Международно-правовая деятельность Организации Объединенных наций в социальной и гуманитарной сферах

центров во всем мире; поддерживает внешнюю Интернет-

страницу Банка.

Наконец, последнее по счету, но не по значению направление и уровень деятельности Всемирного банка – конкретные проекты и программы для развивающихся стран по сокращению бедности. В базе данных Всемирного банка содержится информация о более чем 9500 проектах за период, начиная с

1947 г., по различным сферам и направлениям. Проанализировать их не представляется возможным. Тем не менее, для бедных стран есть некоторые сферы, представляющие особый интерес – именно на них целесообразно остановиться.

Одной из острейших проблем для бедных развивающихся стран является проблема высокого уровня задолженности. Основная часть этой задолженности возникла в 1970-1980-е гг. В то время многие развивающиеся страны брали кредиты для финансирования местных проектов, надеясь на высокие цены на сырье, и прежде всего на нефть, и полагая, что эти высокие цены и поступления от экспорта сохранятся достаточно долго. Однако после всплеска цен на нефть последовал глобальный спад, и с начала 1980-х гг. эти страны оказались в ситуации необходимости обслуживать значительную задолженность. В 1986 г. задолженность развивающихся стран достигла 1

трлн. долл. (За период с начала 1980-х до начала 1990-х гг. количество задолжавших стран возросло с 34 до 72 государств. Более подробно о проблеме международной задолженности – См.: В. К. Ломакин. Мировая экономика. М.:

ЮНИТИ, 2001, с. 176-190). В течение десяти лет до 1992 г. величина соотношения объема задолженности к объему экспорта, что является одним из ведущих показателей способности страны погасить задолженность, возросла с

266 до 620 %, тогда как пороговое значение составляло 150 %.

В 1996 г. Всемирный банк и Международный валютный фонд приступили к реализации программы, призванной облегчить тяжелейшее бремя задолженности некоторых беднейших стран мира. Эта программа получила название Инициатива в отношении бедных стран с высоким уровнем

191

задолженности (Инициатива ХИПК). Она предусматривала достижение договоренности между ведущими мировыми кредиторами о предоставлении странам, которые пытаются преодолеть свое тяжелое долговое бремя возможности «начать все с нуля». Первоначально предусматривалось, что страны, претендующие на списание задолженности, должны в течение трех лет иметь высокие показатели в таких областях, как:

-осуществление программ экономической стабилизации;

-реформа государственного сектора экономики, включая приватизацию убыточных государственных предприятий;

-ориентирование государственных расходов на здравоохранение и образование, тем самым на сокращение бедности.

В 1999 г. Инициатива ХИПК была дополнена для обеспечения более быстрого списания задолженности большой группы стран, отвечающих соответствующим критериям. Требуемый трехлетний период был значительно сокращен, и соответствующее списание задолженности стало возможным сразу,

как только страна начинала удовлетворять поставленным условиям. Эти условия, конечно же, предполагали принятие мер для достижения значительного сокращения масштабов бедности. Такие страны должны были подготовить Документы по стратегии сокращения бедности, проводить консультации с органами власти на местах, с неправительственными организациями, донорами по вопросу будущих приоритетов государственной политики. В качестве приоритетных рассматривалось создание эффективной правовой системы, надежной и подотчетной финансовой системы, содействие развитию частного сектора, улучшению доступа к государственным службам и повышение качества их работы, а также улучшение качества жизни малоимущих слоев населения.

Принятие страной обязательств и ее включение в программу называлось

«этапом принятия решения», на котором предоставлялось облегчение долгового бремени. После официального присоединения к Инициативе ХИПК страны должны были удовлетворительно выполнить стратегии сокращения

192

бедности и провести ключевые реформы. По реализации обещанных реформ, то есть на «этапе завершения», облегчение долгового бремени становилось постоянным. При реализации Инициативы ХИПК также учитывались экономические изменения в стране, обусловленные внешними факторами,

которые страна не имела возможности контролировать, например, длительное снижение экспортных цен. При достижении «этапа завершения» такой стране могла быть предоставлена в порядке исключения дополнительная помощь по списанию задолженности. Такое положение получило название

«маскимизация».

В феврале 2000 г., в связи с подготовкой ООН Целей развития Декларации тысячелетия, во Всемирном банке, наряду с сохранением Инициативы ХИПК, была разработана новая рамочная программа

обеспечения приемлемого уровня задолженности для стран с низким

уровнем доходов. Эта рамочная программа была призвана обеспечить координацию действий заемщиков и кредиторов с целью недопущения каких-

либо острых ситуаций с задолженностью в странах с низкими доходами с тем,

чтобы управление экономикой носило устойчивый характер и поощряло экономический рост и сокращение бедности. Для практического осуществления этой идеи был создан Департамент Всемирного банка по вопросам задолженности. На этот Департамент возлагалась реализация новой рамочной программы обеспечения приемлемого уровня задолженности для стран с низким уровнем доходов и одновременно Инициативы ХИПК. Рамочная программа по обеспечению приемлемого уровня задолженности отличалась от Инициативы ХИПК, так как последняя являлась программой сокращения задолженности, а рамочная программа была нацелена на сохранение задолженности на приемлемом уровне в долгосрочном плане.

Рамочная программа предусматривала, что основная ответственность за сохранение задолженности на приемлемом уровне несут правительства стран-

должников, что именно на них ложится ответственность за эффективность

193

своей политики и ускорение экономического роста. Новый подход к оказанию помощи основывался на двух ключевых принципах:

1) Новые кредиты должны были предоставляться с учетом способности страны обслуживать задолженность, что в свою очередь зависело от ее способности эффективно использовать ресурсы для развития и экономического роста, а также от ее уязвимости перед лицом внешних потрясений.

2) Дополнительные ресурсы, выделяемые сверх способности страны обслуживать задолженность, могли быть предоставлены только в виде грантов,

но не ссуд. Цель выделения грантов странам с особенно острой проблемой задолженности заключалась в том, чтобы не допустить дальнейшего увеличения их долга и сократить опасность возникновения в будущем кризиса задолженности в таких странах.

Реализацию этих программ, направленных на сокращение бедности,

проверяет внутренний надзорный орган Всемирного банка – Департамент оценки операций. По данным этого Департамента на весну 2005 г. 38 стран, из них 32 – это страны, расположенные к югу от Сахары, отвечают критериям помощи по инициативе ХИПК. Из них 14 дошли до «этапа завершения» и

списание их задолженности носило необратимый характер. 13 стран достигли

«этапа принятия решений» и списание их задолженности носило промежуточный характер. Остальным странам, не достигшим «этапа принятия решений», требовалось больше времени, чем ожидалось на разработку стратегий сокращения бедности, а также время для осуществления и укоренения реформ. Для этих стран не устанавливались жесткие сроки для

«этапа завершения», так как это грозило либо субъективно устанавливаемым срокам в ущерб качеству предпринимаемых мер, либо к чрезмерному давлению, ведущему к форсированию реформ. Оба варианта были нежелательны. Это означало, что помощь в рамках Инициативы ХИПК поступает в 27 стран и, по оценкам специалистов, объем списания задолженности со временем составит 52 млрд. долл., что составляет

194

приблизительно 2 / 3 общей оценочной стоимости по смете Инициативы ХИПК. Всемирный банк обязался списать этим 27 странам в течение последующих двадцати лет около 13 млрд. долл. в связи с обслуживанием задолженности. Инициатива ХИПК позволила увеличить расходы участвующих стран на социальные программы и деятельность по сокращению бедности. Например, в Гане было построено 509 новых школьных помещений для начальных школ во всех округах. Благодаря Инициативе ХИПК были сэкономлены средства, которые были направлены на выделение микрокредитов около 43 тыс. фермеров, а также на финансирование 563 проектов по строительству канализации и 141 проект водоснабжения. В Сенегале были созданы службы здравоохранения на уровне общин, что позволило наладить и укрепить основное медицинское обслуживание в сельских районах.

Вопрос о результатах и эффективности работы Группы Всемирного

банка по сокращению бедности является очень важным и актуальным. Банком был создан ряд механизмов и структур для проведения внутреннего и внешнего мониторинга. Департамент оценки операций – старейший и крупнейший механизм, созданный 30 лет назад и занимающийся оценкой проектов МБРР и

МАР, доводит информацию о результатах деятельности Банка

непосредственно государствам-членам. Как показали оценки данного

Департамента, реализация проектов Банка за последние десятилетия

существенно повысилась, несмотря на растущую сложность, требуемые все больше и больше усилия и ресурсы, с менее чем 60 % в конце 1980-х гг. до более чем 80 % в настоящее время.

Для оценки проектов Международной финансовой корпорации Всемирного банка (МФК) была создана Группа оценки операций, которая является независимым подразделением, подчиняющимся непосредственно Совету исполнительных директоров. Группа проводит оценку программ,

разработанных для отдельных стран и отдельных секторов экономики.

Полученные результаты оценки распространяются среди персонала Банка, а

также доводятся до сведения общественности. Группа оценки операций

195

помогает странам – получателям средств Банка создавать на местах аналогичные структуры.

Наряду с Департаментом оценки операций, который оценивает результаты программ по завершении их реализации, во Всемирном банке действует Группа гарантии качества. Эта группа ведет наблюдение за программами на протяжении периода их реализации, когда еще можно внести необходимые коррективы. Департамент внутреннего аудита отвечает за управление риском и функционирование средств внутреннего контроля.

Вноябре 2000 г. был создан Корпоративный комитет по борьбе с мошенничеством с целью разработки стратегии и политики борьбы с коррупцией, так как подобная противоправная деятельность блокирует усилия Банка по сокращению бедности. Еще одна структура в составе Банка занимается проблемой коррупции – Отдел расследования случаев коррупции

имошенничества, известный также как Департамент собственной безопасности. Этот департамент проводит расследования по любым поступающим сигналам о мошенничестве и коррупции в структурах Группы Всемирного банка или в связи с контрактами, заключаемыми в рамках финансируемых Банком проектов, а также рассматривает любые жалобы на неэтичное поведение сотрудников Банка. Кроме этого, Отдел по вопросам этики, подчиняющийся непосредственно президенту Банка, отвечает за работу с сотрудниками и обмен информацией.

В2001 г. был создан Отдел гарантии качества и контроля за соблюдением правил и процедур в рамках Сети экологически и социально устойчивого развития с целью обеспечения последовательного применения

политики в отношении коренного населения или политики в отношении вынужденного переселения.

Следует подчеркнуть, что в связи с принятием международным сообществом Целей развития Декларации тысячелетия, определением конкретных целевых показателей в намеченные сроки, Всемирный банк разработал программу глобального мониторинга важнейших результатов, что

196

позволяет проследить успешность или неуспешность в достижении поставленных задач. В 2002 г. Банк провел оценку эффективности помощи,

оказываемой в целях развития за последние 50 лет. В окончательном докладе,

озаглавленном «Роль и эффективность помощи в целях развития: опыт Всемирного банка» подчеркивалась значительность достигнутых результатов.

За последние полвека средняя продолжительность жизни в развивающихся странах увеличилась на 20 лет, то есть почти на столько же, на сколько за всю историю человечества до середины ХХ в. За последние 30 лет неграмотность в развивающихся странах была сокращена почти вдвое с 47 до 25 % взрослого населения. За последние 20 лет численность населения, живущего в крайней нищете, то есть менее чем на 1 долл. в день, увеличивавшаяся на протяжении

XIX-XX вв., впервые уменьшилась на 200 млн. человек. Во многом этот прогресс был достигнут благодаря ускорению темпов экономического роста в развивающихся странах, что обеспечило более чем двукратное увеличение среднего дохода на душу населения в развивающихся странах за последние 35

лет.

Среди структур Всемирного банка различные социальные услуги и помощь в беднейших странах мира активно оказывала Международная ассоциация развития (МАР). Благодаря усилиям МАР

в странах Африки было построено или восстановлено около 45 тыс.

учебных помещений, что позволило посещать начальную школу 1, 8 млн.

детей;

вАзии было построено или модернизировано более 6700 медицинских учреждений в сельской местности с оборудованием и персоналом для обслуживания местных жителей;

вИндии в рамках Национального проекта борьбы с распространением СПИДа прошли обучение методам профилактики ВИЧ / СПИДа 52500 врачей;

на Гаити благодаря реконструкции электроэнергетических предприятий

удалось обеспечить потребителей электроэнергией в течение 20 часов в сутки

197

по сравнению с прежней ситуацией, когда электроэнергия отключалась почти на 18 часов в сутки. (http://www.wbln0018.worldbank.org/ECA/Rus.nsf/ …)

Вместе с тем в докладе отмечалось, что, хотя «с помощью мирового сообщества и организаций гражданского общества, правительства стран принимают все более решительные меры для сокращения бедности, однако не все страны действуют одинаково успешно, и общие показатели могут вводить в

заблуждение» ( http://Inweb18.worldbank.org/ECA/Rus.nsf/PrintView). Например,

в Африке средние по региону показатели уровня доходов на душу населения не повышались с 1965 г. по 1999 г. В 1990-е гг. СПИД снизил среднюю продолжительность жизни в странах Африки к югу от Сахары на 3 года, а

средний по региону показатель уровня доходов практически не менялся с 1965

г. Существенным был рост процента бедного населения в 1990-е гг. во многих странах Восточной Европы и Центральной Азии в связи с изменением политической и экономической систем.

Результаты проведенной Банком оценки показали, что проблему бедности не смогли решить ни подход, применявшийся многими странами в

1950-1960-е гг. и основанный на централизованном планировании, ни подход,

пропагандировавшийся многими в 1980-1990-е гг., предусматривавший минимальное вмешательство государства и основанный на принципах свободного рынка. В 1990-2000-е гг. главный акцент в борьбе с бедностью был сделан на проведение реформ, институциональное развитие и активные действия, предпринимаемые самими бедными странами. Это не означало сокращения финансирования развивающихся стран со стороны Всемирного банка. В 2004 г. Международный банк реконструкции и развития предоставил займов на общую сумму 11 млрд. долл. на финансирование 87 проектов в 33

странах. На 2006 финансовый год Всемирный банк ассигновал 11 августа 2006

г. рекордную сумму в размере 950 млн. долл. на содействие развитию в беднейших странах.

Большой интерес с точки зрения результативности деятельности Всемирного банка по сокращению бедности в 2000-е гг. представляет «Годовой

198

обзор эффективности деятельности в области развития – 2006. Добиваясь

результатов» (http://www.worldban.org/leg). Этот Обзор был подготовлен Независимой группой оценки Всемирного банка на основе оценочных данных за период с 2000 по 2005 гг. В центре внимания аналитиков были три вопроса:

1)Насколько экономический рост в странах, получающих помощь Банка, повлиял на сокращение бедности и какие факторы оказали воздействие на достижение подобных результатов.

2)Воздействие каких факторов позволило получить качественные результаты в секторах, оказывавших услуги бедным слоям населения.

3)Какие меры помогают повысить подотчетность государственных институтов и обеспечивают их устойчивость.

Годовой обзор, опираясь на опыт Индии и Китая, которые демонстрировали влияние экономического роста на сокращение бедности и были лидерами этого процесса в глобальном масштабе, отмечал, что для многих заемщиков Всемирного банка экономический рост не сопровождался устойчивым ростом доходов: постоянный доход на душу населения за период пять лет – 2000-2005 гг. – смогли обеспечить только 2 из каждых 5 стран-

заемщиках, а за 10-летний период – 1995-2005 гг. – лишь в 1 из каждых 5 стран.

Кроме этого Независимая группа оценки сделала вывод, что содействие,

оказанное Банком в сельских районах, не дало удовлетворительных результатов, и проблема сокращения бедности в сельских районах требует к

себе большего внимания.

Причины медленного сокращения бедности во многих странах-

заемщиках Всемирного банка аналитики Независимой группы оценки видели в следующем.

Сохранение высокой, а иногда и углубляющейся

неравномерности в распределении доходов. Такая ситуация складывалась в случае, если экономический рост имел место в секторах, где не создавалось значительного количества рабочих мест и в странах, где бедные слои населения не обладали достаточной квалификацией и мобильностью. Следовательно,

199

делали вывод аналитики, экономический рост «с большей эффективностью обеспечивает сокращение бедности тогда, когда он затрагивает те отрасли и регионы, в которых живет и работает большинство бедного населения, и когда он ведет к созданию большого количества рабочих мест».

Нереалистичность целей, сформулированных в Стратегиях

содействия стране (ССС). Анализ показал, что почти в половине из этих Стратегий были поставлены завышенные задачи. Это проявлялось:

а) в недостатке избирательности, что выражалось в распылении ресурсов по большому количеству секторов, а это снижало результативность отдельных

программ;

б) в переоценке готовности правительств на местах к проведению

реформ;

в) в стремлении к достижению быстрых результатов, что приводило к снижению их качества. Например, для достижения цели Декларации тысячелетия – обеспечить к 2015 г. всеобщее начальное образование – увеличилось число обучающихся. Быстрый рост этого показателя, например, в

Уганде привел к тому, что на одну классную комнату стало приходиться 94

взаимодействия сказывался отрицательно на экономическом росте и сокращении бедности, однако, это отсутствие не действовало автоматически.

Наблюдался и обратный эффект. Аналитики Всемирного банка объясняли это тем, что «межотраслевые операции предполагают менее активное сотрудничество секторальных групп специалистов Банка с отраслевыми ведомствами в стране».

Недостаточно качественное управление на местах, особенно в государственном секторе. По мнению Независимой группы оценки, для достижения результатов в деле сокращения бедности «необходимы государственные институты, несущие ответственность перед общественностью своих стран».

200