. Однако в отношении региональных главных законов должен неукоснительно соблюдать­ ся принцип их непротиворечивости Конституции Российской Фе­ дерации и федеральным законам. В противном случае прокурор не вправе осуществлять надзор за их соблюдением — вместо этого он обязан принять меры, направленные на устранение противоречий конкретных положений уставов и конституций субъектов Россий­ ской Федерации Конституции Российской Федерации. Такие же правила действуют и в отношении других законов субъектов Рос­ сийской Федерации.

Федеральные законы и законы субъектов Российской Федера­ ции, таким образом, составляют основной массив нормативных ак­ тов, надзор за исполнением которых осуществляется прокуратурой. Эти акты отличают: выполнение ими роли регуляторов существен­ ных видов общественных отношений, признание за ними высшей юридической силы, необходимость соблюдения особой процедуры

принятия, стабильность, длительность существования1. Кроме них к совокупности нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Рос­ сийской Федерации и общепризнанные принципы и нормы между­ народного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции РФ со­ ставной частью ее правовой системы.

Нормы и принципы международного права имеют приоритет­ ное значение в случаях расхождения с отечественным законода­ тельством. Как сказано в Конституции РФ, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем установленные законом, то применяются правила международного договора». В числе актов международно-правового характера несо­ мненного внимания прокуроров заслуживают: Всеобщая декларация прав человека (1948), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Конвенции между Правительством РФ и правитель­ ствами других стран об избежании двойного налогообложения в от­ ношении налогов на доходы и имущество и др.

Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзор­ ной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об отнесении к предмету надзора за исполнением не толь­ ко законов, но и подзаконных актов.

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формули­ роваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подза­ конных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается до­ статочно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, ранг подзаконных актов соответ­ ствовал уровню высших органов государственной власти и на изда­ ние такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы спе­ циальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вы­ зывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современ­

1Подробнее об этом см.: Теория государства и права: Академический курс. Т. 2. М., 1998. С. 143-146; Тихомиров Ю Л, Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999. С. 81-82.

ных условиях данная позиция, по существу, лишилась той фактиче­ ской базы, которая позволяла видеть актуальность распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны и потому нет необходи­ мости для замещения законов актами, имеющими меньшую юриди­ ческую силу. В этой части серьезных разногласий среди теоретиков прокурорского надзора в целом не наблюдается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения не просто о допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора испол­ нения нормативных подзаконных актов различных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облег­ чая нелегкую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущно­ сти надзорной деятельности не может ее не дискредитировать.

Не следует забывать, что прокуратура является федеральной цен­ трализованной системой органов, осуществляющих в общегосудар­ ственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической силы законодательство о прокуратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и международные нормы и принципы, международные договоры, од­ нако, они, по существу, приравнены к законам, а в случае коллизии с законами за ними даже признается приоритет перед законами Рос­ сийской Федерации. Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспече­ нии реального исполнения законов. В них нередко получают конкре­ тизацию отдельные положения законов, излагаются правила, опре­ деляющие механизм исполнения законов, формулируются требова­ ния к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомнен­ ная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, безусловно, необходимо. Но делать из это­ го вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, сколько-нибудь доста­ точных оснований нет. Единственное исключение может быть допу­ щено только в отношении подзаконных актов, находящихся в нор­ мативном единстве с законами.

158 Гл. 7. Надзор за исполнением законов

Исполнение подзаконных актов — это предмет деятельности дру­ гих органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на проку­ ратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на нее несвойственных ей функций. Нельзя не считаться и с тем, что подзаконные акты — это акты законоиспол­ нительного характера. Не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные за­ конодательными актами. Прокуратура в силу своего государственно­ правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью под­ законных актов, но не за их исполнением.

Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за ис­ полнением законов следует иметь точное представление о показате­ лях, на основе которых производится оценка законности действий и актов субъектов применения права. В отношении действий, как правило, сколько-нибудь заметных трудностей в практике проку­ рорского надзора не возникает. В законе обычно пределы допусти­ мых действий определяются достаточно точно и конкретно через ме­ ханизм распределения прав и обязанностей субъектов применения права. Этим же целям служит фиксация в законе правовых послед­ ствий, мер ответственности при нарушении установленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам право­ вых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указан­ ными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Изучение практики правотворческой деятельности и прокурор­ ского надзора позволяет выделить в качестве признаков несоответ­ ствия правовых актов законам достаточно большое число показате­ лей. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов на основании законов, регламентирующих иные, нежели отражен­ ные в правовом акте вопросы, о чем, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы воз­ можность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являться средством обхода за­ претов, присвоения тем или иным органом не принадлежащих ему полномочий и др.

Не менее распространенной разновидностью несоответствия пра­ вовых актов закону является издание правового акта на основании или во исполнение признанного недействующим или утратившим силу закона. В данном случае причиной обычно выступает отсут­

ствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе за­ кона, действительно регулирующего данный вид общественных от­ ношений, но при этом допускается явное искажение смысла зако­ на и соответственно обоснование заведомо неправомерного реше­ ния, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта федеральному закону может указывать нарушение установлен­ ных законом процедурных требований, определяющих порядок при­ нятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков изда­ ния правовых актов).

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тес­ но связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорско­ го надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в не­ скольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, харак­ тера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуе­ мых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Собственно говоря, этими пара­ метрами можно ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора, и их знание способно обеспечить единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пре­ делов прокурорского надзора.

Характеристика двух первых видов ограничений, которыми долж­ ны руководствоваться прокуроры, уже дана в предыдущем изложе­ нии. Во избежание повторений, напомним лишь основные выводы, касающиеся существа определяемых ими вопросов. Из них следует, что круг объектов, надзор за исполнением законов которыми осу­ ществляет прокурор, с исчерпывающей полнотой установлен Зако­ ном «О прокуратуре Российской Федерации», и выходить за пределы этого круга прокуроры не вправе. Что касается актов, за исполнени­ ем которых следит прокурор, то их система включает в себя только законы: прежде всего Главный закон страны — Конституцию Рос­ сийской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Рос­ сийской Федерации. Исполнение подзаконных актов может входить в предмет прокурорского надзора, но лишь в том случае, как отмеча­ лось выше, когда они находятся в нормативном единстве с законами, т.е. фактически представляют собой составную часть закона.